Теория управления

ТЕОРИЯ 

УПРАВЛЕНИЯ

Н.Б. КОСТИНА 
Т.В. ДУРАН
Д.А. КАЛУГИНА

Москва

ИНФРА-М

20УЧЕБНИК

Рекомендовано в качестве учебника 

для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по направлениям подготовки 38.03.04 «Государственное

 и муниципальное управление», 38.03.02 «Менеджмент» 

(квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 316(075.8)
ББК 60.5я73
 
К72

Костина Н.Б.

К72  
Теория управления : учебник / Н.Б. Костина, Т.В. Дуран, Д.А. Ка
лугина. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 252 с. — (Высшее образова- 
ние: Бакалавриат). — 10.12737/textbook_58e741bf9ba680.6641029.

ISBN 978-5-16-012629-6 (print)
ISBN 978-5-16-105809-1 (online)
В учебнике в систематической форме изложена теория социального 

управления, включающая в себя в качестве важнейших составляющих теорию управленческих знаний, видов и функций управления, отношений. 
Социальное управление раскрывается как взаимодействие управляющего 
и управляемого субъектов. Дана критика холистского понимания субъекта 
управления. Выделена система оснований для выделения видов управления; показаны содержание различных видов социального управления, их 
взаимосвязь, виды эффективности.

Соответствует Федеральному государственному образовательному 

стандарту высшего образования последнего поколения. 

Учебник предназначен для бакалавров, обучающихся по направлению 

38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», а также по смежным направлениям. 

УДК 316(075.8)

ББК 60.5я73

Р е ц е н з е н т ы:

Берзин Б.Ю., доктор философских наук, профессор; 
Егорышев С.В., доктор социологических наук, профессор

ISBN 978-5-16-012629-6 (print)
ISBN 978-5-16-105809-1 (online)

©  Костина Н.Б., Дуран Т.В., 

Калугина Д.А., 2017

Светлой памяти Валентина Алексеевича Костина 
с благодарностью посвящаем…

В своих исследованиях Валентин Алексеевич 
стремился достичь сути изучаемых процессов, 
уходя от стереотипов и обращаясь к самым острым 
и насущным управленческим проблемам. В памяти 
коллег и учеников он остался как истинный интеллигент, блестящий мыслитель, мудрый и деликатный наставник

Предисловие

Предлагаемый вниманию студентов учебник содержит ряд 
новых идей, расширяющих видение социального управления, позволяющих дифференцировать его по уровням и видам. К ключевым новациям мы относим следующие.
В существующей учебной литературе при освещении различных 
видов социального управления используется трехэлементный 
подход, т.е. описываются субъекты управления, функции управления и управленческие отношения (организационные структуры). 
В данном учебнике предложен четырехэлементный подход к социальному управлению, дополняющий перечисленные элементы 
четвертым — управленческой информацией. Выделена структура 
управленческой информации, которая включает в себя описывающее, предписывающее и оценочное знание. Особое внимание 
уделено объяснению предписывающего знания, которое имеет 
сложный состав: целевой и нормативный виды знания.
Приводится обоснование того, что процесс социального управления с точки зрения информационного воздействия предстает 
в двух видах: 1) управляющий субъект вменяет программу поведения управляемому субъекту; 2) субъект управления посредством 
вещных и нормативных воздействий на управляемый субъект стремится к тому, чтобы последний сам разработал для себя программу 
поведения, устраивающую и управляющего субъекта.
Раскрыта взаимосвязь деятельности и отношений субъектов 
с управленческой информацией. Доказывается, что выработка 
управленческих знаний осуществляется в процессе совместной 
управленческой деятельности, однако, будучи выработано, управленческое знание детерминирует исполнительскую деятельность.

Трехэлементная теория сводит все виды управления только к менеджменту. Специфика четырехэлементной теории социального 
управления по сравнению с существующими теориями управления 
заключается еще и в том, что она позволяет выделить различные 
виды социального управления (государственное, муниципальное, 
менеджмент, управление в общественных организациях), показать 
их сходство и различия.
Понимание множественности качественно разнообразных видов 
управления позволяет рационализировать процесс обучения бакалавров по управленческим специальностям, в частности, исключает сведение одних видов управления к другим, дублирование 
курсов, позволяет сократить время на теоретическое обучение, способствует формированию панорамного управленческого мышления 
вместо мышления цехового.
Теория информационного управления позволяет повысить культуру управления руководителей и специалистов, поскольку создает 
условия для осознания возможностей каждого вида управления, 
его места и роли в общей системе управления и для понимания 
специфики факторов, влияющих на принятие решений в каждой 
сфере.
Курс «Теория управления» относится к профессиональному 
циклу, базовой (общепрофессиональной) части. Его изучение 
предполагает формирование у бакалавров таких компетенций, как:
 
