Правовой режим земель и его регулирование

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ 

ЗЕМЕЛЬ И ЕГО 

РЕГУЛИРОВАНИЕ

С.А. ЛИПСКИ

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом  

профессионального образования в качестве учебного пособия  

для учебных заведений, реализующих программу среднего  

профессионального образования по специальности  

21.02.04 «Землеустройство» (протокол № 7 от 21.09.2022)

Москва 
ИНФРА-М 

2023

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

СРЕДНЕЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Серия основана в 2001 году

УДК 349.41(075.32)
ББК 67.407.1я723
 
Л61

Липски С.А.

Л61  
Правовой режим земель и его регулирование : учебное пособие / 

С.А. Липски. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 236 с. — (Среднее 
профессио нальное образование). — DOI 10.12737/1860974.

ISBN 978-5-16-017552-2 (print)
ISBN 978-5-16-110075-2 (online)
В учебном пособии охарактеризованы сущность правового режима зе
мель и способы, обеспечивающие его соблюдение участниками земельных 
правоотношений. Приведена общая характеристика земельных участков 
и земельного фонда в целом, рассмотрен его состав (по целевым категориям, угодьям и формам собственности). Раскрыты особенности правового 
режима всех семи целевых категорий земель, предусмотренных действующим законодательством, а также основные инструменты его обеспечения: земельный надзор и земельный контроль, мониторинг использования 
и состояния земель, перевод их в другую категорию и пр. Уделено внимание привлечению к ответственности за несоблюдение установленного для 
земель и земельных участков правового режима. Кроме того, приводится 
обзор отечественного (дореволюционного, советского, раннего постсоветского) и современного зарубежного опыта определения правового режима 
земель.

Изучение изложенного материала позволит овладеть компетенция
ми, предусмотренными соответствующим образовательным стандартом, 
и сформировать у обучающихся системное восприятие установленного 
в соответствии с законодательством правового режима земель и способов 
его регулирования.

Соответствует федеральным государственным образовательным стан
дартам среднего профессионального образования последнего поколения.

Для студентов учреждений среднего профессионального образования, 

обучающихся по специальности 21.02.04 «Землеустройство».

УДК 349.41(075.32)

ББК 67.407.1я723

Р е ц е н з е н т ы:

Мухлынина М.М., кандидат юридических наук, старший научный 

сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук;

Цыпкин Ю.А., доктор экономических наук, профессор, заведу
ющий кафедрой городского кадастра Государственного университета 
по землеустройству

ISBN 978-5-16-017552-2 (print)
ISBN 978-5-16-110075-2 (online)
© Липски С.А., 2022

Список сокращений

Нормативные правовые акты1

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации (при
нята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (Рос. газ. 1993. 
25 дек.) с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.

ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 

2006 г. № 74-ФЗ // Рос. газ. 2006. 8 июня.

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 

первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (Рос. газ. 1994. 8 дек.); часть 
вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (Рос. газ. 1996. 6–8, 10 февр.); 
часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (Рос. газ. 2001. 28 нояб.); 
часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ (Рос. газ. 2006.  
22 дек.).

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации 

от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Рос. газ. 2004. 30 дек.

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации от 25 ок
тября 2001 г. № 136-ФЗ // Рос. газ. 2001. 30 окт.

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об администра
тивных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Рос. 
газ. 2001. 31 дек.

ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 

2006 г. № 200-ФЗ // Рос. газ. 2006. 8 дек.

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть 

первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (Рос. газ. 1998. 6 авг.); часть 
вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340).

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 

1996 г. № 63-ФЗ // Рос. газ. 1996. 18, 19, 20, 25 июня.

ЗК РСФСР — Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. 

№ 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768. 
Утратил силу.

1 
Для приведенных ниже нормативных правовых актов (и далее — по тексту 
пособия) указаны данные об их опубликовании. Вместе с тем в случае применения таких актов при самостоятельном изучении материала желательно 
использовать электронные справочно- правовые системы, так как в них эти 
акты приводятся с учетом внесенных в них в последующем изменений и дополнений. Использованная в учебном пособии нормативно-правовая база 
соответствует ноябрю 2021 г.

Вводный закон к ЗК РФ — Федеральный закон от 25 октября 

2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Рос. газ. 2001. 30 окт.

Закон об обороте сельхозземель — Федеральный закон 

от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Рос. газ. 2002. 27 июля.

Закон об объектах культурного наследия — Федеральный закон 

от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия 
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Рос. газ. 2002. 29 июня.

Закон об ООС — Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ 

«Об охране окружающей среды» // Рос. газ. 2002. 12 янв.

Закон о землеустройстве — Федеральный закон от 18 июня 

2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» // Рос. газ. 2001. 23 июня.

Закон о мелиорации — Федеральный закон от 10 января 1996 г. 

№ 4-ФЗ «О мелиорации земель» // Рос. газ. 1996. 18 янв.

Закон о переводе земель — Федеральный закон от 21 декабря 

2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков 
из одной категории в другую» // Рос. газ. 2004. 30 дек.

