Менеджмент качества государственных услуг

МЕНЕДЖМЕНТ КАЧЕСТВА 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ 
 
учебное пособие 

 
 
 
 
 
 
 
 

Quality management of public services 

(manual) 

Moscow, BIBLIO-GLOBUS, 2018 

 
 
 

 

Москва 

БИБЛИО-ГЛОБУС 

2018 

УДК 005.6:338.465 
ББК 67.401 
М50 
Рецензенты: 
Матковская Я.С. – доктор экономических наук, зав. каф. «Бухгалтерский 
учет, аудит и налогообложение», ФГБОУ ВО «Государственный университет 
управления». 
Голубцов П.В. – доктор физико-математических наук, профессор, ведущий 
научный сотрудник кафедры «Теория менеджмента и бизнес-технологий», ФГБОУ 
ВО «РЭУ им. Г.В. Плеханова». 
 
 

 
М50 
Денисов  И.В. 
Менеджмент качества государственных услуг: учебное пособие / 
И.В. Денисов, Е.С. Петренко, С.В. Пизиков, Н.В. Романюк. – М.:  
БИБЛИО-ГЛОБУС, 2018. – 152 с. 

 
ISBN  978-5-907063-18-1 
DOI  10.18334/9785907063181 
 
 
В данном пособии освещаются вопросы истории и тенденций развития системы государственных услуг на примере Российской Федерации и Республики Казахстан, с присущими им сходствами и различиями. Авторы рассматривают различные подходы к определению качества государственных услуг и удовлетворенности услугополучателей. 
Пособие разработано на основе многолетнего участия авторов в реформах системы 
государственных услуг. Помимо теоретических и практических положений по каждой теме, 
в структуру пособия включены контрольные вопросы и задания, дающие возможность проверить усвоение материала и на практике закрепить полученные знания. 
Учебное пособие адресовано в первую очередь обучающимся по группе направлений 
подготовки «Государственное и муниципальное управление», а также всем интересующимся темой менеджмента государственных услуг. 
Ключевые слова: государственные услуги, качество государственных услуг, удовлетворенность потребителей, взаимодействие государства и гражданского сектора, неправительственные организации (НПО), некоммерческие организации (НКО). 
 
 
 
 
 
 
ISBN 978-5-907063-18-1
© Коллектив авторов, 2018 

© Дизайн обложки и оформление, ООО Издательский дом 
«БИБЛИО-ГЛОБУС», 2018 

 

СОДЕРЖАНИЕ 
 
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................... 7 
ГЛАВА 1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ  
В СТРАНАХ СНГ .................................................................................... 8 
§1.1. Краткая история становления системы государственных  
услуг на территории стран СНГ .............................................................. 8 
§1.2. Public e-services. Мировой опыт внедрения  
электронного правительства ................................................................. 34 
§1.3. Компаративный анализ подходов к организации  
системы государственных услуг на постсоветском пространстве .... 43 
ГЛАВА 2. КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ .................. 58 
§2.1. Категория качества в менеджменте ............................................. 58 
§2.2. Оценка качества (оказания) государственных услуг ................. 63 
§2.3. Удовлетворенность услугополучателей  
как показатель качества государственных услуг ................................ 72 
ГЛАВА 3. МЕНЕДЖМЕНТ КАЧЕСТВА  
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ ........................................................... 80 
§3.1. Методологические подходы к менеджменту  
качества государственных услуг .......................................................... 80 
§3.2. Инструменты менеджмента качества  
государственных услуг .......................................................................... 86 
§3.3. Взаимодействие государства и гражданского сектора  
в работе над повышением качества государственных услуг ........... 137 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................... 143 
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ................................................................... 144 
 
 

QUALITY MANAGEMENT OF PUBLIC SERVICES 

 
CONTENTS 
 
INTRODUCTION ...................................................................................... 7 
CHAPTER 1. SYSTEM OF PUBLIC SERVICES  
IN THE CIS COUNTRIES ........................................................................ 8 
§1.1. Brief history of the formation of public services  
in the CIS countries. ................................................................................... 8 
§1.2. Public e-services. Worldwide experience of  
e-government implementation. ................................................................. 34 
§1.3. Comparative analysis of approaches to the organization  
of the system of public services in the post-Soviet space. ....................... 43 
CHAPTER 2. QUALITY OF PUBLIC SERVICES ................................ 58 
§2.1. Management quality category ......................................................... 58 
§2.2. Quality assessment (provision) of public services .......................... 63 
§2.3. Satisfaction of service recipients as an indicator  
of the quality of public services ............................................................... 72 
CHAPTER 3. QUALITY MANAGEMENT  
OF PUBLIC SERVICES .......................................................................... 80 
§3.1. Methodological approaches to the quality management  
of public services ...................................................................................... 80 
§3.2. Quality management tools for public services ................................ 86 
§3.3. Interaction between the state and the civil sector  
in the work to improve the quality of public services ............................ 137 
CONCLUSION ...................................................................................... 143 
BIBLIOGRAPHY.................................................................................. 144 
 

 

 

 

The manual covers the history and development trends of the public 
services system using the example of the Russian Federation and the 
Republic of Kazakhstan, with their similarities and differences. 
The authors consider various approaches to determining the quality of 
public services and customer satisfaction. 

The manual is based on the author’s long-term experience in the 
reforms of the public services system. In addition to the theoretical and 
practical provisions on each topic, the book includes test questions and 
tasks, which make it possible to check the understanding of the material 
and consolidate the knowledge gained through practical application.  

The manual is addressed primarily to students in the group of “State 
and municipal governance”, and to all interested in the management of 
public services. 