• ОК-7. Способность к самоорганизации и самообразованию;
 
• ОПК-2. Способность находить организационно-управленческие 
решения, оценивать результаты и последствия принятых управленческих решений, готовность нести за них ответственность 
с позиций социальной значимости принимаемых решений;
 
• ПК-21. Умение определять параметры качества управленческих 
решений и осуществляемых административных процессов, выявлять отклонения и принимать корректирующие меры.
Цель изучения дисциплины «Теория управления» заключается 
в овладении студентами вышеназванными компетенциями в сфере 
социального управления, функций управленческой деятельности, 
технологий принятия решений, методов их реализации.
Задачи курса:
1) освоение основ социального управления, понимание его 
возможностей и проблем;
2) овладение современной парадигмой управления;
3) формирование понимания значимости полученных знаний 
для реализации управленческих функций;
4) овладение навыками анализа управленческой деятельности 
на государственном и муниципальном уровнях, в коммерческих организациях;

5) овладение современными управленческими технологиями, 
приобретение навыков их применения в процессе реализации 
управленческих функций.
Таким образом, в результате изучения данного учебного курса 
учащийся должен:
знать
 
• теоретические основы управления и его современное состояние;
 
• основные уровни и виды социального управления;
 
• специфику реализации управленческих функций в государственном и муниципальном управлении, в управлении коммерческими организациями;
 
• механизм обратной связи при принятии управленческих решений;
 
• параметры качества управленческих решений;
 
• методы выявления отклонений при реализации управленческих 
решений;
уметь
 
• использовать знание теории и методов управления для решения 
управленческих задач;
 
• формулировать управленческие проблемы;
 
• принимать решения в процессе реализации управленческих 
функций;
 
• осуществлять сбор информации, необходимой для реализации 
контроля и оценки качества исполнения решений;
 
• оценивать результаты и последствия принятого управленческого 
решения;
 
• анализировать государственные программы, оценивать эффективность их исполнения;
владеть
 
• специальной терминологией и понятийным аппаратом данной 
дисциплины;
 
• методами анализа содержания и результатов управленческой 
деятельности;
 
• методами организации исполнительской деятельности;
 
• инструментарием определения параметров качества управленческих решений;
 
• технологиями выявления отклонений при реализации управленческих решений;
 
• навыком анализа эффективности исполнения государственных 
программ.

Глава 1. 
ПРЕДМЕТ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ 
И МЕТОДЫ ЕГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1.1. ПРЕДМЕТ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ

Знакомство с наукой или учебными курсами принято начинать 
с определений объекта и предмета, которые формируют представление о том, что изучает наука или учебная дисциплина. Но прежде 
всего объясним сами термины «объект» и «предмет», поскольку неопределенность при их использовании может привести к заимствованию неубедительных подходов, превратившихся в штампы.
Объект познания — это некоторая часть мира, материальная 
или духовная подсистема, которая обладает самостоятельным существованием. Как система такая часть обладает признаками, которые можно фиксировать эмпирически.
Предмет науки — это определенный «срез» объекта, его подсистема, которая не существует вне объекта. Гносеологическая особенность предмета науки состоит в том, что, хотя он функционирует 
в составе целого (объекта), его содержание не выводится из предметов других наук (как тех, что относятся к одному объекту, так 
и тех, что принадлежат разным объектам). Примером сказанного 
может служить человек, который является предметом многих наук, 
не дублирующих при этом друг друга.
Предмет любой науки является структурированным: он включает в себя элементы, связи, функции, законы. Задача науки состоит в том, чтобы выявить все составляющие предмета. В связи 
с этим и определение предмета науки может быть различным: редукционистским, механическим, холистским.
Редукционистское определение выделяет какой-то один аспект 
предмета в качестве главного, ведущего. Механическое заключается 
в том, что выделяется сумма, ряд элементов, но не учитывается 
общее качество предмета, его отличие от других предметов. Холистское определение фиксирует качественную специфику предмета 
науки, через которую осмысливается и специфика его элементов.
На однобокое освещение предмета науки могут влиять философские воззрения авторов. Так, согласно реалистическим воззрениям, мир состоит из множества видов одинаковых субстанций, 
а их функционирование подчинено закономерным причинным 
связям. Из этого следует, что предмет науки сводится к познанию 

