Основы кадастра недвижимости

ОСНОВЫ 
КАДАСТРА 
НЕДВИЖИМОСТИ

С.В. ФОКИН
О.Н. ШПОРТЬКО

Москва
ИНФРА-М
2023

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Рекомендовано 
Межрегиональным учебно-методическим советом 
профессионального образования в качестве учебного пособия 
для учебных заведений, реализующих программу 
среднего профессионального образования 
по специальностям 21.02.04 «Землеустройство», 
21.02.05 «Земельно-имущественные отношения»  
(протокол № 9 от 17.11.2022)

УДК 332.3(075.32)
ББК 65.32-5я723
 
Ф75

Фокин С.В.
Ф75  
Основы кадастра недвижимости : учебное пособие / С.В. Фокин, 
О.Н. Шпортько. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 225 с. — (Среднее 
профессиональное образование). 

ISBN 978-5-16-015102-1 (print)
ISBN 978-5-16-111351-6 (online)
Учебное пособие посвящено ведению государственного кадастра недвижимости в России. Рассмотрены история развития кадастровых работ 
в России, законодательная и нормативно-правовая база ведения государственного кадастра недвижимости, сведения, связанные с системой государственного кадастра недвижимости и кадастрового деления территории, 
документооборотом государственного кадастра недвижимости, оценочной 
деятельностью и налогообложением объектов недвижимости. Разобраны 
вопросы реформирования системы ведения государственного кадастра 
недвижимости и регистрации недвижимого имущества, а также способы 
совершенствования оценки объектов недвижимости для целей налогообложения.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессионального образования последнего 
поколения.
Для студентов учреждений среднего профессионального образования, 
обучающихся по специальностям 21.02.04 «Землеустройство», 21.02.05 «Земельно-имущественные отношения», а также для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Землеустройство и кадастры», слушателей курсов повышения квалификации.

УДК 332.3(075.32)
ББК 65.32-5я723

Р е ц е н з е н т ы:
Иванов А.В. — кандидат геолого-минералогических наук, доцент, 
заведующий кафедрой геоэкологии и инженерной геологии Саратовского государственного технического университета имени Гагарина Ю.А.;
Шмидт И.В. — кандидат географических наук, доцент, доцент кафедры землеустройства и кадастров Саратовского государственного 
аграрного университета имени Н.И. Вавилова

ISBN 978-5-16-015102-1 (print)
ISBN 978-5-16-111351-6 (online)
© Фокин С.В., Шпортько О.Н., 
2023

Предисловие

Проходящие в России реформы в сфере земельно-имущественных отношений требуют создания эффективной системы када стра недвижимости, который характеризует уровень развития государства. Кадастр недвижимости является системой, позволяющей 
осуществлять учет недвижимого имущества, регистрации прав 
на него юридическим и физическим лицам; данные кадастра являются основой для формирования налогооблагаемой базы при сборе 
налогов на недвижимость.
Для эффективного регулирования общественно-экономических 
отношений в сфере недвижимости государству необходимо располагать совокупностью характеристик для каждого объекта недвижимости, которые должны быть актуальными, юридически значимыми, систематизированными и общедоступными.
Совокупность характеристик объектов недвижимости образует 
информационную базу, которой является государственный кадастр 
недвижимости (ГКН).
Создание системы кадастра недвижимости в различных странах 
связано с их специфическими особенностями. Так, в одних странах 
создаются кадастровые системы, в которых ведение кадастровой 
деятельности ложится на плечи государства, в других данная деятельность ведется негосударственными кадастровыми учреждениями.
Задачей настоящего учебного пособия является профессиональная целевая ориентация учащихся по специальностям 21.02.04 
«Землеустройство», 21.02.05 «Земельно-имущественные отношения». Пособие направлено на развитие у обучающихся личностных качеств, а также формирование общих и профессиональных компетенций.
В учебном пособии рассмотрены вопросы признаков объектов 
недвижимости, их государственного учета, технического учета 
и инвентаризации, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также оценки объектов недвижимости
Актуальность материала заключается в том, что пособие подготовлено с учетом современных преобразований, происходящих 
в сфере кадастровой деятельности, государственного кадастрового 
учета и государственной регистрации прав.

