Институт публичной службы: социокультурное измерение

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б.Н. ЕЛЬЦИНА 
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ИНСТИТУТ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ: 
СОЦИОКУЛЬТУРНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ 
 
Монография 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Екатеринбург 
Издательство Уральского университета 
2019
 

УДК 35.07/.08-051:316.35 
ББК 67.40160.54 
И 71 
А в т о р с к и й  к о л л е к т и в: 
Г. А. Банных (главы 1, 6), Л. И. Воронина (главы 1, 5),  
Е. В. Зайцева (главы 2, 4, 5, 6), С. Н. Костина (Введение, главы 1, 2, 4, 5, 6, заключение), 
Н. Г. Чевтаева (глава 3)  
Издание подготовлено при финансовой поддержке Института государственного 
управления и предпринимательства Уральского федерального университета имени  
первого Президента России Б. Н. Ельцина 
(грант на издание коллективных монографий 2019 года) 
Р е ц е н з е н т ы: 
Е. Н. Заборова, доктор социологических наук, профессор 
(заведующий кафедрой прикладной социологии, 
ФГБОУ ВО «Уральский государственный экономический университет»); 
В. Ю. Черкасова, кандидат социологических наук, доцент 
(кафедра теории и социологии управления,  
Уральский институт управления ² филиал Российской академии народного хозяйства и 
государственной службы при Президенте Российской Федерации  
(УИУ РАНХиГС)) 
И71  Институт публичной службы: социокультурное измерение : монография / 
[Г. А. Банных, Л. И. Воронина, Е. В. Зайцева, С. Н. Костина, Н. Г. Чевтаева] ; под 
общ. ред. канд. социол. наук, доц. С. Н. Костиной. ² Екатеринбург : Изд-во 
Урал. ун-та, 2019. ² 124 с. 
ISBN 
В 
монографии 
на 
основе 
проведенных 
авторами 
эмпирических 
исследований 
анализируются различные социокультурные аспекты функционирования современного 
института публичной службы в России. Предметом рассмотрения в монографии стали 
стратификация, профессиональная культура, профессиональная социализация и идентификация 
публичных служащих, особенности их карьеры и стиля жизни. 
УДК  35.07/.08-051:316.35 
ББК 67.401+60.54 
‹ Банных Г. А., Воронина Л. И., Зайцева Е. В. и др., 2019 
‹ Уральский федеральный университет, 2019 
,6%1

ВВЕДЕНИЕ 
 
Формирование новой системы общественно-политических отношений в 1990-х 
годах в странах постсоветского пространства с неизбежностью предполагало 
масштабные реформы государственной службы как фактор демократизации. 
Согласно 
Европейским 
принципам 
реформирования 
государственного 
управления, 
современная 
конституционная 
государственная 
служба 
в 
демократическом государстве может иметь место только в том случае, когда 
присутствует кроме прочих следующие условия: разделение политики и 
администрации; найм на работу и продвижение по службе, основанные на учете 
служебных заслуг. Отделение политики и администрации предполагает, что 
политика основана на государственном доверии, выражающемся в свободных 
политических выборах и подлежащем верификации после каждого политического 
срока, а администрация основана на учете служебных заслуг, а профессиональные 
способности государственных служащих подвергаются верификации в рамках 
открытой конкуренции при поступлении кандидатов на государственную службу 
согласно условиям, изложенным в законе1. 
При определении своих государственных служб государства-члены ЕС 
использовали различные подходы, обычно уходящие корнями в историю их 
государств, изменявшиеся с течением времени. Однако для посткоммунистических 
стран этот опыт стал достаточно новым, т.к. к началу реформ 90-х годов они 
находились примерно в одинаковом положении, когда государственная служба, 
кроме военной, отдельно не выделялась и не регулировалась2. В итоге 
реформирования в анализируемых странах в основном была принята ограниченная 
концепция 
государственной 
службы, 
когда 
только 
профессионалы 
по 
государственному 
управлению 
и 
администрированию 
и 
профессионалы, 
обладающие государственными полномочиями, являются государственными 
служащими (Россия, Украина, Беларусь, Румыния, Венгрия и др.).  
                                                          
 
1 European principles of public administration [Electronic resource] // Publication SIGMA - 1999. - № 27. URL: 
http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=File:Publicemppage141.PNG 
2 Dimitrova A. L. Europeanization and civil service reform in Central and Eastern Europe // The Europeanisation of Eastern 
Europe. - Ithaca: Cornell University Press, 2005. - P. 71-91. 
3 