законов в соответствующей сфере. Современные номиналисты считают, что существуют только индивидуальные системы, в которых 
отсутствуют законы, поэтому такие системы требуют индивидуального описания. Общим в этих подходах является то, что априори 
предмет препарируется, что-то устраняется из него, на чем-то внимание акцентируется. Во избежание подобного однобокого априоризма необходимо определять предмет через его собственные сущностные признаки, которые можно проверить.
Отмеченные определения предмета науки являются значимыми, 
но не равноценными. Степень осознания предмета зависит от развития соответствующей науки, на ранних этапах трудно выделить 
ее всеобщее содержание, поэтому на первый план выходят редукционистские и внешние предметы.
Только исследование предмета может показать, что в нем индивидуальное, что общее, в чем его качественная определенность, 
в чем количественная и т.п., поскольку предмет характеризуется 
всеми отмеченными чертами.
Реальность предмета гарантирует и реальность содержания 
науки, в противном случае возможна наука о несуществующих (воображаемых) предметах. Историческими примерами сказанного 
могут служить алхимия, теория эфира, яфетическая теория языка 
и др.
Какова же ситуация с объектом и предметом теории управления? В отношении объекта этой науки мнения большинства авторов совпадают. Отмечается, что «объектом теории управления 
являются социальные системы, в которых реализуется управленческая деятельность»1. Аналогичной позиции придерживается 
В.И. Коробко: «объектом рассмотрения теории управления являются социальные системы»2. Представляется, что это бесспорное 
определение объекта.
В отношении предмета науки управления в отечественной литературе доминируют механические подходы, т.е. определение 
предмета задается посредством его составляющих, причем законы 
выделяются как главный элемент. Так, В.Г. Игнатов и Л.Н. Албастова отмечают: «теория управления имеет свой, только ей присущий предмет исследования — она изучает законы, закономерности и принципы организации управленческого процесса и воз
1 
Игнатов В.Г., Албастова Л.Н. Теория управления: учеб. пособие. 2-е изд., 
перераб. и доп. Ростов н/Д., 2010. С. 24.
2 
Коробко В.И. Теория управления: учеб. пособие для вузов. М.: ЮНИТИДАНА, 2009. С. 7.

никающие во время этого процесса отношения между людьми, т.е. 
управленческие отношения»1.
В американской литературе, где менеджмент и теория управления отождествляются, подход иной. Предмет теории управления — это управленческая деятельность, а научность теории связывается не с изучением законов, а с выявлением методов, позволяющих осуществлять эффективное управление. Методы, которые 
могут быть использованы в управлении, создаются на базе других 
дисциплин. Так, отмечается, что «Теорию управления и результаты 
научных исследований следует рассматривать не как абсолютную 
истину, а, пожалуй, как инструменты, которые помогают нам понять невероятно трудный мир организации»2.
Примером сказанного может служить опыт использования 
Ф. Тейлором методов естественных и технических наук для рационализации труда рабочих. Теория систем была перенесена 
из точных наук на организации3. На основании этого делается 
вывод, что управление, по сути, искусство, которое дополняется 
наукой в форме методов. Тем самым отрицается существование 
каких-либо законов в сфере управления.
В приведенной позиции содержатся как бесспорные, так 
и спорные моменты. Что же является бесспорным? То, что классики менеджмента, которые внесли вклад в его теорию, не ставили задачи по открытию объективных законов управления и даже 
не пытались их сформулировать. Это подтверждает анализ текстов 
их работ. Спорно же то, что научность управления (теоретичность) 
связывается только с использованием научных методов. Дело 
в том, что какие-то методы, признаваемые научными, используются и в обычной жизни, однако это вовсе не означает, что их результатом являются научные истины. В качестве примера можно 
привести такие методы, как эксперимент, методы сравнения, абстрагирования и др.
Но в таком случае возникает вопрос: а что придает научность 
управленческому знанию, если оно не выявляет или, по крайней 
мере, не открывает объективных законов? Мы полагаем, что такой 
критерий научности существует, хотя он еще и не получил освещения и признания. Научность может заключаться в системе каче
1 
Игнатов В.Г., Албастова Л.Н. Теория управления: учеб. пособие. 2-е изд., 
перераб. и доп. Ростов н/Д., 2010. С. 24.
2 
Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: пер. с англ. М.: 
Дело, 1997. С. 73.
3 
Там же. С. 79.

