Методы оценки экологических ущербов

Г. А. Фоменко, М. А. Фоменко, К. А. Лошадкин

МЕТОДЫ ОЦЕНКИ
ЭКОЛОГИЧЕСКИХ
УЩЕРБОВ

Ярославль • 2008

Рекомендовано Ученым советом Государственной академии
промышленного менеджмента имени Н. П. Пастухова
 в качестве учебнометодического пособия
слушателям курсов повышения квалификации

УДК 504
ББК 65.28
         Ф76

Рецензенты:

Приваловская Генриетта Алексеевна,
д. г. н., профессор, Институт географии РАН;
ФГОУ ДПО Государственная академия промышленного менеджмента
имени Н. П. Пастухова

Начная редакция д. г. н. Г. А. Фоменко

Фоменко Г. А. и др.
Методы оценки экологических ущербов: учебнометодическое
пособие/ Г. А. Фоменко, М. А. Фоменко, К. А. Лошадкин. – Ярославль:
АНО НИПИ «Кадастр», 2008. – 160 с.

ISBN  9785902637110

В пособии изложено современное понимание оценки экологических ущербов,
вызванных воздействиями на окружающую среду, представлены основные направления оценки экологических ущербов в проектах, включая общее описание и оценку
экономической эффективности проектов, дан аналитический обзор отечественных и международных подходов к оценке экологических ущербов.
Пособие ориентировано на специалистов органов природоохранного управления с целью внедрения в практику управления современных подходов оценки экологических ущербов в результате воздействий на окружающую среду и может использоваться как дополнительный учебный материал для студентов экологоэкономического профиля вузов, а также при разработке проектов и программ
социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации в части
отражения экологоэкономической и ресурсной составляющей.

ISBN  9785902637110
© Фоменко Г. А., 2008
© Фоменко М. А., 2008
© Лошадкин К. А., 2008

Печатается по рекомендации
Ученого совета АНО НИПИ «Кадастр»

Ф76

Содержание

ПРЕДИСЛОВИЕ ......................................................................... 5

1. СОВРЕМЕННОЕ ПОНИМАНИЕ ОЦЕНКИ
ЭКОЛОГИЧЕСКИХ УЩЕРБОВ ................................................ 10

1.1. Подходы к определению экологических ущербов................ 10
1.2. Принципы оценки экологических ущербов ......................... 14

2. УЧЕТ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ УЩЕРБОВ В ПРОЕКТАХ ......... 23

2.1. Анализ «выгоды – затраты» .................................................. 30
2.2. Анализ «затраты – эффективность» ..................................... 33

3.  АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТЕЧЕСТВЕННЫХ
МЕТОДОВ ОЦЕНКИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ  УЩЕРБОВ .......... 37

3.1. Правовые основы определения и расчета
экологических ущербов ............................................................... 38
3.2. Основные методические документы, применяемые
для оценки экологического ущерба ............................................ 43
3.3.  Нормативные документы
на уровне субъектов Федерации .................................................. 56

4. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МЕЖДУНАРОДНЫХ
ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ
УЩЕРБОВ ................................................................................... 62

4.1. Основные классификации методов оценки
экологического ущерба ................................................................ 63
4.2. Наиболее распространенные в мировой практике
методы оценки экологического ущерба ...................................... 66

5.  ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ
ОБЪЕМА ЗАТРАТ И ПЕРЕЧНЯ КОМПЕНСАЦИОННЫХ
МЕРОПРИЯТИЙ ДЛЯ ВОССТАНОВЛЕНИЯ
НАРУШЕННОЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
(НА ПРИМЕРЕ МОРЕЙ) ........................................................... 79

5.1. Определение объема затрат и перечня компенсационных
мероприятий при отсутствии явно обозначенного виновника
нарушения состояния морской среды в результате
загрязнения (захламления) морей ............................................... 79
5.2.  Определение объема затрат и перечня компенсационных
мероприятий при наличии виновника нарушения состояния
морской среды в результате загрязнения (захламления)
 морей ........................................................................................... 92

