Реформирование жилищно-коммунального комплекса на региональном уровне

2023

Издание второе, стереотипное

ISBN 978-5-00184-085-5
и статистика», 2023
ООО «Издательство «Финансы
Скрипник О.Б., 2012, 2023

2

С45

УДК 338.465.021.8
ББК 65.441.3-183
С45

В монографии проанализированы концептуальные подходы реализации реформенных преобразований жилищно-коммунального комплекса с момента их возникновения в России на региональных уровнях
и до настоящего времени. Рассмотрены механизмы и формы реализации эффективного реформирования.
Монография предназначена для специалистов ЖКК, научно-педагогических работников, аспирантов, докторантов.

УДК 338.465.021.8
ББК 65.441.3-183

©
©

Скрипник О.Б.
Реформирование жилищно-коммунального комплекса на
региональном уровне. – 2-е изд., стереотип. – М.: Финансы и статистика, 2023. – Режим доступа: https://finstat.ru/
wp-content/uploads/2023/01/Skripnik-Reformirovaniye_
ZhKK_na_regionalnom_urovne.pdf, ограниченный. – Загл.
с экрана. – 104 с.: ил.
ISBN 978-5-00184-085-5

ÂÂÅÄÅÍÈÅ

Жилищно-коммунальный комплекс является одним из крупнейших секторов российской экономики. Многолетние рыночные преобразования всей российской экономики и жилищно-коммунального комплекса в частности позволили добиться значительных
результатов. Так, существенно изменилась нормативно-правовая база по регулированию жилищно-коммунальных отношений,
более подробно регламентированы порядок и условия оказания
жилищно-коммунальных услуг. Удалось добиться демонополизации сферы управления жилищно-коммунальным сектором, развивается рынок жилья. Преобразования последних лет изменили
многие аспекты функционирования жилищно-коммунального комплекса, но на сегодняшний день еще не стали безусловным фактором повышения качества оказываемых жилищно-коммунальных услуг, их доступности для всех групп и категорий населения,
не обеспечили надлежащие комфортные условия проживания
граждан в жилых помещениях.
В связи с переходом от отраслевого механизма регулирования
экономики, присущего прежней социально-экономической системе, к механизму регионального хозяйствования можно определить
общероссийский жилищно-коммунальный комплекс как совокупность региональных, или субфедеральных жилищно-коммунальных комплексов. В понятие регионального жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) мы будем включать взаимосвязанную
совокупность организаций и предприятий различных форм собственности, а также соответствующую им инфраструктуру, функционирующую в пределах единого регионального хозяйственного
комплекса.
Современное состояние региональных жилищно-коммунальных
комплексов можно оценить как неудовлетворительное. Такая оценка обусловлена, главным образом, высокой степенью износа (более 60% жилого фонда, технических объектов и инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса). По-прежнему
значителен уровень дотационного финансирования деятельности
жилищно-коммунального комплекса из бюджетов различных
уровней. Естественно-монопольное положение большинства локальных производителей и поставщиков коммунальных ресур

сов, таких как тепловая и электрическая энергия, водо- и газоснабжение, позволяет этим предприятиям поддерживать тарифы
на оказываемые жилищно-коммунальные услуги на необоснованно высоком уровне. Помимо этого конкуренция среди предприятий, осуществляющих деятельность в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг населению, практически не развита,
в результате чего отсутствует мотивация снижения затрат и повышения качества оказываемых услуг. Отсутствие эффективных экономических рычагов по внедрению энергосберегающих и инновационных технологий при производстве, поставке и потреблении
коммунальных услуг не позволяет ускорить модернизацию жилищно-коммунального комплекса.
Конечной целью проводимой реформы должно быть создание
действенного, экономически обоснованного и социально-ориентированного механизма обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами надлежащего качества, создание условий для
устойчивого и целенаправленного развития предприятий жилищно-коммунального комплекса, формирование действенной нормативно-правой базы по всем вопросам управления жилым фондом и обеспечения населения коммунальными услугами.
Для достижения указанной цели необходимо разработать механизмы привлечения инвестиций в этот сегмент региональной
экономики, создать благоприятный климат для развития государственно-частного партнерства как наиболее эффективного и
экономически выгодного механизма реформирования.
В целях обеспечения целевого и экономически обоснованного
расходования выделяемых бюджетных средств следует разработать
и внедрить действенные механизмы государственного надзора и
контроля в сфере жилищно-коммунальной деятельности. При этом
необходимо использовать мировой опыт по созданию саморегулируемых организаций, с перспективой постепенного замещения
внешнего государственного контроля самоконтролем и саморегулированием своей деятельности самими хозяйствующими субъектами жилищно-коммунального комплекса, с сохранением за государством общенадзорных функций.
Немаловажную роль в реформировании регионального жилищно-коммунального комплекса и повышении качества оказываемых жилищно-коммунальных услуг играет и профессиональный
уровень технического, инженерно-технического и управляющего
персонала предприятий и организаций комплекса. Как показывает

