Институционализация взаимодействия гражданского общества с публичной властью в публично-правовых образованиях

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА 

ИНТСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 

 

 

 

 

 
 

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ 

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 

ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА 

С ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТЬЮ 
В ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ 

ОБРАЗОВАНИЯХ 

 
 

Монография 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Екатеринбург 

Издательство Уральского университета 

2018 

УДК 323.2:347.471 
ББК  66.7 
И 70 
 
 

Авторы: 

Г. А. Банных, Л. И. Воронина, Е. В. Зайцева, С. Н. Костина, 

А. И. Кузьмин, В. Б. Куликов, А. С. Неркараян, Н. В. Сыманюк 

 
 

Под общей редакцией 

доктора социологических наук А. И. Кузьмина, 

кандидата социологических наук Л. И. Ворониной 

 
 

Рецензенты: 

Н. Г. Чевтаева, доктор социологических наук, профессор 

(Российская академия народного хозяйства и государственной службы 

при Президенте Российской Федерации (Уральский институт управления)); 

В. В. Эмих, кандидат юридических наук 
(Институт философии и права УрО РАН) 

 
 
 
 
 

Институционализация взаимодействия гражданского общества с публичной 

властью в публично-правовых образованиях : монография / [Г. А. Банных, 
Л. И. Воронина, Е. В. Зайцева, С. Н. Костина, А. И. Кузьмин, В. Б. Куликов, 
А. С. Неркараян, Н. В. Сыманюк ; под общ. ред. А. И. Кузьмина, Л. И. Ворониной]. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2018. – 168 с. 

 
ISBN 978-5-7996-2308-1 
 
В монографии анализируются новые для российской науки понятия: «гражданское обще
ство», «институциональные отношения», «публичная власть», «публичное пространство», 
«публично-правовое образование», «партнерские формы взаимодействия субъектов гражданского общества и органов управления публично-правовым образованием». Особое внимание уделено взаимодействию в субъектах РФ и муниципалитетах (публично-правовых образованиях разного уровня). Рассматриваются различные институциональные формы реализации представительства интересов гражданского общества в публичном управлении.  

Адресовано исследователям, занимающимся проблемами гражданского общества, а так
же практикам, участвующим в процессах взаимодействия гражданского общества и органов 
власти. 

 

Издание подготовлено при финансовой поддержке 

Института государственного управления и предпринимательства УрФУ 

(грант на издание коллективных монографий 2017 года) 

 
 

 

ISBN 978-5-7996-2308-1
© Уральский федеральный университет, 2018

ВВЕДЕНИЕ 

 

Выбор темы настоящей монографии и ее содержания обусловлен рядом 

причин. Во-первых, долгое время в исследованиях российских политологов и 

правоведов, посвященных отношениям власти и гражданского общества, в ос
новном анализировались существующие противоречия. Но в последние годы 

начали появляться публикации, авторы которых пытаются выявить возможно
сти конструктивного взаимодействия органов власти и общества.  

Во-вторых, изучение взаимодействия власти гражданского общества являет
ся достаточно сложной исследовательской задачей, требующей обоснованного 

выбора методологического подхода. Да, большинство авторов, работающих по 

этой проблематике, используют такой научный подход как институциональный. 

И, как правило, в исследованиях о взаимодействии гражданского общества и 

публичной власти внимание уделяется прежде всего правовым, политическим и 

социальным институтам. Соответственно, многие авторы применяют институ
циональный подход. Но тем не менее пока не сформировалось единого понима
ния института и институционализации, именно поэтому решение этой научной 

задачи также представляет интерес для коллектива авторов настоящей моно
графии.  

В-третьих, отсутствие методологического единства во многом объясняется, 

по мнению авторского коллектива, слабо прогнозируемыми процессами, а 

именно возникновением новых социальных институтов, часто не имеющих 

формального правового закрепления. И в этой ситуации государство уже не яв
ляется единственным субъектом правовой, социальной, политической институ
ционализации. Соответственно, для обеспечения эффективного взаимодействия 

государства и представляющих его органов власти с гражданским обществом 

требуются новые, часто не традиционные технологии и формы. Идет поиск мо
делей взаимодействия государства и гражданского общества на основе характе
ра их коммуникаций. И этот ракурс также представляет интерес для исследова
ния.  

В-четвертых, возникают новые сюжеты, определяющие необходимость ис
следований особенностей взаимодействия органов власти не только с обще
ством, но и непосредственно между ними с учетом появившихся новых харак
теристик власти: «публичная власть», новые «конструкции» в виде   публично
правовых образований.   