Литература.................................................................................... 118

Приложение ................................................................................. 125

Предисловие

Современный отечественный и зарубежный опыт природоохранного управления показывает, что недостаточный учет экологических последствий реализации проектов хозяйственной и иной деятельности
приводит к выбору неэффективных решений, которые негативно сказываются на состоянии окружающей среды и, в конечном итоге, вызывают отрицательные последствия в экономической и социальной сфере, препятствуют тенденциям устойчивого развития. Глобализация экономики, увеличение мобильности капитала, требование создания
равных условий конкуренции предполагают унификацию подходов и в
вопросе оценки экологических ущербов. Не случайно по данному направлению в мире под эгидой самых авторитетных международных организаций проводится активная работа и в сфере законодательства, и в
методическом плане; наработан внушительный багаж лучших практик.
В Российской Федерации оценка и возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью населения, а также различным субъектам хозяйственной деятельности, регламентируются
многими нормативными актами, утвержденными как на федеральном,
так и на региональном уровнях. На федеральном уровне в настоящее
время насчитывается более 70 нормативных документов. Документы
регионального уровня либо восполняют пробелы в методах оценки
ущерба тем или иным компонентам природной среды, либо являются
развитием документов федерального уровня с учетом местных особенностей. В нормативной документации прописаны вопросы стоимостной оценки размеров ущерба, порядка его компенсации, а также полномочий должностных лиц и государственных органов в данной сфере
деятельности.
Однако, несмотря на обширный перечень нормативных и методических документов и имеющуюся судебноарбитражную практику по
этой категории дел, понятие экологического ущерба практически нигде
однозначно не раскрыто. В документах, имеющих статус нормативно закрепленных, очень часто как равнозначные по содержанию фигурируют
термины «вред», «ущерб» и «убытки». Причем понятие «ущерб» обычно трактуется шире, чем материальный или реальный ущерб, и приближается по своему значению к понятию «вред».
Наиболее общие положения о возмещении вреда, в том числе и
экологического, а также об убытках представлены в Гражданском кодексе Российской Федерации. Законодательно регулируется порядок

подсчета вреда, подлежащего возмещению (например, посредством утверждения методик, такс и т. п.). При этом ГК РФ определены общие
основания для ответственности вследствие наступления вреда, а именно: наступление вреда, противоправность поведения, причинная связь
между двумя первыми элементами, вина причинителя вреда. Таким образом, законодательно закреплена основная формула подсчета ущерба, вызываемого повреждением и уничтожением всех видов имущества
и ресурсов, включая и природные.
Законодательное закрепление принципы возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, получили в Законе РФ «Об
охране окружающей природной среды». Размер вреда окружающей среде определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков,
в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами
рекультивационных и иных восстановительных работ. Отмечена возможность возложения на виновного обязанности возмещения вреда
окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Предусмотрено использование такс
и методик исчисления размера вреда, утвержденных в установленном
порядке.
Специального внимания заслуживает постановление Пленума Верховного суда РФ «О практике применения судами законодательства об
ответственности за экологические правонарушения» (от 05.11.1998 г.
№14), которое обеспечивает правильное и единообразное применение
судами РФ законодательных норм. В частности,  рассматривается понятие «экологический вред» и разъясняется ситуация, когда такой вред
является существенным. Также законодательно закреплены подходы к
возмещению экологического ущерба в зависимости  от вида природного ресурса или компонента природной среды, которым нанесен ущерб,
а также в зависимости от отрасли, сферы действия, предметной характеристики природного ресурса или объекта.
Анализ нормативноправовой и методической базы по оценке экологического ущерба показывает, что большинство используемых сегодня
в Российской Федерации методик ориентированы на расчет ущерба
через систему экономических показателей хозяйственной деятельности. При этом методические подходы к оценке экологического ущерба
сводятся к двум основным типам — рентной и затратной; также они
могут использоваться в комбинации.
В целом анализ ситуации, сложившейся в Российской Федерации в
сфере методологии и практики оценки экологических ущербов, по