опыт предыдущих реформ, любое начинание обречено на неудачу, если нет квалифицированного персонала, надлежаще подготовленного и должным образом мотивированного на достижение
конечного результата. Учитывая, что в условиях реформирования
жилищно-коммунального комплекса потребуется разработка и
внедрение проектов, требующих привлечения квалифицированных специалистов инженерных, экономических и других специальностей, полагаем, что к этому вопросу надо отнестись с особым
вниманием.
Для действительно эффективного реформирования региональных жилищно-коммунальных комплексов потребуется разработка долгосрочных федеральных и региональных программ с определением основных направлений реформирования и поэтапной
постановкой задач.
В настоящей монографии мы попытаемся определить наиболее
актуальные направления реформирования региональных жилищно-коммунальных комплексов, предложить действенные и результативные механизмы такого реформирования.
В первой главе проведен исторический экскурс по этапам развития жилищно-коммунального комплекса России с момента его
возникновения и до начала рыночных преобразований 1990-х гг.
Далее дан обзор предыдущих этапов реформирования в период
1990–2010 гг., определены задачи, стоящие на современном этапе
реформирования. Во второй главе проанализированы основные,
наиболее актуальные направления преобразований региональных
жилищно-коммунальных комплексов. В третьей главе рассмотрены наиболее эффективные механизмы реформирования.

ÃËÀÂÀ 1

ÈÑÒÎÐÈ×ÅÑÊÈÅ È ÝÊÎÍÎÌÈ×ÅÑÊÈÅ
ÏÐÅÄÏÎÑÛËÊÈ ÏÅÐÅÕÎÄÀ
Ê ÇÀÊËÞ×ÈÒÅËÜÍÎÌÓ ÝÒÀÏÓ
ÐÅÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈß ÆÈËÈÙÍÎÊÎÌÌÓÍÀËÜÍÎÃÎ ÊÎÌÏËÅÊÑÀ.
ÑÎÂÐÅÌÅÍÍÀß ÊÎÍÖÅÏÖÈß
ÐÅÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈß ÐÅÃÈÎÍÀËÜÍÛÕ
ÆÈËÈÙÍÎ-ÊÎÌÌÓÍÀËÜÍÛÕ ÊÎÌÏËÅÊÑÎÂ

1.1. Èñòîðè÷åñêèå ýòàïû ðàçâèòèÿ
æèëèùíî-êîììóíàëüíîãî êîìïëåêñà Ðîññèè

Формирование жилищно-коммунальных отношений исторически
складывалось под влиянием развивающихся социально-экономических факторов и проходило одновременно с процессом возникновения и развития городов. В России XVI–XVII вв. шло
бурное развитие городов и городского хозяйства, что предопределило необходимость создания механизма по управлению городским жилищно-коммунальным хозяйством.
Так, в апреле 1649 г. Государь, Царь и Великий Князь всея
Руси Алексей Михайлович, испытывая заботу о состоянии жилых
строений и дворовых территорий, издал Наказ о Градском благочинии. В этом Наказе Царем было повелено: «Чтобы грязи не
было – иметь на каждом дворе дворника», который должен «ведать всякое дворовое дело, починки и прочие дела», «следить за
установлением режима работы печного отопления в избах и банях». Помимо этого, посадским людям предписывалось «для чинения порядку и сбережения от огня ... объезжать улицы и переулки в день и в ночь без перестани». Так впервые в России на
государственном уровне были определены функции «Общественного благочиния» (поддержания порядка на благо общества)1.
Сын царя Алексея Михайловича, Император Петр Алексеевич,
своим Указом от 16 января 1721 г. в своем «Регламенте или уставе

1 Полное собрание законов Российской Империи. Т. 1. – СПб., 1830. –
С. 164–166.

