Делопроизводство и документооборот в системе государственного и муниципального управления

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

Е. В. Зайцева, Н. В. Гончарова

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО 
И ДОКУМЕНТООБОРОТ 
В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

Учебно-методическое пособие

Рекомендовано методическим советом УрФУ 
для студентов, обучающихся по программе бакалавриата 
по направлению подготовки 38.03.04 
«Государственное и муниципальное управление»

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2017

ББК У291.212я7
        З179

Р е ц е н з е н т ы:
И. М. Клименко, кандидат педагогических наук, доцент
(Уральский государственный педагогический университет);
Е. А. Ковзик, заместитель начальника
Управления жилищного и коммунального хозяйства
Администрации города Екатеринбурга

ISBN 978-5-7996-2233-6 
© Уральский федеральный университет, 2017

Зайцева, Е. В.
Делопроизводство и документооборот в системе государственного и муниципального управления : учеб.-метод. пособие / Е. В. Зайцева, Н. В. Гончарова ; М-во образования 
и науки Рос. Федерации, Урал. федер. ун-т. — Екатеринбург : 
Изд-во Урал. ун-та, 2017. — 178 с.

ISBN 978-5-7996-2233-6

В учебно-методическом пособии даны основные понятия документационного обеспечения управления. Описаны правила разработки локальных нормативных актов, обобщены и проанализированы вопросы теории 
и нормативного регулирования современного делопроизводства.
Учебно-методическое пособие рассчитано на студентов бакалавриата, а также на широкий круг читателей: преподавателей, государственных 
и муниципальных служащих, занимающихся вопросами изучения документационного обеспечения управления.
ББК У291.212я7

З179

Предисловие ................................................................................................... 4

1. История делопроизводства в России
 
1.1. Зарождение делопроизводства в древнерусском государстве ....... 7
 
1.2. Дореволюционное отечественное делопроизводство .................... 8
 
1.3. Делопроизводство в советскую эпоху ........................................... 15

2. Современное государственное регулирование 
 
делопроизводства в России
 
2.1. Нормативные документы ................................................................ 18
 
2.2. ГОСТы .............................................................................................. 26

3. Документирование управленческой деятельности
 
3.1. Состав реквизитов документов ...................................................... 29
 
3.2. Правила оформления реквизитов документов ............................. 31
 
3.3. Требования к бланкам документов ................................................ 63

4. Составление и оформление основных видов документов
 
4.1. Организационные документы ........................................................ 67
 
4.2. Распорядительные документы ....................................................... 74
 
4.3. Информационно-справочные документы ..................................... 83

5. Технология работы с документами
 
5.1. Организация документооборота .................................................. 121
 
5.2. Общие правила регистрации документов ................................... 124
 
5.3. Контроль исполнения документов ............................................... 127

6. Практикум. Распорядительные документы
 
6.1. Распорядительные документы, изданные на принципах 
 
единоначалия. Приказ. Распоряжение ................................................ 136
 
6.2.  Распорядительные документы, изданные в условиях 
 
коллегиального принятия решения. Постановления. Решения ....... 147
Приложение. Документирование управлеченской деятельности ГМУ: 
основные понятия ............................................................................ 159
Список рекомендуемой литературы ......................................................... 175

ОГЛАВЛЕНИЕ

Учебно-методическое пособие «Делопроизводство и документооборот в системе государственного и муниципального 
управления» подготовлено на базе кафедры теории и методологии государственного и муниципального управления. Оно рассчитано прежде всего на студентов, преподавателей и слушателей, 
обучающихся и обучающих в системе подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных 
и муниципальных служащих.
Появление такого рода учебного пособия не случайно. Компетентность в вопросах делопроизводства, наличие необходимых 
умений и навыков работы с документами, понимание их роли в системе управления — важнейший признак современной деловой 
культуры и высокого профессионализма служащего, тем более работника аппарата государственной власти и управления.
Четкая организация документооборота, грамотная подготовка, своевременное и качественное исполнение принятых решений — залог высокой эффективности управленческой деятельности, а вслед за этим высокого авторитета властных структур, 
доверия к ним со стороны граждан. Ведь делопроизводство — 
это не просто техническая работа по учету, своевременному доведению документов до руководства и их хранению. Это своеобразный процесс производства, система организационного, 
информационно- аналитического, правового, ретроспективного 
и прогнозного обеспечения управленческого труда. Трудно представить себе руководство любым, даже самым маленьким трудовым коллективом, без получения, хранения и обработки информации, без подготовки постановлений, приказов и распоряжений, 
без архива и библиотеки. Делопроизводство представляет собой 

