Управление изменениями в административной сфере

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ  
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2020

Т. М. Резер, Л. И. Воронина

УПРАВЛЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЯМИ  
В АДМИНИСТРАТИВНОЙ СФЕРЕ

Учебное пособие

Рекомендовано методическим советом
Уральского федерального университета для студентов вуза, 
обучающихся по направлению подготовки
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

Р34
Резер, Т. М.
Управление изменениями в административной сфере : учебное 
пособие / Т. М. Резер, Л. И. Воронина ; Министерство науки и высшего образования Российской Федерации, Уральский федеральный 
университет. —  Екатеринбург : Изд‑во Урал. ун‑та, 2020. — 91 с. —  
Библиогр.: с. 75–76. —  100 экз. —  ISBN 978‑5‑7996‑3039‑3. —  Текст : 
непосредственный.

ISBN 978‑5‑7996‑3039‑3

В учебном пособии раскрывается сущность изменений, происходящих 
на разных уровнях административного управления, показаны механизмы 
и инструменты управления изменениями, раскрыты источники изменений 
и формы сопротивления им.
Для студентов магистратуры, изучающих дисциплины «Реформирование 
государственного управления», «Управление изменениями в административной сфере», «Технологии публичного управления», «Социальные технологии 
управления», «Организация и предоставление государственных и муниципальных услуг». Может быть интересно студентам бакалавриата, аспирантам, 
преподавателям, государственным и муниципальным служащим.

УДК 658(075.8)
ББК 65.9я73

УДК 658(075.8)
ББК 
65.9я73

 
Р34

ISBN 978‑5‑7996‑3039‑3 
© Уральский федеральный университет, 2020

Ре ц е н з е н т ы:
кафедра управления персоналом Уральского института управления
Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
(заведующий кафедрой доктор социологических наук,  
профессор Н. Г. Чевтаева);
М. А. Лихачев, кандидат юридических наук, доцент
(Уральский государственный юридический университет)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие 
4
Раздел 1. Управление изменениями: теоретико‑методологические аспекты 6
1.1. Управляемые изменения в разных типах организаций: 
теоретические подходы 
6
1.2. Технологии и программы управления изменениями 
17
Практические задания 
23
Раздел 2. Административные реформы 
38
2.1. Сущность административной реформы как одного 
из видов изменений 
38
2.2. Административная реформа в РФ: модели и этапы. 
Проблемы при реализации реформы 
45
Практические задания 
65
Заключение 
72
Рекомендуемая литература 
75
Глоссарий 
77

ПРЕДИСЛОВИЕ

Содержание учебного пособия появилось как результат преподавания для магистрантов, обучающихся по направлению «Государственное и муниципальное управление», таких учебных дисциплин, 
как «Управление изменениями в административной сфере» и «Реформы России и ведущих стран Запада».
Каждая из этих дисциплин, несомненно, является важным элементом в процессе формирования необходимых компетенций при 
подготовке магистров.
Так, содержание учебной дисциплины «Управление изменениями в административной сфере» включает обширный материал 
по теоретико‑методологическим основам изучения организационных изменений; основным понятиям, используемым для изучения 
процессов, действий, осуществляемых субъектами изменений.
В содержание другой дисциплины входит материал о государственно‑политических институтах и механизмах государственного управления в России и зарубежных странах, их исторических 
особенностях и современном состоянии. В процессе преподавания 
рассматривается история развития и особенности государственного строя России и других стран, которые внесли основной вклад 
в становление современных политических институтов.
Авторы пособия, учитывая накопленный опыт, интегрировали 
содержание этих двух учебных дисциплин, при этом взяв за основу 
анализ общих закономерностей, проявляющихся при осуществлении изменений в разных типах организаций и системах управления, 
включая государственную систему.