Закон о садоводстве и огородничестве — Федеральный закон 

от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства 
и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений 
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Рос. 
газ. 2017. 2 авг.

Закон о госрегистрации прав — Федеральный закон от 21 июля 

1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Рос. газ. 1997. 30 июля. Утратил 
силу.

Закон о земельном кадастре — Федеральный закон от 2 января 

2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // Рос. 
газ. 2000. 10 янв. Утратил силу.

Закон о разграничении госземсобственности — Федеральный 

закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» // Рос. газ. 2001. 20 июля. 
Утратил силу.

Органы власти

Минприроды России — Министерство природных ресурсов и эко
логии Российской Федерации

Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Рос
сийской Федерации

Минэкономразвития России — Министерство экономического 

развития Российской Федерации

Минюст России — Министерство юстиции Российской Феде
рации

Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере при
родопользования

Росреестр — Федеральная служба государственной регистрации, 

кадастра и картографии

Росрегистрация — Федеральная регистрационная служба (2004–

2009 гг.)1

Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному 

и фитосанитарному надзору

Прочие сокращения

АЗРФ — Арктическая зона Российской Федерации
АПК — агропромышленный комплекс
ВРИ ЗУ — вид разрешенного использования земельного участка
Ведомости СНД и ВС РФ (РСФСР) — Ведомости Съезда на
родных депутатов Российской Федерации (РСФСР) и Верховного 
Совета Российской Федерации (РСФСР)

ГЗК — государственный земельный кадастр (его ведение осуще
ствлялось в 1968–2008 гг.)

ГКН — государственный кадастр недвижимости
госземнадзор — государственный земельный надзор
ЕГРИП — Единый государственный реестр индивидуальных 

предпринимателей

ЕГРН — Единый государственный реестр недвижимости
земли промышленности и иного специального назначения — 

земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного 
специального назначения

ЕГРЮЛ — Единый государственный реестр юридических лиц
ЗАТО — закрытое административно- территориальное образо
вание

ЗОУИТ — зона с особыми условиями использования территорий
ИЖС — индивидуальное жилищное строительство
КМНС — коренные малочисленные народы Севера

1 
К настоящему времени путем объединения с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимостью) (2004–2009 гг.) пре образована в Росреестр.

КФХ — крестьянское (фермерское) хозяйство
ЛПХ — личное подсобное хозяйство
НПА — нормативный правовой акт
ОКС — объект капитального строительства
ОНС — объект, незавершенный строительством
ОМС — орган местного самоуправления
ООПТ — особо охраняемые природные территории
ОЭЗ — особая экономическая зона
ПЗЗ — правила землепользования и застройки
регион — субъект Российской Федерации (республика, край, 

область; аналогично — регио нальные органы, т.е. органы государственной власти этого региона)

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Рос
сийской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
СРО КИ — саморегулируемая организация кадастровых инже
неров

ТСН — товарищество собственников недвижимости
участок — земельный участок
ФОИВ — федеральный орган (федеральные органы) исполни
тельной власти

ФЦП — федеральная целевая программа

Предисловие

В нашей стране землеустройство (межевание) на протяжении 

веков было ключевым инструментом реализации государством своей 
политики в сфере земельных отношений, а также средством упорядочения этих отношений на уровне правообладателей конкретных 
земельных участков путем определения их границ и установления 
их на местности (а также установления разного рода зон с особым 
режимом использования земель и определения их границ), урегулирования споров по земельным участкам, организации рацио  нального 
землепользования.

Объектом деятельности землеустроителей выступают все земли, 

независимо от их целевого назначения и принадлежности. Тем 
не менее в одних случаях проведение землеустройства обязательно 
(например, при развитии эрозии и других процессов, значительно 
ухудшающих состояние земель), а в других — оно носит инициативный характер, когда правообладатель участка заказывает разработку проекта по организации его более оптимального использования.

Важным обстоятельством при выполнении землеустроительных 

работ является правовой режим земель, на которых они проводятся, 
зависящий от их назначения, разрешенного использования, установленных при этом ограничений и обязательных требований и др. 
Недостаточное внимание к указанным обстоятельствам не просто 
снижает эффективность землеустройства, но может поставить под 
сомнение саму целесообразность его проведения.

Поэтому приобретаемые в ходе изучения соответствующей дис
циплины будущими техниками- землеустроителями и специалистами-землеустроителями знания, умения и навыки в области правового режима земель очень важны.

Дополнительную актуальность ее изучению придает то, что зако
нодательство, регулирующее земельные отношения и режим землепользования, за последние пять — семь лет значительно изменилось.

Еще более существенные для правового режима земель и про
ведения землеустройства законодательные новации ожидаются 
уже в ближайшем будущем. Так, в Государственную Думу внесено 
уже несколько законодательных инициатив, предусматривающих 
отказ от института целевых категорий земель (в настоящее время 
являющегося ключевым фактором определения правового режима 
земель). Кроме того, в высокой степени готовности находится раз

работанная по поручению Правительства РФ новая редакция Закона о земле устройстве, что в случае ее принятия не только приведет 
к пересмотру давно устоявшегося представления о землеустройстве, 
но и изменит его роль в установлении правового режима земель (как 
минимум — используемых в сельхозпроизводстве).