В результате изучения представленного материала обучающиеся 
будут:
знать
 
• основы ведения государственного кадастра недвижимости;
 
• методы получения, обработки и использования кадастровой информации;
 
• технологии сбора, систематизации и обработки информации, 
порядок осуществления кадастровой деятельности;
уметь
 
• применять на практике методы и приемы ведения государственного кадастра недвижимости;
 
• пользоваться информационной базой кадастра недвижимости 
в области оценочной деятельности;
владеть
 
• методами работы с современными кадастровыми системами, кадастровой и градостроительной документацией;
 
• способами проведения работ по адресно-кадастровому учету 
и инвентаризации зданий и сооружений, а также работ по инвентаризации и межеванию земель населенных пунктов, их отводу и оформлению разрешительной документации.

Глава 1. 
ВВЕДЕНИЕ В КАДАСТР НЕДВИЖИМОСТИ

1.1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАЗВИТИЯ КАДАСТРА 
НЕДВИЖИМОСТИ В РОССИИ

Развитие кадастра недвижимости в России имеет многовековую 
историю. Первые описания объектов недвижимости в России 
появились в IX в. В них содержалась информация о земельных 
участках, принадлежавших монастырям и церквям. Записи служили основанием для наделения духовенства землей. Необходимость сбора данных о земле возникла в связи со взиманием русскими князьями сборов и податей с населения, проживающего 
на захваченной ими территории.
На развитие древнего кадастра недвижимости в России огромное 
влияние оказало монгольское владычество, так как возникала необходимость верного учета и сбора дани; для этого проводилась перепись жителей и принадлежавшего им имущества. При раскладке 
дани учитывалось качество и количество княжеских земель, а также 
частных лиц.
Старейшими кадастровыми документами того периода является 
описание захваченных земель. Кадастровыми документами являлись «Писцовые книги», которые имели правовой характер. В них 
заносилась информация о сделках с землей: купля-продажа, обмен 
земельными владениями, передача земель по наследству.
Данные книги признавались государством в качестве основного 
доказательства прав на землю, а сама запись в них носила характер 
земельной регистрации. Вместе с тем качественная оценка угодий 
была условной, согласно которой земельные угодья делились на четыре группы: добрые, средние, худые и очень худые, а оценочной 
формой являлись различные окладные единицы (соха, обта, выть, 
сошка). Позднее московская соха стала служить единицей податного налога и получила название «сошное письмо».
Кадастровый учет земель в XVI в. проводился по Писцовому наказу, согласно которому на писцов возлагались обязанности учета 
и измерения пашни, перелогов, сенокосов, лесов и других угодий. 
При этом исчисление количества имеющейся земли у собственников носило приблизительный характер.
Тогда же для количественного описания земель основано специальное учреждение, называемое Поместным приказом. С 70-х гг. 

XVII столетия оценочно-кадастровые работы стали проводиться 
земствами. Земли описывали люди, которых называли писцами, 
дозорщиками и мерщиками. На них возлагалась обязанность измерения земель, пригодных для ведения сельского хозяйства.
В 1681 г. начали уточнять границы немежеванных и спорных 
земель. Однако сразу же убедились в необходимости проводить 
межевание всех без исключения земель. Следует отметить, что 
в то время при межевании не проводилось описание земель для 
целей налогообложения.
Работу по межеванию земель выполняли валовые писцы. Им 
также вменялось в обязанность проверять права на землю и находить незаконно прирезанные к территории владения земельные 
участки.
Работы по межеванию, проводимые по наказам 1680–1684 гг., 
имели незначительные масштабы и со временем прекратились. 
Точных результатов при проведении межевых работ быть не могло, 
так как измерительными орудиями являлись веревка и сажень. 
К тому же территории владений, занятые лесами, не учитывались.
В 1754 г. была обнародована межевая инструкция, в которой 
упразднялось различие между вотчинными и поместными землями. 
При этом мерная веревка заменялась десятисаженной цепью, а межевщик снабжался астролябией. За единицу поземельной меры 
длины принималась десятина.
В функции межевщика входило измерение и межевание земель 
в порученном ему округе, а также проверка и утверждение прав 
на владение землей в определенных границах.
Межевание по новым правилам проходило очень медленно, так 
как при проведении работ постоянно возникали споры со стороны 
владельцев. Поэтому принятый в 1765 г. Манифест о генеральном 
размежевании земель учредил проведение межевых работ по новым 
основаниям.
Задачей генерального межевания определялось исключительное 
право всех владельцев на нахождение настоящих границ их владения. При этом отменялась ревизия прав и выявление незаконно 
присоединенных к территории владений земельных участков.
Вместе с Манифестом были озвучены генеральные правила, 
которые затем стали основой новых инструкций для землемеров 
(13 февраля 1766 г.), для межевых губернских канцелярий и провинциальных контор (25 мая 1766 г.).
В соответствии с правилами все земли межевались не по именам 
владельцев, а по именам сел и деревень, а пустоши стали иметь 
собственные названия. При этом владельцу совокупности селений 