Но при освоении материала для студентов важны не только 
методологические подходы, но и принципы, которые используют 
авторы при отборе и изложении материала, а именно — логичность 
и объективность в рассмотрении столь сложных вопросов. К этому 
и стремились авторы настоящего пособия.
Учебное пособие подготовлено авторским коллективом преподавателей Школы государственного управления и предпринимательства Института экономики и управления Уральского федерального университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина 
в составе:
Резер Татьяна Михайловна, доктор педагогических наук, профессор кафедры теории, методологии и правового обеспечения, Школа 
государственного управления и предпринимательства, Институт 
экономики и управления Уральского федерального университета 
имени первого Президента России Б. Н. Ельцина (раздел 2, п. 2.1, 
2.3, практические задания).
Воронина Людмила Ивановна, кандидат социологических наук, 
доцент кафедры теории, методологии и правового обеспечения 
государственного и муниципального управления, Школа государственного управления и предпринимательства, Институт экономики 
и управления Уральского федерального университета имени первого 
Президента России Б. Н. Ельцина (предисловие, раздел 1, п. 1.1, 1.2, 
практические задания, заключение, глоссарий).
Авторы выражают надежду на то, что издание этого учебного 
пособия позволит продвинуться в теоретическом осмыслении нового теоретического направления «Публичное управление».

Раздел 1   
УПРАВЛЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЯМИ:  
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1. Управляемые изменения в разных типах 
организаций: теоретические подходы

Изменения различного вида постоянно сопровождают жизнь 
людей. Существует множество определений понятия «изменения», 
предлагаемых представителями различных наук (правоведами, 
политологами, социологами, психологами и т. д.). Но есть общее, 
что объединяет разнообразные определения: всегда предполагается, что любое изменение имеет два последовательных момента 
времени, между которыми существуют заметные различия в состоянии ситуации, человека, организации, отношений, системы 
и ее элементах.
Авторы настоящего пособия изучают такой объект, как управляемые изменения, происходящие в разных типах организации, 
включая органы власти, различные системы государственного 
управления. Соответственно, изучение этого объекта предполагает возможность выбора нескольких научных подходов: системный, 
правовой, социологический, психологический, экономический, 
институциональный.
Авторы пособия в основном используют системный и правовой 
подходы в планировании управляемых изменений, а также нововведений как последствий изменений. Социологический и психологический подходы применяются дополнительно, в частности для 
конкретизации изменений, имеющих локальный характер.

Изменения, как правило, влекут за собой нововведения. Одно 
из определений нововведения принадлежит А. И. Пригожину: «Нововведение выступает как форма управляемого развития и есть такое целенаправленное изменение, которое вносит в среду внедрения 
новые, относительно стабильные элементы. Последние могут быть 
чисто материальными или социальными, но каждый из них сам 
по себе представляет лишь новшество, то есть предмет нововведения. Нововведение —  процесс, то есть переход некоторой системы 
из одного состояния в другое»1.
Рассмотрим элементы организации, которые могут изменяться, 
применяя при этом для изучения правовой и системный подходы.
Один из основных вопросов, возникающих у исследователя, 
следующий: какие элементы могут изменяться в организации или 
в конкретной системе управления, не разрушая при этом саму организацию или систему?
Несомненно, в современном динамичном обществе изменяется 
организационно‑правовая форма хозяйствующих субъектов, под 
которой понимается способ закрепления (формирования) и использования организациями имущества и вытекающие из этого их 
правовое положение и цели предпринимательской деятельности. 
Классификация, систематизация, структурирование и идентификация организационно‑правовых форм регулируется Общероссийским классификатором организационно‑правовых форм (ОКОПФ), 
который входит в состав национальной системы стандартизации 
Российской Федерации2. Организации могут подвергаться процессам слияния и разделения, результатами таковых изменений может 
быть новая организационная структура.
Правовой подход также применим при исследовании состояния 
такого элемента организации, как инструменты регулирования нормативных требований к профессионально‑должностному статусу, 
уровню квалификации, нормам служебного поведения работников 

1 Пригожин А. И. Нововведения: стимулы и препятствия / Социальные проблемы инноватики. М., 1989. С. 28.
2 См.: ОК 028–2012. Общероссийский классификатор организационно‑правовых форм : Приказ Росстандарта от 16.10.2012 № 505‑ст (ред. от 24.10.2018) (вместе 
с Пояснениями к позициям ОКОПФ).