главного магистрата»1 функции «общественного благочиния» передал созданной к этому времени Управе благочиния, как при нем
называлось полицейское ведомство. Петр Великий именовал полицию «душой гражданства и всех добрых порядков», связывал
с полицией понятия «благосостояния населения», «запрещения излишеств в домовых расходах», «учинения добрых домовладельцев», «производства чистоты на улицах и в домах». Императрица
Екатерина Вторая вводит в обращение Полицейский Устав, в котором наряду с функциями, возложенными на полицию Наказом
Петра I, определяются и нравственные качества государственных
служащих2.
В 1802 г. императором Александром Первым создается Министерство внутренних дел и государственных имуществ России
(МВД) – единый государственный орган, ответственный за все
аспекты жизнеобеспечение населения. Все вопросы насущной жизни населения были переданы Департаментам этого ведомства и его
исполнительным органам на местах. В течение длительного периода времени МВД России остается специальным министерством,
в котором осуществляется общее управление всеми делами основных ведомств России, «дабы не допустить разночтения и несогласованности действий»3.
В полицейском департаменте того времени выделялись три
основные направления деятельности полиции: полиция исполнительная (полиция в современном понимании слова, отвечавшая
за правопорядок и общественную безопасность); полиция безопасности ведавшая вопросами государственной безопасности
(прообраз современных структур государственной безопасность),
и хозяйственная полиция, которая отвечала за благоустройство и
развитие российских городов, занимавшаяся вопросами управления городским хозяйством, водоснабжения, общественного транспорта и т.д.
На следующем этапе развития жилищно-коммунального комплекса преобладающей стала идея развития самоуправления и
децентрализации государственной власти, началась постепенная

1 См.: Реформы Петра I. Сборник документов. Сост. В.И. Лебедев. – М.:
Гос. соц.-эк. изд-во, 1937.
2 Полное собрание законов Российской Империи, с 1649 г.: [Собрание
1-е.]. Т. 21. – СПб., 1830. № 15379. – С. 461.
3 Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. 1802–1902 гг. Исторический очерк в 3-х томах. Т. 1. – СПб., 1901. – С. 3.

передача компетенции, прав по управлению части имущества жилищно-коммунального комплекса органам местного самоуправления.
В 1870 г. была проведена городская реформа, одна из реформ
императора Александра II, имевшая собой цель дать населению
городов право «ведать своё городское хозяйство». В соответствии
с преобразованиями царя-реформатора в городах России вводились новые органы самоуправления – городские думы. Статьей 2
«Городового положения» вводились городские общественные управления, в ведении которых стояли хозяйственные вопросы: внешнее благоустройство города, обеспечение продовольствием, противопожарная безопасность, устройство пристаней, бирж и кредитных
учреждений и пр.1

Оставшиеся виды коммунальной деятельности, не переданные
под юрисдикцию органов местного самоуправления, продолжали
оставаться в ведомстве полиции, которая постепенно преобразовывалась из самостоятельно хозяйствующего субъекта в орган по
надзору и контролю за деятельностью органов местного самоуправления.
Таким образом, в период до 1917 г. в городах России существовала двойственная система управления жилищно-коммунальным комплексом. Примерно в 50% городов, преимущественно
крупных и развитых промышленных центрах, сложилась система
самоуправления городским хозяйством, в оставшейся части, в основном в небольших городах, с неразвитой промышленной инфраструктурой – управление осуществлялось ведомством полиции.
В ноябре 1917 г. в соответствии с Постановлением II съезда
Советов в составе НКВД было создано Главное управление по
делам местного хозяйства. Начался период централизации управления местным хозяйством. В декабре 1917 г. был издан Декрет
«Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению», который объединил деятельность всех городских и земских учреждений под управлением Комиссариата, в распоряжение которого из
НКВД было передано Главное управление по делам местного хозяйства.
Постановлением СНК РСФСР от 17 марта 1918 г. Комиссариат по местному самоуправлению был преобразован в отдел местно
1 См.: Пичета В.И. Городская реформа 1870 г.: В кн.: Три века. Т. 6. –
М., 1913.