В связи с этим будущие землеустроители должны не только знать 

современные особенности и варианты установления правового режима земель, а также меры контроля за его соблюдением, но и ориентироваться в тенденциях развития соответствующего законодательства.

Учебное пособие имеет следующую логическую структуру.
В главе 1 дается общая характеристика земельного фонда, его 

состава (по целевым категориям, угодьям и формам собственности), 
земельных участков (в том числе вариантов их образования) и способов установления правового режима земель.

Затем в главах 2–4 рассматриваются особенности правового ре
жима каждой из целевых категорий земель (в том числе имеющиеся 
ограничения в их обороте и субъектном составе их правообладателей).

Далее в главе 5 раскрыты предусмотренные действующим за
конодательством механизмы контроля за соблюдением правового 
режима земель и его изменения, а также привлечения к ответственности за его несоблюдение (в том числе такие инструменты, как земельный надзор и земельный контроль, мониторинг использования 
и состояния земель, перевод их в другую категорию и пр.).

Завершает пособие глава 6, в которой приводится обзор отече
ственного (дореволюционного, советского и раннего постсоветского — до того момента, пока не были приняты действующие в настоящее время ключевые «земельные» законы) и современного зарубежного опыта определения правового режима земель.

Результатом изучения дисциплины «Правовой режим земель 

и его регулирование» должно стать получение обучающимися знаний 
о составе и состоянии земельного фонда страны как объекта землеустройства, особенностях правового режима всех семи целевых 
категорий земель, о методах его регулирования, реализуемых в соответствии с положениями действующего отечественного законодательства (а также законодательства, применявшегося в нашей стане 
ранее и зарубежного). Кроме того, они приобретут навыки работы 
с НПА и трудами ученых и специалистов в области правового регулирования земельных отношений (при раскрытии большинства 
изучаемых положений в пособии даны необходимые ссылки на такие 
акты и труды). Это позволит в последующей профессио нальной дея

тельности проводить экспертизу соответствующих актов и их проектов, а также учитывать их при разработке землеустроительных 
решений.

В совокупности с изучением других учебных дисциплин (в част
ности, «Земельные правоотношения», «Охрана окружающей среды 
и природоохранные мероприятия») это позволит сформировать у выпускников образовательной программы по специальности 21.02.04 
«Землеустройство» необходимые компетенции, установленные соответствующим федеральным государственным образовательным 
стандартом. Обучающиеся будут:

 
• знать: 1) состав и правовой режим земель в Российской Фе
дерации; 2) особенности правового режима всех семи целевых 
категорий земель; 3) предусмотренные законодательством механизмы контроля за соблюдением правового режима земель и его 
изменения; 4) виды ответственности за несоблюдение правового 
режима земель; 5) способы регулирования правового режима земель в досоветской и советской России, а также в зарубежных 
странах;

 
• уметь: 1) устанавливать и поддерживать правовой режим раз
личных категорий земель в соответствии с НПА федерального 
и регио нального уровней; 2) применять правовые и экономические регуляторы, обеспечивающие соблюдение правового режима земель и их рацио  нальное использование; 3) определять 
меру ответственности и санкции за несоблюдение правового режима земель;

 
• владеть: навыками работы с нормативными документами, при
менения норм земельного, градостроительного, лесного, водного 
и иного законодательства, которыми в настоящее время регулируется правовой режим земель.

Глава 1. 

СОСТАВ И ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ 

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В результате изучения главы студент должен:

 
• знать: понятия правового режима земель, категорий земель 

и ВРИ ЗУ; понятие земельного фонда и его состав по целевым 
категориям, угодьям, формам и видам собственности; тенденции 
последних лет в распределении земельного фонда страны между 
категориями земель, публичными и частными собственниками; 
отличия земельных участков от неразмежеванных земель и способы их образования; субъекты, проводящие межевание земельных участков; текущие законодательные инициативы, направленные на отказ от категорий земель и совершенствование 
определения и изменения ВРИ ЗУ; виды ЗОУИТ и связанных 
с ними ограничений в использовании земель и земельных 
участков;

 
• уметь: анализировать текущие процессы в состоянии земель
ного фонда; применять нормы законодательства для определения правового режима земель и земельных участков; оценивать законодательные инициативы, направленные на изменение 
механизмов установления правового режима земель и земельных участков;

 
• владеть: понятийным аппаратом в сфере правового режима 

земель; навыками классификации земельного фонда по категориям, угодьям и видам собственности.

1.1. ПОНЯТИЕ И СОСТАВ ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА

Основные положения, раскрытые в данном параграфе: 1) зе
мельный фонд; 2) объекты земельных отношений; 3) земля как 
природный объект и природный ресурс; 4) объекты недвижимости; 
5) земельные участки, их понятие и порядок образования, межевание 
их границ; 6) искусственные земельные участки; 7) кадастровая деятельность.

Основные понятия, знание которых необходимо при изучении 

данного параграфа:

 
• ЕГРН — свод достоверных систематизированных сведений 

об учтенной недвижимости и правах на нее, ведение которого