и пустошей предписывалось проводить межевание данных территорий только по внешним границам.
Споры о границах владений решались путем вмешательства межевых канцелярий и контор. Данные организации должны были 
утверждать на спорных участках межи, а лишь затем поручать землемеру устанавливать границы на местности.
Государство, отказавшись от конфискации незаконно присоединенных к владению земель, приобрело стимул для размежевания 
земельных участков без споров со стороны собственников, так 
как правилами приписывалось находить у спорщиков незаконные 
земли, которые оставлялись им в размере не более 10% от общей 
площади. У тех собственников участков, которые воздерживались 
от спора, данные земли не разыскивали.
В России к началу XX в. основными тенденциями развития 
в области земельных отношений стало значительное сокращение 
дворянской земельной собственности и некоторое уменьшение государственной, а также увеличение площадей крестьянского землевладения.
После 1917 г. земельные отношения в России резко изменились. 
Одним из первых законодательных актов о земле был Декрет ВЦИК 
«О социализации земли» (1918). Этим актом была закреплена всенародная собственность на землю, а положения «О социалистическом землеустройстве» (1919) закрепили две основные формы 
собственности: государственную и коллективную. Земля практически перестала являться объектом налогообложения; в то же время 
государство нуждалось в сведениях о земле.
В октябре 1933 г. утверждается Инструкция по учету земель, 
устанавливающая новый порядок земельного учета на всей территории СССР по административным районам. В 1939 г. вводится 
колхозная земельная шнуровая книга регистрации земель.
Кадастр представлял собой сведенные в единую книгу регистрационные сведения по землепользователям, а также количественные 
и качественные характеристики земель. Основой кадастра была 
развернутая система регулярно проводившихся за счет государственных средств съемок и обследований земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.
Сведения о землях промышленности и территории городов 
и других поселений приводили в кадастре обобщенно и недостаточно. Регистрацию проводили в государственных земельно-кадастровых книгах районов (городов) и именовали государственной 
регистрацией землепользования.

С принятием 31 декабря 1954 г. постановления Совета Мини стров СССР № 2529 «О едином государственном учете земельного 
фонда СССР» начался новый этап развития советского земельного кадастра.С 1955 г. был введен государственный учет наличия 
и распределения земли по угодьям и землепользователям. За годы 
советской власти были созданы три основных вида кадастра: сельскохозяйственных территорий, водный и лесной.
Основные учетные и отчетные кадастровые документы создавались в виде государственных актов на право пользования землей, 
списков землепользователей, земельно-кадастровых книг предприятий и организаций, а также в виде планово-картографических материалов. Эти документы создавались в рукописной форме 
и имели достаточно низкую точность.
До настоящего времени учет земель ограничивался процессом 
регистрации земельных участков и территориальных зон с внесением данных в Единый государственный реестр земель.
13 декабря 1968 г. утвердили Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, включающие в себя 
специальный раздел о государственном земельном кадастре. 
В начале 1975 г. было принято постановление Совета Министров 
СССР от 06.03.1975 № 199 «О выдаче землепользователям государственных актов на право пользования землей», а два года спустя 
утверждено постановление Совета Министров СССР от 10.08.1977 
№ 417 «О порядке ведения государственного земельного кадастра».
Данные документы обеспечили переход к единой системе государственного земельного кадастра в СССР. Так, в Земельном кодексе РСФСР от 25.04.1991 в специальный раздел выделяется Государственный земельный кадастр.
В период «перестройки» земля вновь становится объектом 
гражданских прав. Переход права владения целыми земельными 
участками или их отдельными частями осуществляется по воле землепользователей без издания нормативных актов органов власти.
В результате органы местной и государственной власти перестали располагать целевой информацией о земельных участках и их 
собственниках, поэтому фискальные органы не могли правильно 
исчислять и собирать плату за пользование землей.
В тот период резко активизировался оборот значительного числа 
мелких земельных участков, переданных в собственность гражданам для ведения садоводства и индивидуального жилищного 
строительства. Поэтому возникновение межевых споров, которые 
невозможно было разрешить цивилизованным путем, стало единственно верным итогом данной земельной политики.