Соответственно, многообразие пока мало исследованной социальной прак
тики и высокая скорость социальных изменений создают вызовы для исследо
вателей, в том числе в поиске методологии.  

В-пятых, авторский коллектив монографии поставил перед собой задачу 

развеять некоторые мифы, например, о том, что главный фактор, отрицательно 

влияющий на процессы становления гражданского общества, это несовершен
ное законодательство. В течение последних 15 лет в ходе проводившихся адми
нистративных реформ большое внимание было уделено формированию право
вой основы для создания возможностей участия граждан в делах российского 

государства. Многое сделано для внедрения новых форм и технологий взаимо
действия власти и гражданского общества: это и общественные палаты в субъ
ектах РФ, и общественные советы при исполнительных органах власти, и фор
мирование экспертного сообщества, и другое. Но анализ практики позволяет ав
торам монографии сделать вывод о том, многие из созданного, разработанного 

пока остается мало востребованным населением. Выявление этого противоре
чия также представляет исследовательский интерес.  

И, наконец, поиск ответа на главный вопрос объединяет авторов этой моно
графии: действительно ли реально существует взаимодействие власти и граж
данского общества, а также социальных институтов, представляющих его по
требности, или это формальные, не жизнеспособные конструкции?   

Монография подготовлена авторским коллективом преподавателей Институ
та государственного управления и предпринимательства Уральского федераль
ного университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина в составе: 

Воронина Людмила Ивановна (введение, заключение);  

Воронина Людмила Ивановна, Костина Светлана Николаевна, Сыманюк 

Нина Васильевна (глава 1 «Теоретико-методологические подходы к анализу 

условий, процессов и результатов взаимодействия гражданского общества с 

публичной властью», п. 1.1. - 1.2.);  

Воронина Людмила Ивановна, Зайцева Екатерина Васильевна, Куликов Вла
димир Борисович, Сыманюк Нина Васильевна (глава 2 «Реализация представи
тельства интересов гражданского общества в публичном управлении. Участие в 

подготовке и принятии публичных управленческих решений», п. 2.1. - 2.4);  

Банных Галина Алексеевна, Костина Светлана Николаевна, Зайцева Екате
рина Васильевна (глава 3 «Информационный обмен между гражданским обще
ством и органами власти в публично-правовом образовании», п. 3.1. - 3.3). 

Воронина Людмила Ивановна, Зайцева Екатерина Васильевна, Кузьмин 

Александр Иванович, Неркарарян Армен Саркисович (глава 4 «Взаимодействие 

гражданского общества и органов власти по решению проблем публично
правового образования», п. 4.1. - 4.3.).  

 

Издание подготовлено на средства Института государственного управления 

и предпринимательства УрФУ (грант ИГУП 2017 года на издание коллективных 

монографий). 
 

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К АНАЛИЗУ 

УСЛОВИЙ, ПРОЦЕССОВ И РЕЗУЛЬТАТОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 

ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА С ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТЬЮ 

 
 

1.1. 
 Институционализация как средство согласования интересов 

гражданского 
общества 
и 
органов 
власти 
в 
публично-правовом 

образовании 

 

Многочисленные зарубежные и отечественные исследователи отмечают 

необходимость формирования партнерских, диалоговых отношений между пуб
личной властью и гражданским обществом как основы построения современно
го демократического государства. В то же время до конца не ясен вопрос, а 

что же такое гражданское общество. Анализируя содержание данного поня
тия, Е. Е. Никитина приходит к выводу об его широкой и узкой трактовке. В 

широком смысле под гражданским обществом понимается определенная, ка
чественная ступень развития общества, которое прошло стадию сословного 

или традиционного общества1. В этом случае гражданское общество рассматри
вается в дихотомии, во-первых, к государству (правовому государству), во
вторых, к политическому и экономическому обществу. В узком смысле граж
данское общество можно определить, как совокупность социальных отношений 

и институтов, функционирующих независимо от политической власти и спо
собных на нее воздействовать2. При этом вопрос о составе данных институтов 

также остается дискуссионным. 

В любом случае, считает Н. П. Игнатьев, гражданское общество существует 

и функционирует в диалектически противоречивом единстве с государством3. В 

значительной части работ, посвященных гражданскому обществу, оно опреде
 

1 Никитина Е. Е. Институционализация гражданского общества в России: историко-теоретический аспект // 
Журнал российского права. – № 2. – 2017. 
2 Малько А. В., Струсь К. А. Правовые основы формирования гражданского общества в современной России 
(обзор материалов всероссийского научно-практического круглого стола) // Государство и право. – 2011. – № 9. – 
С. 113. 
3 Игнатьев Н. П. Институционализация диалога власти и гражданского общества в современной России: проблемы, перспективы // Ученые записки казанского государственного университета. Гуманитарные науки. Том 
151, кн. 1. – 2009. – С. 131-141. 