го хозяйства НКВД, то есть произошло возвращение государственного механизма управления вопросами местного хозяйства обратно в Наркомат внутренних дел.
Разруха, вызванная первой мировой, а затем и гражданской
войной, крайне негативно сказалась на состоянии жилищного фонда, качестве оказываемых коммунальных услуг.
Руководством советского государства было решено передать
вопросы жилищно-коммунальной сферы на уровень местного самоуправления. На VII Всероссийском съезде Советов в 1919 г.
принят официальный курс на децентрализацию управления жилищно-коммунальным комплексом. Организационная передача
полномочий началась с того, что в качестве самостоятельной административной единицы были приняты территориально объединенные группы населения, которым независимо от величины (губернии, уезды, волости, города, деревни) присвоили единое название
«коммуна». Хозяйственная сфера «коммун» стала именоваться как
«коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, руководившие жилищно-коммунальной деятельностью, были поименованы «коммунотделами». С тех пор термин «коммунальное хозяйство» прочно вошел в нашу повседневную жизнь и используется
до настоящего времени, в качестве обозначения деятельности органов местной власти в сфере обеспечения жилищных интересов
населения.
В январе 1920 г. Постановлением I съезда заведующих коммунальными отделами отдел местного хозяйства НКВД был реорганизован в коммунальный отдел. Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР создано в 1921 г.
Этот период существования жилищно-коммунального комплекса отличался активной деятельностью вновь создаваемых органов в сфере управления жилищным фондом. Величина платы
за содержание жилья устанавливалась дифференцированно по
«классовому признаку», представители победившего класса платили по заниженным тарифам, представители буржуазных сословий несли повышенное бремя по содержанию жилья, компенсируя тем самым общие затраты на содержание жилого фонда.
В последующем, к 1920 г., когда инфляция полностью обесценила денежную единицу – рубль, плата за жилье и коммунальные
услуги перестала быть экономически обоснованной, квартплата
с рабочих и советских служащих была полностью отменена.

В результате отмены квартплаты жилищный фонд длительное
время не ремонтировался и не обслуживался, что привело к значительному ухудшению его состояния. Многие здания пришли в полную негодность, стали совершенно непригодными для проживания. В 1921 г., в связи принятием новой экономической политики,
были предприняты попытки возвращения к взиманию платы за
содержание жилья. Надо отметить, что очень трудно было заставить
население, привыкшее к бесплатному проживанию, вновь вернуться к мысли о необходимости внесения квартплаты. Неплатежи за
содержание жилья и коммунальные услуги в начале 20-х гг. носили массовый характер, и даже жесткие нормативно-правовые акты,
предусматривающие серьезные меры ответственности за несвоевременную оплату жилья, не давали желаемого результата.
Внедрение квартирной платы в практику жилищно-коммунальных отношений начиналось с незначительных сумм, причем квартплата опять носила дифференцированный характер, в зависимости от рода занятий. Так, советские служащие и красноармейцы
платили намного меньше, чем предприниматели и представители
свободных «буржуазных» профессий. В этот период впервые была
предпринята попытка установления дифференцированной оплаты
за жилье в зависимости от дохода семьи, то есть квартплата носила характер так называемого «квартирного налога». Впоследствии
этот «квартирный налог» неоднократно вводился, но впоследствии
отменялся путем включения в состав подоходного налога.
В 20–30-е гг. XX в. стали появляться и первые льготы по
оплате коммунальных услуг для определенных групп населения.
Вначале это были кавалеры ордена «Красного знамени» и члены
их семей. В конце 30-х гг. эти льготы распространились и на
военнослужащих.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. был
ликвидирован ГУКХ НКВД и образовано Главное управление
коммунального хозяйства при Совнаркоме РСФСР.
В 1931 г. был создан аппарат для централизованного управления коммунальным хозяйством РСФСР – Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, главным направлением деятельности которого стали строительные функции, вопросы ведения
жилищно-коммунального комплекса носили второстепенный характер.
В 30-е гг. был взят курс на индустриализацию, в связи с чем
приоритетными с точки зрения государственных интересов стали