ПРЕДИСЛОВИЕ

своеобразную нервную систему управленческого организма, оно 
интегрирует и превращает в единое органичное целое процесс разработки, оформления в соответствии с установленными стандартами, учета, прохождения документов и контроля за исполнением 
намеченных мероприятий, хранения и уничтожения в соответствующие сроки бумаг, а также поисково-справочные, информационно-аналитические работы и отчетные процедуры.
Государственные и муниципальные служащие проявляют всевозрастающий интерес к проблемам документационного обеспечения аппарата управления, закономерностям, принципам и правилам его организации. Эта сторона управленческого процесса 
большинством людей воспринимается не как что-то бюрократическое, не заслуживающее особого внимания. Наоборот, люди 
осознают важность организационной управленческой, информационной, коммуникативной, духовно-культурной и исторической 
функций делопроизводства. Государственные и муниципальные 
служащие проявляют интерес к вопросам документооборота, т. е. 
движения документов в аппарате с момента их получения или 
создания до исполнения и отправки на хранение или уничтожение; стандартизации и типологизации документов; особенностей 
ведения переписки с хозяйственными структурами, оформления 
дипломатической и международной переписки; обеспечения конфиденциальности информации; внедрения новых компьютерных 
технологий в деле сбора, обработки, накопления, хранения и поиска необходимой информации в управленческой деятельности. 
В последнее десятилетия появилась даже новая формула «документационное обеспечение управления», подчеркивающая важность информационно-технологической функции делопроизводства в современных управленческих системах.
Книга по своей структуре и содержанию соответствует курсу, который в настоящее время читается студентам. Главная цель 
предлагаемого читателю учебно-методического пособия заключается в том, чтобы помочь в максимально полном объеме овладеть искусством работы с документом, а значит побудить еще 
раз вернуться к рассмотрению не только прикладных аспектов, 

но и теоретических основ делопроизводства, уточнить основные 
понятия, категории и терминологию, относящиеся к современному делопроизводству; проанализировать состояние и трудности 
реализации на практике таких общих принципов организации делопроизводства, как научность, нормативно-правовая обоснованность, органическое сочетание демократичности и конфиденциальности в служебных отношениях, деловитость, стандартизация. 
Не оставлена в стороне и задача научить конкретным технологиям 
и «секретам» составления документов, особенно организационно-распорядительного характера, формулируются рекомендации 
по составлению текстов и оформлению важнейших документов этой категории: планов и программ, постановлений, приказов и распоряжений, информационно-аналитических, служебных 
и докладных записок, уставов, положений и инструкций, актов, 
справок и отчетов.
В учебно-методическом пособии представлены и подробно 
рассматриваются несколько блоков проблем: история делопроизводства в России, общие вопросы делопроизводства и документационного сопровождения государственной службы, современное государственное регулирование делопроизводства в России, 
документирование управленческой деятельности, составление 
и оформление основных видов документов. 
Авторы не ставили перед собой цели добиться максимальной 
полноты рассмотрения всех сторон процесса информационно- 
документационного обеспечения государственной и муниципальной службы. В одном, даже самом совершенном, учебно-методическом пособии достичь этого невозможно. 
Пособие исполнено в соответствии с требованиями действующего законодательства, принятыми в нашей стране нормами, стандартами и ГОСТами, снабжено приложениями, которые помогут 
студентам приобрести конкретные практические навыки работы 
с документами. 

1.1. Зарождение делопроизводства 
в древнерусском государстве

В период расцвета Древнерусского государства существовала 
письменность, это подтверждается дошедшими до нас документами того времени, они сопровождали частную жизнь граждан, 
происходило и документирование ряда управленческих решений. 
Благодаря этим артефактам мы знаем историю нашей страны, специфику быта и культуру отношений, сложившиеся в то время. Изначально документы не осуществляли коммуникативную функцию, а служили лишь средством закрепления имущественных 
интересов граждан, позднее, с развитием письменности, они становятся средством обмена информацией, общением. Также документы выполняют функцию пролонгированного хранения информации, более продолжительного, чем человеческая жизнь, они 
донесли до нашего времени не только историю быта и культуры 
русского народа, но и историю делопроизводства. 
Становление государственности — Древнерусского государства — способствует зарождению и развитию делопроизводства, 
правовой документации. Еще одним немаловажным условием развития делопроизводства является распространение грамотности 
среди населения. Например, в 1951 г. В. А. Арциховским были раскопаны берестяные грамоты, на которых писала не только правящая 
элита, но и ремесленники, горожане, мелкие торговцы. Они оформляли челобитные (служебная записка) и обязательства (гарантийное 
письмо), завещания, закладные, ряды (договоры), перечни феодальных повинностей и т. д. Также фиксации подлежали льготы и доходы церкви, привилегии купцов, соглашения различного вида. 

1. ИСТОРИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ

В период существования Древнерусского государства, безусловно, нельзя говорить о наличии системы делопроизводства, этот 
период можно охарактеризовать как период накопления опыта 
и формирования обычаев и традиций документирования.