зволяет говорить о наметившейся тенденции к расширению понятия
экологического ущерба, вовлечения в оценку наибольшего количества негативных факторов, расширения сферы оцениваемых явлений.
Так, если изначально оценки экологических ущербов выполнялись
узко в рамках конкретных проектов и фиксировали прямое воздействие на окружающую среду, то, по мере осознания сложности и взаимообусловленности экологических взаимодействий,  постепенно изменились  подходы к оценке экологических ущербов, совершенствуется методология, расширяется практика оценки. На сегодняшний
день можно сказать, что в профессиональных кругах в Российской
Федерации становятся все более популярны методологические подходы к оценке экологических ущербов, основанные на теории полной экономической ценности и теории полезности. Вместе с тем доминирование в стране на протяжении большей части XX века теории
трудовой стоимости не могло не вызвать методологических проблем
российской экономики природопользования в современных условиях. Во многом поэтому, начиная с 90х годов прошлого века, ознаменованных реформой экономики, массовой приватизацией, перестройкой общественных отношений, разработка соответствующего
научнометодического и нормативноправового обоснования оценки экологических ущербов не получила приоритетного значения.
Способствовало блокированию таких разработок и стремление как
можно быстрее провести приватизацию по заниженным ценам. Этим
во многом объясняется современная специфика сложившейся в стране нормативноправовой базы с доминированием затратных методик
компенсации ущерба и недостаточное распространение современных
методологий. Методы, вытекающие из теории полезности, уже известны, но эти знания не являются общераспространенными: многие
экономисты старой школы, особенно в регионах, все еще не приемлют новых для них подходов.
Весьма существенны и недоработки в нормативноправовом обеспечении: многие нормативнометодологические документы по оценке
текущего экологического ущерба от хозяйственной деятельности либо
не имеют соответствующего статуса, чтобы быть использованы в судебной практике, либо  устарели. Следствием этого является то, что в настоящее время не по всем группам экологических воздействий имеются эффективные современные методики исчисления размера вреда, утвержденные органами исполнительной власти, осуществляющими
государственное управление в области охраны окружающей среды, и
зарегистрированные в органах юстиции.

При переносе зарубежного опыта оценки экологических ущербов
важно учитывать различия в правовых системах, в первую очередь различия статутного права в России и прецедентного англосаксонского
права Совета Европы и Европейского суда. Соответственно в России
велика роль формального государственного утверждения методик экологических оценок и принижена роль прецедента судебных решений;
соответственно затруднен поиск компромиссов при применении различных методов оценки экологического ущерба, бюрократически затруднено внедрение новых разработок. Также в российской системе высока роль формализации при определении границ оценки экологических ущербов и их правильной идентификации. Унификация подходов
ЕС к экологической оценке ущерба от хозяйственной деятельности,
особенно в части регламентации, относится к одной из задач, связанных с инкорпорацией прецедентного права Совета Европы, которая
стоит сегодня перед Россией.
Тем не менее в целом  в Российской Федерации сегодня не существует факторов, принципиально блокирующих внедрение в практику
природноресурсного управления современных методов экономической оценки экологических ущербов в деятельности хозяйствующих
субъектов. Такая работа должна осуществляться прежде всего в рамках
гармонизации законодательства России и ЕС, в том числе и стандартов.   Хорошей основой для этого является то, что уже применяемые в
России стандарты оценки недвижимости, которые успешно работают
и в природноресурсной сфере, уже полностью соответствуют современным методологическим подходам рыночной экономики.
В этих условиях следует признать принципиальную важность активизации работ по гармонизации методик и регламентирующих документов по оценке экологического ущерба от хозяйственной деятельности в рамках рабочей группы по сближению стандартов России и ЕС и
наполнить декларированное направление деятельности конкретным
содержанием. Особенно важно ускорить разработку и внедрение в практику природноресурсного управления в России гармонизированных с
европейскими практиками механизмов компенсации экологических
ущербов на всех стадиях жизни хозяйственного объекта — начиная с
проектирования и строительства вплоть до ликвидации хозяйственного объекта, максимально сблизив методические подходы и финансовые нормативы. Это позволит бизнесу лучше понимать институциональные условия и избежать угрозы недобросовестной конкуренции.  Также необходима разработка и законодательное утверждение в
установленном порядке Методических рекомендаций по экономической