С 1991 г. в соответствии с Федеральным законом от 11.10.1991 
№ 1738-I «О плате за землю» установлено, что пользование землей 
в Российской Федерации становится платным. Были определены 
формы платы пользование землей, а именно: земельный налог, 
арендная плата, нормативная цена земли.
В декабре 1993 г. издается Указ Президента РФ «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах 
на недвижимость», который постановил, что государственный земельный кадастр (ГЗК) проводится по единой системе на всей 
территории России и является базой для создания эффективной 
системы платежей за землю, регулирования всех проводимых 
операций с землей, а также защиты прав на земельные участки 
и прочно связанное с ним недвижимое имущество.
Изменения, происходящие в области земельно-имущественных 
отношений, нашли отражение при реализации Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». Новый закон был призван регулировать отношения, возникающие при осуществлении деятельности по ведению государственного земельного кадастра.
В новой редакции Земельного кодекса РФ1 земельный кадастр 
представлен самостоятельной главой, в которой записано, что сведения государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при использовании и охране земель, предоставлении и изъятии земельных участков, совершении сделок с землей 
и осуществлении других мероприятий по рациональному использованию и охране земель.
В соответствии с Земельным кодексом РФ государственное 
управление в этой области деятельности осуществляется через федеральный орган исполнительной власти, которым к тому моменту 
являлся Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике (Госкомзем России).
Указом Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Госкомзем был 
упразднен и образовалась Федеральная служба земельного кадастра 
России (Росземкадастр).
В этот период в субъектах были образованы новые некоммерческие организации — федеральные государственные учреждения 
«Земельная кадастровая палата» (ФГУ ЗКП), на которые приказом 

1 
Земельный кодекс РФ — Земельный кодекс Российской Федерации 
(ЗК РФ) — Федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ.

Росземкадастра от 10.08.2000 № 6 возлагаются обязанности по осуществлению кадастрового учета земельных участков.
В марте 2004 г. Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной 
власти» Федеральная служба земельного кадастра России преобразовывается в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).
Введение в действие Федерального закона от 24.07.2007 
№ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — 
Закон о ГКН) стало основой для замены понятия земельного кадастра на понятие «кадастр недвижимости», который представляет 
собой систематизированный свод сведений об учтенном в соответствии с федеральным законодательством недвижимом имуществе, 
а также сведений о прохождении государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской 
Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми 
условиями использования территорий, а также иных сведений, 
предусмотренных Законом о ГКН.
В декабре 2008 г. Указом Президента РФ № 1847 создана федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), объединяющая три ведомства: Росрегистрацию, Роснедвижимость и Роскартографию.

1.2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ВЕДЕНИЯ КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ

Ведение кадастра недвижимости наиболее развито в таких 
странах, как Франция, США, Канада, Великобритания, Германия, 
Швеция и Австралия.
Франция. Французский кадастр недвижимости решает задачи, 
связанные с фискальной деятельностью (оценкой земельного 
участка, расчетом величины земельного налога), учетом земельных 
участков, идентификацией и их описанием (парцелл), установлением землепользователей и землевладельцев, изготовлением кадас тровых планов.
Для производства земельно-кадастровых работ во Франции 
действует Генеральная дирекция налоговых служб, налоговых 
и земельных операций (фр. Direction générale des impôts. Service des 
opérations fiscales et foncières), расположенная в Париже, при этом 
в каждом департаменте имеются дирекции налоговых служб.