Государственный финансовый контроль: федеральные институты

Р. Е. Артюхин, А. Н. Козырин, А. А. Ялбулганов

Государственный финансовый контроль:  
федеральные институты 

Учебное пособие

Под редакцией 
доктора юридических наук,  
профессора А. Н. Козырина

НОРМА 
ИНФРА-М
Москва, 2023

УДК 351.72 (075.8)
ББК 67.402я73
 
А86

Авторы
Роман Евгеньевич Артюхин, кандидат юридических наук, руководитель Федерального казначейства, профессор кафедры административного и финансового 
права Российского университета дружбы народов (РУДН) — гл. 3, тема 3 практикума.
Александр Николаевич Козырин, профессор, доктор юридических наук, 
профессор кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов (РУДН) — введение, гл. 1, тема 1 практикума.
Александр Алибиевич Ялбулганов, профессор, доктор юридических наук, 
профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — гл. 2, тема 2 практикума.

Рецензенты
Е. Ю. Грачева, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой 
финансового права Московского государственного юридического университета 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
А. С. Емельянов, доктор юридических наук, заведующий отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Артюхин Р. Е.
Государственный финансовый контроль: федеральные институты : учебное пособие / Р. Е. Артюхин, А. Н. Козырин, 
А. А. Ялбулганов ; под ред. А. Н. Козырина. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2023. — 216 с. — DOI 10.12737/1915618.

ISBN 978-5-00156-283-2 (Норма)
ISBN 978-5-16-018168-4 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-111169-7 (ИНФРА-М, online)

Учебное пособие знакомит с современной организацией государственного финансового контроля в Российской Федерации на федеральном уровне. Показаны последние изменения в российском законодательстве, уточняющие понятие внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, правовой статус органов 
контроля — Счетной палаты Российской Федерации и Федерального казначейства.
Для студентов и аспирантов, изучающих право, экономику, государственное 
управление. Пособие может быть использовано в системе дополнительного профессионального образования.
УДК 351.72 (075.8)
ББК 67.402я73
ISBN 978-5-00156-283-2 (Норма) 
ISBN 978-5-16-018168-4 (ИНФРА-М, print) 
© Артюхин Р. Е., Козырин А. Н.,
ISBN 978-5-16-111169-7 (ИНФРА-М, online) 
   Ялбулганов А. А., 2023

А86

Оглавление

Принятые сокращения  .......................................................................... 6
Введение  .................................................................................................... 8
Глава 1. Государственный финансовый контроль: организация  
и правовое регулирование  .................................................. 10
§ 1. Контроль: современный понятийный аппарат  ......................... 10
§ 2. Государственный финансовый контроль: правовая основа, 
виды и методы  ............................................................................. 29
§ 3. Принципы государственного финансового контроля  .............. 44
Глава 2. Счетная палата Российской Федерации: организация  
и правовой статус  ................................................................. 57
§ 1. Счетная палата РФ как государственный орган  ....................... 57
§ 2. Полномочия и правовые акты Счетной палаты РФ  ................. 76
§ 3. Общие правила контрольных и экспертно-аналитических 
мероприятий  ................................................................................ 96
§ 4. Основные виды контрольной и экспертно-аналитической 
деятельности Счетной палаты РФ  ........................................... 105
Глава 3. Федеральное казначейство в системе государственного 
финансового контроля  ....................................................... 126
§ 1. Формирование организационно-правовых основ внутреннего 
государственного финансового контроля  ............................... 126
§ 2. Организация и проведение внутреннего государственного 
финансового контроля  .............................................................. 152
§ 3. Анализ исполнения бюджетных полномочий отдельными 
субъектами бюджетного процесса  .......................................... 168
Практикум  ............................................................................................ 178
Тема 1. Понятие и правовое регулирование государственного 
финансового контроля  .............................................................. 178
Тема 2. Внешний государственный финансовый контроль  ......... 190
Тема 3. Внутренний государственный финансовый контроль  .... 206
Ключи к тестам для самопроверки  ................................................. 215

Принятые сокращения

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ
ВОФК — высший орган финансового контроля
ВФА — внутренний финансовый аудит
ГАБС — главный администратор бюджетных средств
ГФК — государственный финансовый контроль
Закон об аудиторской деятельности — Федеральный закон от 
30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»
Закон о контрактной системе — Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
Закон о парламентском контроле — Федеральный закон от 7 мая 
2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»
Закон о Счетной палате — Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. 
№ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»
ИНТОСАИ — Международная организация высших органов финансового контроля (INTOSAI — International Organization of Supreme 
Audit Institutions)
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных 
правонарушениях. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ
Лимская декларация — Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята в Лиме 17—26 октября 1977 г. IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ))
Мексиканская декларация — Мексиканская декларация независимости (принята в Мехико в ноябре 2007 г. XIX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля 
(ИНТОСАИ))

Принятые сокращения 
7

Московская декларация — Московская декларация (принята по 
итогам XXIII Конгресса ИНТОСАИ в Москве 25—27 сентября 2019 г.)
Модельный закон о ГФК — Модельный закон для государств — 
участников Содружества Независимых Государств о государственном 
финансовом контроле (принят в Санкт-Петербурге 4 декабря 2004 г. 
постановлением 24-11 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых 
Государств)
Регламент Счетной палаты, Регламент — Регламент Счетной палаты Российской Федерации, утв. постановлением Коллегии Счетной 
палаты Российской Федерации от 7 июня 2013 г. № 3ПК
РФ — Российская Федерация
СНГ — Содружество Независимых Государств
СПС «КонсультантПлюс» — справочная правовая система «КонсультантПлюс»
ЦУР — цели устойчивого развития