Ключевая задача становления исполнительной власти посткоммунистических 
стран заключалась в том, чтобы наращивать свой потенциал в области разработки 
политики 
и 
повышать 
профессионализм 
ее 
сотрудников1. 
Повсеместно 
начинаются изменения в рамках реализации реформы, связанные с соблюдением 
антикоррупционной 
этики, 
эффективностью 
труда, 
«прозрачностью» 
деятельности, повышением профессионализма управлении качеством, развитии 
электронного правительства и т. д.2.  
Достаточно активно на европейском пространстве обсуждается вопрос о 
кадровых последствиях такого масштабного подхода к реформированию 
публичной сферы. Ряд исследователей придерживаются версии о том, что эти 
изменения отрицательным образом скажутся на тех, кто поступает на госслужбу 
или работает в ней. Например, Kearney и Hays считают, что переосмысление 
правительства, вопреки риторике его самых ярых сторонников, угрожает 
подорвать важную роль, которую играют государственные служащие в 
современных демократических правительствах3. Другие, напротив, убеждены в 
необходимости происходящих изменений, и указывают на то, что современные 
кадровые технологии учитывают потенциал информационного общества и 
позволяют использовать социальные сети для найма служащих, а также перейти 
от комиссионного отбора к децентрализованному, что делает более эффективной 
саму службу4.  
Значительное 
внимание 
в 
исследованиях 
уделяется 
изучению 
такой 
специфичной группы персонала государственной службы как старшая служба и 
найм на нее5. Большой проблемой в последнее время остается политизация 
                                                          
 
1 Goetz K. H. Governmentalizing central executives in post-communist Europe: A four-country comparison. / K. H. Goetz, 
H. Wollmann. // Journal of European Public Policy - 2001. - 8 (6) - P. 864-887. 
2 Nemec J. Public Administration Reforms in Slovakia: Limited Outcomes // NISPAcee Journal of Public Administration 
and Policy. - 2018. - 11 (1). - P. 115-134; 162; Pesti C. Towards a Managerial Public Service Bargain: The Estonian Civil 
Service Reform / C. Pesti, T. Randma-Liiv // NISPAcee Journal of Public Administration and Policy. - 2018 - 11 (1). -  
P. 135-154; Spacek D. Public Administration Reform in Czechia after 2000 - Ambitious Strategies and Modest Results // 
NISPAcee Journal of Public Administration and Policy. - 2018. - 11 (1). - P. 155-182. 
3 Kearney, R. C. Reinventing Government, The New Public Management and Civil Service Systems in International 
Perspective / R. C. Kearney, S. W. Hays // Review of Public Personnel Administration. - 1998. - 18 (4) - P. 38-54. 
4 Berman E. M. Human resource management in public service: Paradoxes, processes, and problems. / E. M. Berman,  
J. S. Bowman, J. P. West, M. V. Wart. - Los Angeles: SAGE, 2016. 
5 Kuperus H. Top Public Managers in Europe: Management and Employment in Central Public Administrations [Electronic 
resource] / H. Kuperus, A. Rode // Document prepared for the Ministry of the Interior and Kingdom Relations of the 
4 

старших служащих, фаворитизм и тенденция к патронажу в найме служащих, что 
отмечается и в материалах OECD. Известно, что принятие новых законов о 
госслужбе 
и 
пересмотр 
старых 
не 
привели 
к 
деполитизации 
и 
профессионализации служащих1. И все чаще исследователи выдвигают идеи об 
отсутствии стратегических перспектив в подобном реформировании, которые 
связаны с высокой степенью непонимания идей и ценностей, которые должны 
лежать в основе публичной службы, реформаторами и самими служащими2. 
По мнению ряда авторов, именно отсутствие четких ценностных ориентиров, 
целостной системы представлений о том, какую государственную службу 
необходимо было создавать в новых исторических условиях, стало одной из 
главных причин низкой эффективности реформ государственного аппарата 
девяностых 
годов3. 
Более 
четко 
ценностные 
ориентиры 
развития 
государственного 
аппарата 
России 
были 
определены 
в 
Концепции 
реформирования системы государственной службы Российской Федерации  
2001 года, где государственная служба рассматривалась как институт, служащий 
интересам гражданского общества и государства. 
В последующие годы процесс реформирования государственной службы 
осуществлялся 
в 
рамках 
трех 
федеральных 
программ 
реформирования 
государственной службы - 2003-2005 гг., 2009-2013 гг. и 2015-2018 гг. В 20032005 годах были приняты основные нормативные правовые акты, которые 
определили современную систему публичной службы России. Для нашего 
анализа 
существенное 
значение 
имеют 
следующие 
направления 
административных реформ в России в XXI веке. Во-первых, это изменение самой 
системы публичной службы РФ вследствие принятия ряда федеральных законов - 
«О системе государственной службы РФ» в 2003 г., «О государственной 
                                                                                                                                                                                                      