ственных обобщений черт предмета. В качестве обоснования сказанного отметим следующее. Известно, что Г. Риккерт предложил 
разделение наук на два вида: генерализирующие и индивидуализирующие, причем первые он связывал только с открытием законов. 
Современное состояние наук позволяет провести дифференциацию 
генерализирующих наук — их также можно разделить на два вида: 
количественные и качественные.
Количественные доктрины оперируют числом и открывают объективные законы как в природе, так и в ряде областей социальной 
жизни (например, экономике, демографии). Основоположниками 
такого вида теорий явились Г. Галилей и И. Ньютон.
Качественные теории зачастую, по разным мотивам, отвлекаются от количественных характеристик изучаемых объектов. Результатом таких теорий является система понятий, позволяющая 
типологизировать явления, выявлять отношения между ними, 
строить качественные модели того или иного предмета.
Если обобщить сказанное, получим, что наука ориентирована 
на постижение устойчивого в мире. Формами устойчивого являются типическое и закономерное. Сведение задач науки к одной 
форме (законам) является односторонним и не позволяет понять 
необходимость целого ряда наук.
К качественным теориям относится большинство наук об обществе: политология, социология, психология, теория управления 
и др. Если с указанной точки зрения взглянуть на историю менеджмента ХХ в., то станет очевидно, что она подтверждает положение 
о качественном характере его теории. Так, Ф. Тейлор выделил два 
вида организационных структур: линейную и функциональную, 
провел их анализ; А. Файоль выделил виды управленческих 
функций; М. Вебер сформулировал модель рациональной бюрократической деятельности и т.д. Все отмеченные модели и классификации составляют элементы современного менеджмента, но он 
не сводится только к ним. Между тем редукционизм такого рода 
встречается очень часто. Например, утверждается, что управлять — 
это значит планировать, организовывать, мотивировать, контролировать. Иными словами, предмет управления сводится к функциям 
управления. Но функции управления не исчерпывают даже теории 
менеджмента, не говоря уже о теории управления.
Для того чтобы очертить предмет теории управления, необходимо учесть отношение теории управления и родственных ей 
дисциплин, иначе неизбежно сведение предмета теории управления к предметам других, близких наук. Такими родственными 
науками, причем возникшими раньше, являются теория государ

ственного управления и менеджмент. В нашей учебной литературе 
существует множество учебников и пособий, в которых теория 
управления отождествляется с менеджментом. Отметим, что в этом 
подходе имеется рациональный аспект, который заключается в 
применимости целого ряда понятий менеджмента для описания государственного управления, например функций и структуры управления. Однако теория менеджмента не отменяет теорий государственного управления, рассматривающих такие виды управления, 
которые не изучаются менеджментом (например, регулирование 
и регламентация). В связи с этим необходимо обозначить реальные 
отношения между близкими дисциплинами.
На наш взгляд, менеджмент и теория государственного управления являются управленческими теориями среднего уровня, поэтому их предметы должны входить в предмет теории управления. 
Теория управления как самостоятельная дисциплина возникает 
благодаря кибернетике, которая предлагает фундаментальные 
понятия для интеграции теорий среднего уровня: информация, 
прямые и обратные связи.
Определение предмета теории управления должно учитывать 
уровень описания ею социального управления. В качестве рабочего варианта такого определения можно предложить следующее: 
предмет теории управления — специфика информационной детерминации деятельности и отношений людей. Фиксируя предмет 
теории управления, он одновременно показывает и специфику 
данного предмета. Дело в том, что информационная детерминация имеет место и в живой природе, например генетический код 
на уровне клетки, и в современной технике, примером чего выступают программы ЭВМ. Однако информационная детерминация 
имеет специфику на уровне человека, в частности, информация 
выступает в виде знания, которое детерминирует поведение и деятельность людей. Субъектом и объектом управления является человек — существо, которое отличается и от клетки, и от животного, 
и от машины.
Анализ информационной детерминации предполагает изучение 
видов информации, без которой нет ни деятельности, ни отношений. Теория управления имеет дело с информацией, выступающей в форме знания, причем разного вида: описывающего, 
предписывающего, оценивающего. Предписывающее знание выступает в виде целей, норм, принципов, проектов, за которыми 
стоит тот или иной вид управления. Ни в менеджменте, ни в теории 
государственного управления мы не встречаемся с такими иссле