Введение

Понятие финансового контроля претерпело в российском праве существенные изменения.
На начальном этапе финансовый контроль воспринимался как контроль исключительно за государственными финансами. Финансовому 
контролю уделялось особое внимание. Необходимость его проведения 
выводилась из контрольной функции самих финансов.
Научное объяснение финансового контроля звучит практически в 
унисон с народной мудростью: «Деньги счет любят», «Хлебу мера, а 
деньгам — счет», «Деньги не щепки, счетом крепки» и т. д. В денежных делах непременно должен быть порядок, и как только контроль 
за финансами ослабевал, казна начинала «таять» буквально на глазах.
На состояние государственных финансов негативное влияние помимо 
казнокрадства, расточительства, неэкономного и неэффективного расходования денежных средств могли оказать и другие факторы, воздействие 
которых финансовый контроль не в состоянии предотвратить, — стихийные бедствия, войны, банковские кризисы и т. п. Поэтому финансовый контроль не представлялся панацеей от всех экономических и 
финансовых бед, но вместе с тем всегда воспринимался как важное и 
необходимое направление деятельности государства в лице его специализированных уполномоченных органов, препятствующее расхищению 
государственных денежных ресурсов, содействующее эффективности 
публичного управления и укреплению финансовой дисциплины.
На протяжении двух последних веков финансовый контроль в России не 
раз изменял свои организационно-правовые формы. В начале XIX в., практически одновременно с учреждением в Российской империи министерства финансов, появился специализированный институт финансового контроля, называвшийся «государственный контроль» и просуществовавший вплоть до 1917 г.
В РСФСР, а впоследствии и в СССР функции финансового контроля 
возлагались на разные государственные органы, но чаще всего финансово-контрольную деятельность осуществляли контрольно-ревизионные структуры, координируемые министерством финансов.
В СССР в условиях господства социалистической собственности и 
существования государственной монополии практически на все виды 

Введение 
9

финансовой деятельности (банковская, валютная, страховая монополии, монополия на внешнюю торговлю и т. д.) предметом такого финансового контроля становились находившиеся в распоряжении государства так называемые социалистические финансы.
В начале 1990-х гг. в Российской Федерации начинает формироваться 
принципиально новая модель финансового контроля. По мере расширения негосударственного сектора экономики и развития предпринимательства создается механизм контроля за частными финансами. Наряду с органами контроля за государственными и муниципальными финансами появляются институты контроля за финансово-хозяйственной 
деятельностью коммерческих организаций. Финансовый контроль перестает быть понятием исключительно публичного (финансового) права и 
начинает активно использоваться в гражданском законодательстве. Появляются одноименные инструменты контроля за публичными и частными финансами, например государственный аудит и аудит как форма 
предпринимательской деятельности, позволяющая проводить независимые проверки деятельности коммерческой организации с целью изучения достоверности ее финансовой отчетности.
Сосуществование двух систем контроля — за публичными финансами и за финансами частными — предполагает их четкое разграничение, уточнение понятийного аппарата, методов контрольной деятельности. Поэтому изучение государственного финансового контроля на федеральном уровне, являющегося предметом настоящего учебного курса, 
целесообразно начать с рассмотрения базовых понятий — «контроль», 
«финансовый контроль», «государственный финансовый контроль».
Выделение в рамках государственного финансового контроля (ГФК) 
двух его типов предопределило структуру учебного курса и нашего учебного пособия, в котором рассматривается организация внешнего ГФК 
(Счетная палата РФ) и внутреннего ГФК (Федеральное казначейство).
Институты и инструменты государственного финансового контроля продолжают совершенствоваться. Существенные изменения вносятся в БК РФ, Закон о Счетной палате. Указ Президента РФ от 2 февраля 2016 г. № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной 
сфере» кардинально изменил институциональную структуру современного 
ГФК, упразднив Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и передав ее функции по финансовому контролю Федеральному казначейству.
Основная задача учебного курса — познакомить студентов с основами ГФК, обратив их внимание на наиболее важные изменения в правовом регулировании финансово-контрольной деятельности Счетной 
палаты РФ и Федерального казначейства.

Глава 1
Государственный финансовый контроль: 
организация и правовое регулирование

§ 1. Контроль: современный понятийный аппарат

Изучение государственного финансового контроля предполагает 
необходимость последовательного рассмотрения образующих его понятий — «контроль», «государственный контроль» и «финансовый 
контроль».

Контроль
Понятие контроля тесно связано с понятием управления. Процесс 
управления, как известно, объединяет три основных этапа: принятие 
управленческого решения, его выполнение и контроль за исполнением.
Контроль представляет собой одну из функций управления, которая состоит в наблюдении за объектом и проверке его функционирования в соответствии с принятыми управленческими решениями.
Целью контроля становится содействие своевременному и качественному исполнению принятых управленческих решений и получение информации, необходимой для оценки таких решений и их возможной корректировки.
Необходимость контроля обусловлена неопределенностью, свойственной любому управленческому решению, выполнение которого 
приходится на будущее. Такая неопределенность связана как с наличием промежутка времени между принятием решения и его исполнением, так и с человеческим фактором — управленческие решения исполняются людьми, которые могут отклониться от них, действовать 
неэффективно и т. п.
Контроль, осуществляемый на разных уровнях, от государственного до уровня отдельно взятого должностного лица, направлен на 
установление достоверности фактов, проверку законности совершаемых действий и оценку их эффективности. Он помогает укрепить дисциплину в управленческой сфере, изучить состояние дел в конкретной