оценке экологических ущербов, близких по своему содержанию к аналогичным документам ОЭСР. Такую работу мы начинали  несколько
лет назад, разработали даже первый проект документа, адаптирующего
международные подходы к условиям России. Этой работе неплохо было
бы придать новый импульс. Также для обеспечения универсальности
требований к экологической оценке, снижению уровня субъективизма
важна разработка отраслевых регламентов по оценке экологических
воздействий, максимально соответствующих требованиям международных финансовых организаций. Распространение в последние годы
«Принципов экватора» в банковской сфере еще более повышает важность принятия подобных документов в России. Это позволит не только улучшить инвестиционный климат в России, но и создать лучшие
институциональные условия для инвестиций за счет оптимизации и
унификации процедуры оценки экологических ущербов и повышения
ее прозрачности. Снизятся неопределенность и возможности субъективизма со стороны конкретных контролирующих органов при определении состава оцениваемых воздействий, что будет способствовать
созданию равных условий конкуренции и придаст более высокий статус  экологической деятельности.
Предлагаемое учебнометодическое издание направлено на устранение информационных пробелов, существующих у российских специалистов относительно методов оценки экологических ущербов. В
книге изложено современное понимание оценки экологических ущербов, вызванных воздействиями на окружающую среду;  представлены
основные направления оценки экологических ущербов в проектах,
включая общее описание и оценку экономической эффективности проектов; приведен аналитический обзор отечественных и международных
подходов к оценке экологических ущербов.
Авторы выражают глубокую благодарность всем, кто помогал в работе над книгой, в первую очередь Е. А. Арабовой, к. г. н. А. В. Михайловой, В. С. Дуненковой, А. Ю. Поваренкову, В. Г. Шлагиной.

1. Современное понимание оценки
экологических ущербов

В последние десятилетия все в большей мере осознается, что природоохранные вопросы являются фундаментальными как в отношении
благосостояния общества и сохранения экосистемы, так и для устойчивого экономического развития. Происходит понимание того, что деградация окружающей среды и природных ресурсов может быть следствием как очень низкого, так и очень высокого уровня экономического развития. Бедность сельских регионов в сочетании с антропогенной
нагрузкой часто оказывает повышенное воздействие на продуктивность
природных экосистем. В качестве примеров можно привести истощение пастбищ в результате перевыпаса скота, потерю продуктивности
земельных угодий изза неправильного ведения сельскохозяйственной
деятельности, сведение продуктивных лесов вследствие неконтролируемых самовольных рубок. Наблюдается и ухудшение состояния городской среды, связанное с ростом населения (изза притока жителей из
сельской местности), расползанием городов, развитием промышленности, увеличивающим загрязнение воды и атмосферного воздуха и
ведущим к перенаселению и росту заболеваемости. С другой стороны,
экономический рост сам по себе приводит к ухудшению состояния окружающей среды и истощению ресурсов. Развивающаяся индустрия
требует все большего количества ресурсов (прежде всего природных),
энергии и увеличивает загрязнение окружающей среды. Осуществление многих крупных проектов по созданию инфраструктуры (включая
строительство автомобильных дорог, плотин и водохранилищ, развитие индустрии сервиса) может затрагивать жизнедеятельность большого количества людей с вытекающими социальными, экологическими и
экономическими последствиями.
Однако лишь в исключительных случаях возникает ситуация выбора между перспективой развития и сохранением окружающей среды.
Как правило, речь идет об адекватной оценке потенциального воздействия проектов на окружающую среду (включая ущербы) и своевременном принятии необходимых компенсационных мер или выборе оптимального варианта проекта.

1.1. Подходы к определению экологических ущербов
Экологические ущербы, наносимые в результате реализации проектов,
выявляются в ходе широкого рассмотрения всех возможных его воздей