Key words: public services, quality of public services, customers’ 
satisfaction, interaction between government and civil sector, nongovernmental organizations (NGO), non-profit organizations (NPO). 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ 
 
В последнее десятилетие в странах СНГ начался качественно 
новый этап развития взаимоотношений государственных органов и 
граждан через создание системы государственных услуг. За достаточно короткий промежуток времени были упорядочены и стандартизированы административные процессы получения справок, разрешений и т.д., что позволило значительно снизить временные и административные затраты. Еще одним значимым шагом в этом направлении стало создание онлайн-порталов, позволивших автоматизировать многие процессы оформления документов. 
Количество внедренных изменений велико, эффективность их 
не всегда очевидна, и настало время для осмысления итогов работы 
и, возможно, поиска новых векторов развития. В представленном 
пособии рассматриваются вопросы истории и тенденций развития 
системы государственных услуг на примере Российской Федерации 
и Республики Казахстан, с присущими им сходствами и различиями. 
Авторы приводят собственные подходы к определению качества 
государственных услуг и удовлетворенности услугополучателей. 
В заключительной части данного пособия рассмотрены методологические подходы и авторский опыт менеджмента качества государственных услуг, полученный в ходе многолетнего участия авторов в реформах системы государственных услуг. Помимо теоретических и практических положений по каждой теме в структуру пособия включены контрольные вопросы и задания, дающие возможность проверить усвоение материала и на практике закрепить полученные знания. 
Учебное пособие адресовано в первую очередь обучающимся 
по группе направлений подготовки «Государственное и муниципальное управление», а также всем интересующимся темой менеджмента государственных услуг.  
 

ГЛАВА 1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ 
В СТРАНАХ СНГ 
 
 
§1.1. Краткая история становления системы государственных 
услуг на территории стран СНГ 
В современном мире укрепляется новое понимания роли государства, его задач и функций, взаимоотношений общества и органов 
государственной власти. Вместе с тем содержание сущности государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности деятельности государства, его целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития [1]. Задачи и 
вытекающие из них функции государства не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических 
возможностей, потребностей и интересов населения и других факторов. На каждом этапе развития государства именно общество начинает определять, что является для него социально значимым, что оно 
поручает государству, какие функции на него возлагает, и появляется категория «государственные услуги», т.е. система отношений 
граждан и юридических лиц с государственными структурами [2]. 

В Российской Федерации термин «государственные услуги» 

впервые появился в Концепции реформирования государственной 
службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 
2001 г. [3], далее в Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003–2005 гг.)», утвержденной Указом 
Президента РФ от 19 ноября 2002 г., где была указана необходимость достижения качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей и оказываемых 
ими гражданам и организациям государственных услуг [4]. 

Одним из приоритетных направлений административной ре
формы выдвинута задача повышения качества государственных 

услуг. Преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то 
качество услуг, которые ему обязаны предоставить конкретные 
уровни власти. Эта тема была продолжена в ежегодном Послании 
Президента Федеральному Собранию РФ, где говорилось, в частности, что федеральные государственные учреждения, наделенные 
функциями по контролю и надзору, нередко навязывают гражданам 
и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и 
т.д. [5]. 

Концепция административной реформы в Российской Федера
ции, разработанная в 2002 году, предусматривала три основных 
направления: 

1) изменение структуры органов исполнительной власти; 
2) изменение состава их функций и его распределения (в том 

числе сокращение несвойственных и избыточных функций); 

3) регламентацию деятельности госслужащих и упорядочение 

их статуса. 

Последнее направление, в частности, предполагало обеспечить 

прозрачность в работе органов власти, их открытость для общества. 
Таким образом, введение в практику работы государственных органов и их учреждений стандартов государственных услуг необходимо 
рассматривать как составную часть мер, реализующих третье из 
названных направлений административной реформы, в целом 
направленной на совершенствование деятельности государственного 
аппарата. 

Работа над подготовкой проекта Федерального закона Россий
ской Федерации «О стандартах оказания государственных услуг» 
началась весной 2004 г. 

Стандарт трактовался в концепции как «установленные норма
тивными правовыми актами и единые на всей территории Российской Федерации требования к объему, качеству и условиям предо

ставления государственной услуги» [6]. Если в отношении объема и 
качества услуг требование единства каких-либо возражений не вызывает, то требование единства условий предоставления услуги не 
может не учитывать наличия различных ресурсных ограничений в 
субъектах Российской Федерации. Другими словами, это требование 
должно быть сопряжено с бюджетным процессом, т.е. необходимостью выделения в бюджете значительных средств для обеспечения 
единства материально-вещественных условий предоставления государственных услуг – достижения единства в помещениях, их оборудовании и т.п. 

Как отмечалось в варианте концепции проекта от 22.06.2004, 

«основная идея законопроекта: 

− обязать государственные органы применять, разрабатывать и 

реализовывать стандарты для всех государственных услуг, организация предоставления которых или предоставление которых входит 
в компетенцию данного государственного органа, предполагается 
установленными для него государственными функциями или необходимо для их реализации; 

− обеспечить гражданам и юридическим лицам реальную воз
можность требовать от государственных органов соблюдения стандартов оказания государственных услуг, в том числе и в судебном 
порядке» [7, с. 28]. 

Соответственно, целью законодательного регулирования про
цесса стандартизации государственных услуг выступают: 

− защита интересов потребителей государственных услуг – фи
зических и юридических лиц; 

− исключение из практики принудительно оказываемых госу
дарственных или псевдогосударственных услуг; 

− повышение качества государственных услуг, в том числе при 

отсутствии конкуренции, в условиях монополии на их предоставление государственными органами; установление критериев контроля 
качества со стороны гражданского общества и контролирующих ор