Netherlands. Mode of access: http://www.eupan.eu/files/repository/20170206084104TopPublicManagersinEuropem 
ainreport.pdf/ (Accessed February 10th, 2019). 
1 Meyer-Sahling J. H. Post-Accession Sustainability of Civil Service Reform in Central and Eastern Europe. - OECD 
Publishing, 2009. 
2 Hintea C. Book Review: Edoardo Ongaro, Philosophy and public administration [Electronic resource]. Mode of access: 
http://rtsa.ro/tras/index.php/tras/article/view/555/ (Accessed on May 10d, 2018). 
3 Пушкарева Г. В. Идейно-ценностный механизм реформирования государственной службы Государственное 
управление. / Г. В. Пушкарева // Электронный вестник Выпуск № 63. Август 2017. - Москва: Факультет 
государственного управления МГУ имени М. В. Ломоносова, 2017. - 171 с. 
5 

гражданской службе РФ», в 2004 г., «О муниципальной службе в РФ» в 2004 г. и 
последующего внесения в них изменений. Во-вторых, это мероприятия по 
сокращению численности государственного аппарата, в том числе за счет 
попыток сокращения численности должностей государственной и муниципальной 
службы. В-третьих, это меры, направленные на качественное улучшение состава 
служащих - повышение профессионализма и компетентности служащих, 
совершенствование кадровых мероприятий и т. д. Четвертая группа мер была 
связана с противодействием коррупции - формирование системы ограничений и 
запретов для всех категорий публичных служащих, введение института 
конфликта интересов и др. 
Становление института публичной службы невозможно отделить от ее 
социальной составляющей - самих служащих с их ценностными ориентациями, 
поведенческими традициями, особенностями восприятия своей роли и положения 
в изменяющихся общественных отношениях. Именно эти факторы и определяют, 
по большому счету, эффективность функционирования системы публичной 
службы. Данная проблематика нашла достаточно широкое отражение в 
российских социологических исследованиях, в том числе в уральской 
социологической традиции - предметом изучения социологов выступали 
профессиональная культура государственных и муниципальных служащих и ее 
типы, система мотивации и карьерные ориентации служащих, и т. д. Полученные 
результаты внесли большой вклад в представления о социокультурной 
составляющей государственной и муниципальной службы.  
Данная 
монография 
является 
продолжением 
традиций 
исследований 
уральских социологов. Авторы рассматривают такие вопросы, как стратификация 
публичных служащих, профессиональная культура и идентичность служащих, их 
карьерные ориентации, а также особенности жизненного стиля. Свои выводы 
авторы основывают на результатах проведенного эмпирического исследования 
публичных служащих в Свердловской области в 2018 году. Методом 
анкетирования по квотной выборке (включающей два параметра - вид служащих 
и пол) было опрошено 490 служащих в более чем 40 населенных пунктах региона. 
6 

Среди опрошенных были представлены 290 муниципальных служащих и 200 
государственных гражданских служащих. Всего были собраны данные по 55 
вопросам (включая табличные), что составило 154 исходных переменных. Кроме 
этого, в рамках исследования были проанализированы статистические данные по 
государственным 
и 
муниципальным 
служащим 
Российской 
Федерации, 
результаты ранее проведенных эмпирических исследований. 
 
 
7 

1. ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА КАК ИНСТИТУТ И ПРОФЕССИЯ 
 
Концепт «публичной службы» является достаточно новым для российской 
теории и практики. В отечественной традиции, в основном, оперируют понятиями 
«государственной службы» и «муниципальной службы», что обусловлено 
особенностями современного периода ее построения. И только в последние годы 
в обиход российских исследователей стало входить понятие «публичной 
службы», которое широко используется в зарубежных странах. Публичная служба 
понимается как вид деятельности, который относится к функционированию 
центральных и местных органов власти и осуществляется в интересах общества и 
под эгидой государства. Данное понятие пришло на смену понятию «публичная 
власть» в 19 веке и ознаменовало собой новую парадигму управления 
общественными отношениями в пределах государства.  
Интерес к изучению проблем государственного аппарата, в и частности, его 
работников, возник достаточно давно. Теоретико-методологический анализ 
особенностей профессионального управления в институте публичной службы был 
дан в работах Вудро Вильсона, Фредерика Тейлора, Лютера Гулика и Герберта 
Саймона. Данные авторы рассматривали институт публичной службы как 
определенную модель нормативного управления, в которой основное внимание 
уделялось 
роли администратора 
(служащего) 
в 
закрытых 
учреждениях, 
распределению функций и проектированию государственных учреждений. 
«Служба» в понимании данных авторов не подразумевала основанность на 
публичных ценностях и интересах, главным критерием был критерий 
рациональности и эффективности управления. 
Кардинально новое видение публичной службы предложил Бенджамен Барбер 
в концепции сильной демократии. Согласно ему, в условиях сильной демократии 
люди - граждане - управляют собой в максимально возможной степени, а не 
делегируют свою власть и ответственность представителям, действующим от их 
8 

