Система дошкольного образования: оценка состояния и прогнозы развития

Е.А. Полушкина, Л.Ю Бедарева 
Т.Л. Клячко, А.С. Тищенко
В.Ю. Григорьев

С 
 : 
  
  

| И  ДЕЛО |

Москва | 2021

Серия «Управление. Финансирование. Образование»

ЦЕНТР ЭКОНОМИКИ
НЕПРЕРЫВНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

УДК 373.2
ББК 74.1
         С40

Авторы

Полушкина Е.А.; Бедарева Л.Ю.; Клячко Т.Л., д-р экон. наук, доцент; Тищенко А.С., канд. экон. наук; 
Григорьев В.Ю., канд. техн. наук

Рецензенты 

М.М. Мусарский, д-р экон. наук; К.В. Лебедев, канд. техн. наук

Полушкина, Е.А. и др.
Система дошкольного образования: оценка состояния и прогнозы развития / Е.А. Полушкина, 
Л.Ю. Бедарева, Т.Л. Клячко, А.С. Тищенко, В.Ю. Григорьев. — Москва : Издательский дом «Дело» 
РАНХиГС, 2021 г. — 226 с. (Управление. Финансирование. Образование). — ISBN 978-5-85006-376-4

В книге представлены результаты исследования российских региональных систем дошкольного образования. 
Актуальность исследования обусловлена реализацией федерального проекта «Содействие занятости женщин — 
создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет», предусматривающего создание 
дополнительных мест в яслях. 
Проведен анализ соотношения численности детей и воспитателей в региональном разрезе, что позволило 
оценить нагрузку на воспитателей, ее соответствие норме, рекомендуемой планом мероприятий («дорожной 
картой») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования 
и науки».
Рассчитаны потребности в увеличении количества мест и воспитателей при повышении охвата детей услугами дошкольного образования в фактически сложившихся условиях и в прогнозном периоде до 2031 г. Потребность в дополнительных кадрах сопоставлена с фактическим выпуском педагогических работников, получивших высшее или среднее профессиональное образование.
Книга предназначена для специалистов в области управления общим образованием, преподавателей 
менедж мента образования, аспирантов.

УДК 373.2
ББК 74.1
ISBN 978-5-85006-376-4

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2021

С40

Содержание

Обозначения и сокращения .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  4

Введение.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  5

1. Методика анализа доступности дошкольного образования в регионах. 
Методика прогноза развития экономики и финансов в сфере дошкольного 
образования на период до 2031 г.   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .11

1.1. Методика анализа доступности дошкольного образования в регионах  .  .  .  .12
1.2. Методика прогноза развития экономики и финансов в сфере 
дошкольного образования на период до 2031 г.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .27
1.3. Методика расчета дополнительных показателей, характеризующих 
систему дошкольного образования в регионе  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .36

2. Анализ состояния и прогнозы развития региональных систем дошкольного 
образования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .47

2.1. Дальневосточный федеральный округ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .51
2.2. Северо-Кавказский федеральный округ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .70
2.3. Центральный федеральный округ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .88
2.4. Северо-Западный федеральный округ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 117
2.5. Приволжский федеральный округ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 138
2.6. Сибирский федеральный округ.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 165
2.7. Уральский федеральный округ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 186
2.8. Южный федеральный округ.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 202

Заключение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 221

Литература   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 223

Обозначения и сокращения

 АО 
— автон омный округ
ВО
— высшее образование
ДФО
— Дальневосточный федеральный округ
ДО
— дошкольное образование
ДОО
— дошкольная образовательная организация
ДПО
— дополнительное профессиональное образование
ИПЭИ — Институт прикладных экономических исследований
НИР
— научно-исследовательская работа
п. п.
— процентный пункт
ПОО
— профессиональные образовательные организации
ПФО
— Приволжский федеральный округ
СЗФО — Северо-Западный федеральный округ
СКФО — Северо-Кавказский федеральный округ
СПО
— среднее профессиональное образование
СФО
— Сибирский федеральный округ
УФО
— Уральский федеральный округ
ФГОС — Федеральный государственный образовательный стандарт
ЦФО
— Центральный федеральный округ
ЦЭНО — Центр экономики непрерывного образования
ЯНАО — Ямало-Ненецкий автономный округ