1.2. Дореволюционное отечественное 
делопроизводство

Приказное делопроизводство
История государственного делопроизводства ведет свой отсчет 
с ХIII–ХV вв., это период формирования и развития общественных отношений, которые документируются частноправовыми актами. Это период феодальной раздробленности, взаимоотношения 
между княжествами фиксируются договорами князей. Известны 
и международные договоры, например, Руси с Византией Х–ХI вв. 
Археологическими находками подтверждается, что уже в период 
существования Древнерусского государства сложились определенные правила оформления документов.
Делопроизводство на Руси как государственный институт 
возникает в конце XV в. Именно тогда возникают центральные 
и исполнительные органы государственной власти — приказы 
и избы (имели меньше полномочий), они организуют и контролируют работу различных отраслей княжества, работа с документами производится специальными людьми, которые называются 
«дьяками». Процесс деятельности этих органов сопровождался 
оформлением документов, так возникло приказное делопроизводство (т. е. делопроизводство, происходившее в приказах: Казенном, Конюшенном, Сокольничем, Посольском, Поместном, 
Постельном, Холопьем, Житном, Стрелецком, Приказе Большого двора и др.). Заведовал приказом окольничий, люди, которые 
принимали решения, назывались судьями, документированием 
занимались дьяки и подьячие, т. е. начальник канцелярии приказа и его помощник. В это время постепенно начинает возникать прослойка чиновников-профессионалов из слоя незнатных 

служилых людей. В дальнейшем они не только стали высококвалифицированными специалистами, но и приобрели определенный вес в обществе и даже могли лоббировать решение некоторых вопросов на государственном уровне. 
Местами безопасного хранения первых управленческих документов являлись монастыри, храмы, церкви. Документы складывались в специальные ящики — лари, человек, который отвечал 
за сохранность документов, назывался «ларником». 
Делопроизводство в приказах, как и теперь, велось либо с момента поступления документа в приказ, либо с момента подготовки 
документа. На документах уже существовали первые реквизиты, 
отражающие обработку документа, — автор и дата поступления. 
Документы, которые относились к решению одного вопроса, подклеивались друг к другу, сохранность склейки обеспечивалась заверительной надписью дьяка. Увеличение количества документов 
привело и к изменению графики письма: если первоначально применялась уставная манера письма, то со временем, с XV в., стал 
использоваться полуустав. Он существенно снизил временные затраты на оформление документов, особенностью его является то, 
что текст писался слитно, без разделения на слова. 
Материальный носитель информации также претерпевает изменения. В период зарождения системы делопроизводства документы оформляются на бересте, одновременно, до конца XV в. — 
на пергаменте. Это выделанная особым образом козлиная или 
телячья шкура — «телятина» или «хартия». Пергамент был очень 
дорогостоящим, позднее его вытеснила бумага, которую изготавливали из тряпья, а не из древесины. 
Документы этого периода имеют вид, который сейчас не используется, — свитка: чтобы прочитать его, необходимо было постепенно сворачивать документ. Это было не совсем удобно, так как 
«длина» документа могла быть очень значительной — до 200 метров и более. Применение столбцовой техники оформления документов является особенностью приказного делопроизводства. 
Наряду с такой формой появляется, а в дальнейшем закрепляется 
и тетрадная форма. Переплетенные тетради образовывали книги. 

Порядок работы над документами в приказах был следующим: сначала подьячий изготавливал черновой документ («черное 
письмо»), затем дьяк переписывал его («чернил»). Затем младший 
подъячий переписывал его начисто («белил»). Беловой документ 
(«беловик») проверялся и исправлялся при необходимости, затем 
подписывался дьяком. 
В рамках приказного делопроизводства возникает слово «волокита». Как уже указывалось ранее, склеенные в столбцы документы были очень длинные, рядовая длина документов достигала 
60–70 м, при работе документы волочились по полу, так и возникло 
понятие «волокита», отражающее длительность принятия решений 
и несвое временность решения вопросов. Такая система делопроизводства была далека от совершенства, она мало регулировалась 
законодательством. В системе приказного делопроизводства на Руси 
существовали чинопочитание, взяточничество и формализм. Практически отсутствовали такие операции, как контроль за исполнением документа, регистрация, оперативное и архивное хранение. 
Система делопроизводства была вторична по отношению к аппарату государственного управления. 

Таблица 1

Государственный аппарат управления до XVII в. в России

ЦАРЬ

БОЯРСКАЯ ДУМА

ПРИКАЗЫ

Разрядный 

Поместный

Посольский

Казенный

Монастырский

Большого 
Дворца

Холопий

Челобитный

Постельный

Земский и др.

ИЗБЫ

Губная
Приказная
Земская