в разных типах организаций. Таковые изменения находят отражение в нормативных актах (приказах, распоряжениях, положениях, 
должностных инструкциях).
Использование системного подхода позволяет рассматривать 
организацию как систему, в структуру которой входят различные 
элементы, при этом постоянно изменяющиеся. Это цели, задачи 
и продукты деятельности организации (продукция, товары или 
услуги), потребители, клиенты, партнеры. Интенсивно меняются 
технологии, используемые для производства товаров, как следствие, 
происходит обновление оборудования, материалов, технологических и информационных процессов. Аналогичная ситуация сопровождает изменения по организации и оказанию услуг. Результат 
изменений может отражаться в уставах организаций, положениях 
о деятельности структурных подразделений, регламентах оказания 
услуг, картах технологических процессов выпуска продукции или 
оказания услуг, в иных технологических и информационных процессах, применении нового оборудования и технологий.
Элементом любой системы управления являются различные 
процессы, также подверженные изменениям. Могут изменяться 
содержание трудовых процессов, например трудовых функций: 
изменяются содержание трудовых действий, являющихся составной 
частью функции, а также объекты труда, на которые направлены 
таковые действия.
В организациях интенсивно изменяется процесс и алгоритм принятия решений: например, появляются новые субъекты управления, 
с которыми необходимо согласовывать управленческое решение, 
добавляются или ликвидируются процедуры согласования, меняется 
их последовательность.
Подвержена постоянным изменениям организационная культура разных типов организаций, как следствие, меняются ценности, 
традиции, взаимоотношения членов организации, стиль управления. Под влиянием внутренних и внешних факторов меняется 
характер отношений руководителя и работников, отношения организации с клиентами, партнерами, гражданами: от авторитарного 
стиля отношений руководителя с подчиненными к демократическому; от отчужденного или нейтрального к поддержанию посто

янного взаимодействия с клиентами при наличии обратной связи; 
покровительственного стиля отношений к партисипативному и т. д.
Постоянно изменяются ресурсы как одни из элементов организации, и прежде всего человеческий ресурс в части изменений 
уровня профессиональной компетентности и квалификации, степени трудовой мотивации, в отношении к чему‑либо или кому‑либо, 
а также нормы служебного поведения.
Такой элемент системы управления, как эффективность деятельности организации также подвержен постоянному изменению: 
от усиления до снижения степени эффективности как в целом организации, так и непосредственно эффективности деятельности 
работников.
Конечно, изменяются репутация и деловой престиж организации в оценках партнеров и общественности, для этого используются 
новые инструменты для управленческого воздействия. Перечень 
основных элементов системы управления, подверженных изменениям в организациях разного типа, представлен в табл. 1.
Большое значение для изучения изменений имеет оценка их 
масштабов. Если масштабы изменений значительные, то субъекты 
управления выбирают соответствующую стратегию, а затем ее разрабатывают и реализуют. В зависимости от объекта и планируемых 
масштабов изменений могут быть выбраны различные стратегии, 
например стратегия реинжиниринга бизнес‑процессов или преобразования структуры; изменения организационной, профессиональной культуры организации; стратегия социально‑экономического 
развития субъекта РФ, органа местного самоуправления, стратегия 
развития системы государственного или муниципального управления.
На все процессы изменений влияют различные факторы, которые могут ускорять или замедлять осуществление перемен в организациях разного типа.
Например, к факторам, замедляющим осуществление перемен, 
относится сопротивление работников организаций или граждан 
(в этом случае рассматриваются изменения, происходящие в системе 
государственного или муниципального управления).

Таблица 1
Основные элементы системы управления,  
подверженные изменениям в организации

Элемент системы управления
Результат изменений

Организационно‑правовая 
форма хозяйствующего субъекта

Изменение способа закрепления 
(формирования) и использования 
организациями имущества, правовое 
положение, цели предпринимательской деятельности

Инструменты регулирования 
нормативных требований 
к профессионально‑должностному статусу, уровню 
квалификации, нормам служебного поведения работников в организации

Изменение требований к профессионально‑должностному статусу, уровню квалификации, нормам служебного поведения работников, отражаются 
в приказах, распоряжениях, положениях, должностных инструкциях

Цели, задачи и продукты 
деятельности организации 
(продукция, товары или услуги), потребители, клиенты, 
партнеры; технологии, используемые для производства 
товаров, оказанию услуг

Изменения отражаются в уставах, 
положениях о деятельности структурных подразделений организаций, 
в регламентах оказания услуг, картах 
технологических процессов выпуска продукции или оказания услуг, 
в применении нового оборудования 
и технологий

Трудовые функции работников
Изменяется содержание трудовых 
действий, являющихся составной 
частью трудовых функций, объекты 
труда, на которые направлены таковые действия

Процесс и алгоритм принятия 
управленческих решений
Изменяется состав субъекты управления, с которыми необходимо согласовывать управленческое решение; 
добавляются или ликвидируются 
процедуры согласования;
меняется последовательность (или 
алгоритм согласования решения)