Введение

В рамках национального проекта «Демография» реализуется федеральный 
проект «Содействие занятости женщин —  создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет» [1]. Цель этого федерального проекта —  обеспечить возможность женщинам, имеющим детей, вести домашнее хозяйство без прерывания трудовой деятельности прежде всего за счет 
повышения доступности дошкольного образования для детей в возрасте до 
трех лет. Общий объем финансирования указанного федерального проекта 
в 2019–2024 гг. составляет 164,3 млрд руб., включая межбюджетные трансферты из средств федерального бюджета 152,5 млрд руб. и средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации 11,8 млрд руб. Весь 
объем средств федерального проекта будет расходоваться на региональном 
уровне. Таким образом, мероприятия, соответствующие данному федеральному проекту, в том числе по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от полутора до трех лет, должны быть предусмотрены в региональных 
программах. При этом приоритетными являются программы регионов, входящих в состав Дальневосточного (ДФО) и Северо-Кавказского (СКФО) федеральных округов. Это связано с тем, что социально-экономическое развитие указанных округов требует особенно пристального внимания, поскольку 
Дальневосточный федеральный округ в течение длительного времени испытывает отток населения, несмотря на стремление государства, напротив, увеличить численность населения ДФО из-за геополитических и геоэкономических причин. Что касается СКФО, то это регион, который характеризовался 
высоким уровнем рождаемости, с одной стороны, и низким уровнем жизни 
значительной части населения —  с другой. Этот округ также демонстрирует 
в последнее время достаточно активную миграцию населения, особенно молодежи, в другие российские регионы. Вместе с тем задача более активного 
выхода женщин на рынок труда после рождения ребенка (детей) актуальна 
и в других федеральных округах.
Согласно паспорту указанного федерального проекта реализация мероприятий региональных программ по созданию дополнительных мест для детей 
в возрасте от полутора до трех лет позволит:

• повысить доступность дошкольного образования;
• увеличить сеть образовательных организаций, реализующих образовательные программы дошкольного образования;
• удовлетворить актуальный спрос населения в дошкольном образовании 
и присмотре и уходе за детьми;

• создать потенциальную возможность для выхода на работу экономически 
активных родителей (законных представителей), имеющих детей в возрасте до трех лет;
• сохранить позитивные тенденции роста рождаемости за счет повышения 
социальной стабильности путем гарантированного доступного дошкольного образования и услуг по присмотру и уходу за детьми до трех лет, 
а также повышения материально-финансовой состоятельности семей.

В рамках данного федерального проекта планируется создать 255 тыс. новых 
мест в дошкольных организациях (организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход для детей в возрасте до трех лет) и 8600 групп 
в негосударственном секторе экономики. При этом в 2021 г. должна быть достигнута стопроцентная доступность дошкольного образования для детей 
в возрасте от полутора до трех лет. Если доступность дошкольного образования понимается как отношение численности воспитанников дошкольных образовательных организаций (ДОО) к сумме двух показателей —  численности 
воспитанников в ДОО и численности детей, стоящих на учете для определения в ДОО (т. е. очереди), то увеличение доступности означает осуществление мероприятий, позволяющих снизить до минимума или вообще исключить очереди в ДОО для детей в возрасте до трех лет. Поэтому стопроцентная 
доступность не означает полный охват детей услугами ДОО. Проблема обеспеченности яслями детей до трех лет существует во многих субъектах Российской Федерации. Возможно, одной из причин ее возникновения явилось 
принятие решений об увеличении доступности дошкольного образования 
для семей с детьми от трех до семи лет за счет упразднения ясельных групп 
в ДОО.
В паспорте федерального проекта отмечается, что в период реализации 
Указа Президента России от 7 мая 2012 г. № 599 в части мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования ресурсы субъектов Российской Федерации по созданию мест в дошкольных организациях 
путем капитального ремонта, реконструкции, возврата в систему дошкольного образования ранее переданных зданий дошкольных организаций исчерпаны. Поэтому в целях обеспечения доступности дошкольного образования 
для детей в возрасте до трех лет приоритетным мероприятием по созданию 
дополнительных мест определено строительство зданий (пристройки к зданию), приобретение (выкуп) зданий (пристройки к зданию) и помещений 
дошкольных организаций. Таким образом, создание дополнительных мест 
в дошкольных организациях предполагает значительные расходы. В связи 
с этим прогнозирование потребности мест в ДОО для детей от одного года 
до трех лет является актуальной исследовательской задачей. Необходимо отметить, что само по себе строительство новых объектов не обеспечит новые 
места. Потребуются дополнительные кадры. Вместе с тем выпуск и уровень 
профессиональной подготовки таких специалистов могут не удовлетворить 
потребности. Восполнение дефицита кадров возможно также путем увеличения нагрузки на работающих в ДОО специалистов. В ходе анализа целесообразно учитывать рекомендуемые нормы. В плане мероприятий («дорожная 
карта»)«Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» [2] рекомендуемое на 2018 г. число 