имени1. Современная же организация публичной службы и системы публичной 
власти - слабая демократия, уменьшающая роль граждан в демократическом 
управлении. Новая публичная служба должна быть тесно связана с обязанностями 
демократического гражданства, поэтому государственная служба вытекает из 
гражданских достоинств долга и ответственности. 
Согласно идее Д. и Р. Денхардов, смысл и сущность современного института 
публичной службы заключается именно в служении, а не в управлении. 
Основными принципами публичной службы являются: 
í служить гражданам, а не обслуживать клиентов; 
í искать общественные интересы; 
í ценить 
гражданство 
и 
государственную 
службу 
выше 
предпринимательства; 
í мыслить стратегически, действовать демократично; 
í признать, что ответственность не проста; 
í служить, а не управлять; 
í ценить людей, а не только производительность2. 
В рамках «новой публичной службы» или, скорее, «нового публичного 
менеджмента» предполагалось использовать сервисноориентированный подход, 
нацеленный 
на 
удовлетворение 
потребителей 
посредством 
создания 
«специализированных организаций» (для выполнения только одной цели), а также 
такие технологии, как управление эффективностью (performance management) и 
мотивацию публичного служения (public service motivation - PSM).  
В своем становлении новая публичная служба (NPS) прошла не один этап 
развития и реформирования, при этом первыми на себе эти изменения испытали в 
Великобритании и Канада, где отдельные элементы NPS активно внедрялись. 
Однако последствия реформ новой публичной службы не являются однозначно 
позитивными, и часть зарубежных исследователей описывают негативные 
                                                          
 
1 Barber B. Strong democracy: Participatory politics for a new age. - Univ of California Press, 2003. - DOI: 
10.4324/9781315709765. 
2 Denhardt, J. The New Public Service. - New York: Routledge, 2015. - DOI: 10.4324/9781315709765. 
9 

последствия и реакцию государственных структур на эти неудачи1. Например, 
появление повсеместно организаций, призванных решать только одну задачу в 
одном секторе со многими специализированными и непересекающимися ролями и 
функциями, 
привело 
к 
излишней 
фрагментации 
управления, 
нескоординированности деятельности ведомств, снижению эффективности 
публичной службы2. 
Децентрализация 
управления, 
позволившая 
делегировать 
на 
уровень 
отдельных территорий и политических структур государственные полномочия, 
также привела к противоречивым последствиям - руководители центральных 
аппаратов публичных органов власти были лишены возможностей влияния на 
принятие отдельных решений, удалены от информационных потоков, весь 
процесс управления стал более «непрозрачным»3. 
В отличие от реформ НПМ, в которых доминировала логика экономики, 
реформы второго поколения (которые первоначально назывались «объединенное 
правительство» (JUG), а затем «общеправительственный подход» (WOG) 
опирались на целостную стратегию, использующую идеи других социальных 
наук, а не только экономику4. 
Институт современной публичной службы испытывает сложный период 
трансформации. 
Можно 
сказать, 
что 
различные 
поколения 
реформ 
государственного сектора привели к гибридной модели публичной службы5.  
Т. Кристенсен и С. Лэгрейд считают, что в современном сложном мире и 
публичная служба становится сложноорганизованной6. При этом сложность и 
гибридность для исследователей означают разные понятия - в организационно                                                          
 
1 Denhardt, J. The New Public Service. / J. Denhardt, R. Denhardt. - New York: Routledge, 2015. - DOI: 
10.4324/9781315709765. 
2 Boston, J. State Sector Reform and Renewal in New Zealand: Lessons for Governance / J. Boston, C. Eichbaum // 
Conference on «Repositioning of Public Governance - Global Experiences and Challenges». - Taipei, 2005. 
3 Hood C. The idea of Joined-Up Government: A Historical Perspective // V. Bogdanor (ed.): Joined-Up Government, 
British Academy Occasional paper 5. - Oxford: Oxford University Press, 2005. 
4 Bogdanor, V. «Introduction», in V. // Bogdanor (ed.): Joined-Up Government, British Academy Occasional paper 5. - 
Oxford: Oxford University Press, 2005. 
5 Christensen, T. Complexity and Hybrid Public Administration [Electronic resource] / T. Christensen, P. L greid. // 
Theoretical and Empirical Challenges Public Organiz Rev. - 2011. Mode of access: https://doi.org/10.1007/s11115010-0141-4 
6 Christensen T. The Whole-of-Government Approach - Regulation, Performance, and Public-Sector Reform Rokkan 
centre for social studies / T. Christensen, S. Laegreid. - 2006. 
10