воспитанников, приходящихся на одного воспитателя, составляет 11,8 человека. По данным 2018 г., в среднем по России нагрузка на одного воспитателя была около 13 детей [3].
Схожая картина по целевым показателям дошкольного образования просматривается в большинстве стран бывшего социалистического лагеря (Литва, Латвия, Венгрия, Польша, Словакия, Чехия): соотношение числа детей, 
приходящихся на одного педагогического работника, составляет от 9 до 13 
человек. Нагрузка на одного педагогического работника в дошкольных организациях в большинстве развитых стран не превышает 12 воспитанников на 
одного обучающего [4].
Поэтому следует оценить потребность в кадрах для ДОО с учетом фактической и нормативной нагрузки на педагогических работников и сопоставить 
эту потребность с выпуском требуемых специалистов.
Кроме того, целесообразно сделать прогнозы как на период реализации 
указанного федерального проекта (2019–2024 гг.), так и на последующий период, поскольку мощность построенных объектов и количество подготовленных специалистов в ближайшем будущем, после завершения проекта, могут 
оказаться избыточными, т. е., удовлетворив потребности в небольшой промежуток времени, принести значительные убытки в течение длительного срока.
Анализ научных работ российских авторов по вопросам дошкольного образования выявил, что предметом исследований, проведенных в последние 
годы, являлась комплексная характеристика в сфере дошкольного образования. Так, в исследовании Высшей школы экономики [5] дана комплексная оценка текущей ситуации и последних изменений в дошкольном образовании, проведен анализ моделей финансирования ДО и перехода на 
эффективный контракт, освещены и другие вопросы дошкольного образования. В более позднем (2019 г.) исследовании ученых этого же университета [6] был поставлен вопрос, какие изменения в системе образования 
должны быть проведены, чтобы данная сфера социальных обязательств государства стала двигателем социально-экономического развития страны. 
Авторами проанализированы современное состояние системы дошкольного образования, возможности преодоления негативных сценариев в развитии детей методами педагогической коррекции и патроната, выявления 
способностей детей и роль педагогов, родителей в воспитании и обучении 
детей раннего возраста.
Анализ российской системы управления услугами дошкольного образования [7] выявил следующие проблемы:

• существуют противоречия в требованиях к качеству образовательных услуг дошкольного образования в нормативных документах и обеспечении 
условий для их реализации;
• не разработаны единые критерии оценки качества образовательных услуг;
• не решена проблема подготовки кадров для ДОО.

В других исследованиях российских авторов освещались вопросы эффективности государственной программы «Развитие образования» и аналогичных 
программ субъектов Российской Федерации, проводился анализ региональных систем доступности дошкольного образования. Следует признать, что результаты исследований можно использовать в основном для совершенство

вания региональных систем ДО или отдельных направлений, например, по 
внедрению стандартов ФГОС ДО, обеспечению доступности.
В ходе разработки инструментария оценки качества дошкольного образования Федеральный институт развития образования провел анализ существующего нормативно-методического обеспечения процесса функционирования и развития системы дошкольного образования, региональных программ 
развития образования в части дошкольного образования [8], в рамках которого были рассмотрены регламенты и методики анализа и оценки эффективности развития систем и программ в области развития дошкольного образования 25 российских регионов. Анализ показал, что вопросы оценки качества 
дошкольного образования не затрагиваются в госпрограммах развития образования большинства регионов.
По данным исследования «Детские сады России-2017» [9], проведенного 
Институтом изучения детства, семьи и воспитания Российской академии образования, качество ДОО в Ростовской области оценено ниже, чем в среднем 
по субъектам Российской Федерации, включенным в исследование. Целью 
данного исследования являлся сравнительный анализ качества дошкольного образования, предоставляемого ДОО в субъектах Российской Федерации. 
В рамках исследования оценивались качественные характеристики деятельности ДОО в целом и отдельно по трем направлениям: «психолого-педагогические условия, организация развивающей образовательной предметно-пространственной среды и обеспечение безопасности детей», «кадровые 
условия» и «дополнительные услуги для детей, посещающих детский сад». 
Система оценки допускала четыре категории: «неудовлетворительно», «удовлетворительно», «хорошо», «отлично». Всего в исследовании приняли участие 8970 ДОО из 57 субъектов Российской Федерации, из них 8057 (89,8%) 
организаций получили оценку «удовлетворительно» и 913 (10,2%) —  «неудовлетворительно». Всего по стране из общего количества обследованных ДОО 
неудовлетворительные кадровые условия отмечались в 99,8% организаций. 
Таким образом, проблема обеспеченности кадрами наблюдается практически во всех ДОО.
В работе Сибирского института управления [10] делаются выводы о нехватке мест в детских садах и необходимости не только строить новые ДДУ, но 
и выкупать готовые объекты у застройщиков и организаций, включая первые этажи зданий, соответствующих условиям СанПиНа, а также развивать 
альтернативные формы ДО. При всей значимости результатов российских 
исследований по оценке состояния систем ДО в целом и на региональном 
уровне следует отметить недостаточную проработанность вопросов обеспеченности российских ДОО педагогами в среднесрочном и долгосрочном периоде с учетом демографических факторов и дефицита высококвалифицированных кадров.
Подобные исследования проводятся во многих развитых странах мира 
как федеральными и региональными органами исполнительной власти, так 
и экспертными сообществами [11, 12]. Проблемы дефицита квалифицированного персонала существуют в разных странах независимо от уровня их 
национального дохода и государственных расходов на ДО. Так, в Норвегии, 
где расходы на дошкольное образование и уход одни из самых высоких среди стран ОЭСР (около 1,3% ВВП) [13], кадровый дефицит в ДДУ вызван бо

лее низкой, чем в других отраслях экономики, оплатой труда, низким общественным статусом работников, отсутствием возможности для карьерного 
роста [14]. Аналогичные проблемы низкой оплаты труда в сравнении с педагогами, работающими в школах, и отсутствия профессионального признания, несмотря на сложность работы, существуют и в Австралии [14], [15], где 
государственные расходы на дошкольное образование и уход находятся на 
среднем для стран ОЭСР уровне (около 0,8% ВВП).
На региональном уровне дефицит кадров может быть связан с необходимостью соблюдения стандартов предоставления услуг, выполнением требований 
по обеспеченности и специализации педагогов для обучения детей по отдельным программам [16]. Общераспространенной практикой для многих развитых стран является разработка специализированных программ дошкольного обучения для детей с особенными потребностями, к которым относятся 
и дети, не владеющие официальными языками страны. Например, в соответствии с Административным кодексом Нью-Джерси (США) универсальные программы обучения должны охватывать не менее 90,0% дошкольников 
в муниципальном районе; в случае если доля детей, для которых английский язык не является родным, или доля испаноговорящих детей превышает 10,0%, дошкольные учреждения должны разработать отдельные программы обучения с учетом возраста ребенка.
Значимость и актуальность исследований по оценке кадрового обеспечения российской системы ДО не вызывает сомнений. Одной из серьезнейших 
проблем в управлении образовательными услугами дошкольного образования остается кадровая. ДОО испытывают острую нехватку высококвалифицированных кадров [7]. Существует проблема возрастных особенностей воспитателей и педагогов в образовательных учреждениях. Молодые специалисты, 
получившие дипломы педагога дошкольного образования, далеко не всегда 
идут работать по специальности ввиду низких заработных плат и отсутствия 
необходимых условий для профессиональной реализации и роста. В случае 
привлечения в частные детские сады вместо профессиональных воспитателей работников, даже прошедших краткосрочные курсы повышения квалификации и получающих консультационную помощь, сложно гарантировать 
качество услуг, в том числе надлежащую организацию коллективных занятий. Опыт развитых стран показывает, что посещение коллективных занятий 
детьми в возрасте до трех лет становится социальной нормой для успешного жизненного старта ребенка, а экономически активным родителям позволяет вернуться к трудовой деятельности без существенных потерь в квалификации [6].
Таким образом, недостаточное внимание к воспроизводству и профессиональным компетенциям педагогических кадров, демографическим и миграционным процессам порождает значительные риски в обеспечении доступности и качества дошкольного образования. В связи с этим в настоящей 
работе проанализированы охват детей услугами ДОО, нагрузка на педагогических работников, потребность в педагогических кадрах для ДОО и возможность обеспечения такой потребности за счет выпускников ПОО и вузов 
по соответствующим педагогическим специальностям. Кроме того, до 2031 г. 
спрогнозирован дефицит/избыток числа воспитателей яслей в субъектах Российской Федерации.

Монография подготовлена в рамках мониторинга эффективности общего 
образования 2013–2020 гг., проводимого Центром экономики непрерывного 
образования Института прикладных экономических исследований РАНХиГС, 
а также научно-исследовательской работы 2021 г. «Оценка развития региональных систем общего образования с учетом вызовов и последствий пандемии коронавируса (мониторинг общего и дополнительного образования детей)».