ляется через взаимодействие или коммуникацию с государством (публичной 

властью). Соответственно его становление  рассматривается в связи с пробле
мой выстраивания институциализированных механизмов реального взаимодей
ствия государства и гражданского общества. Так, ряд современных исследова
телей в своих работах фиксируют институционализацию процесса взаимодей
ствия государства и гражданского общества в целом1, а также таких более кон
кретных форм как социальное партнерство2, согласование интересов3, обще
ственный (гражданский) контроль4, обращения граждан5, общественные слуша
ния6 и др. 

Рассмотрим содержание понятий «институт» и «институционализация». Ка
тегория «институт» в настоящее время активно используется в целом ряде наук, 

в том числе в философии, правоведении, социологии, политологии, экономике и 

психологии. В контексте исследований взаимодействия гражданского общества 

с публичной властью речь идет прежде всего о правовых, политических и соци
 

1 Гриб В. В. Правовые вопросы институционализации взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти // Российская юстиция. – 2011. – № 3. – С. 10–11.; Гриб В. В. Общественные советы (палаты) как ключевой институт взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества // Юрист. – 2010. – № 10. – С. 57–59; Новикова О. В. Проблемы институционального взаимодействия государства и гражданского общества // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные 
науки. – 2009. – Т. 3. – С. 69–78. 
2 Грекова Г. И., Киварина М. В. Институционализация социального партнерства в России // Вестник Волгоградского института бизнеса. Бизнес. Образование. Право. – 2010. – № 2. – С. 57–61.; Остапенко А. С. Социальное 
партнерство как способ формирования институтов гражданского общества // Татищевские чтения: актуальные 
проблемы юридической науки. Материалы 5 юбилейной научно-практической конференции. Ч. 1. – Тольятти: 
Изд-во ВУиТ, 2008. – С. 181–192; Осипов Е. М. Методология социологического анализа социального партнерства как социального института.  Режим доступа: http:/www.teoria-practica.ru/-1-2011/sociologiya/osipov.pdf; Сухарь А. А. Политическое партнерство: институциональный анализ // Гуманитарные и социально-экономические 
науки. – 2007. – № 1. – С. 68–71. 
3 Какабадзе Ш. Ш. Институты согласования интересов федерального государства и структур гражданского общества // Право и политика. – 2008. – № 10. – С. 2430–2437. 
4 Баранов А. Ф., Сериков А. В. Трансформация социальных практик самоорганизации населения в институты 
контроля качества публичных услуг.  Режим доступа: http:// www.hist-edy.ru/hist/boock5/5_ru.php (дата обращения: 11.06.2017) 
5 Гудкова Е. Г. Развитие института обращения граждан как формы непосредственной демократии // Вестник Воронежского гос. университета. Гуманитарные науки. – 2006. – № 2. – Ч. 2. – С. 131– 140; Нудельман В. Я. Обращения граждан в органы публичной власти как институт гражданского общества: понятие, сущность, содержание // Юридическая мысль. – 2010. – № 3. – С. 48–52; Румянцева В. Г. Институт обращений граждан в органы 
государственной и местной власти // История государства и права. – 2008. – № 14. – С. 2–4. 
6 Зенин С. С. Публичные слушания как конституционно-правовой институт // Lex Russia. – 2010. – № 5. 
– С. 1132–1134; Комарова В. В. Институт публичных слушаний – форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. – 2006. –№ 9. – С. 18–21; Очеретина М. А. Понятие и 
структурный анализ института публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении публичной 
власти // Российская юстиция. – 2008. – № 6. – С. 31–33; Очеретина М. А. Становление и развитие института 
публичных слушаний // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской 
Академии наук. Вып. 9. – Екатеринбург: Изд-во УрОНА, 2009. – С. 433–443; Cеменова Е.А. Некоторые проблемы института публичных слушаний как формы общественного контроля // Труды филиала МПОА им. О.Е. Кутафина в г. Вологде. Вып. 9. – Вологда, 2010. – С. 135–140. 

альных институтах. При этом необходимо отметить, что единого понимания ин
ститута и институционализации не сложилось ни в рамках отдельных наук, ни 

между ними.  

В праве институт обычно рассматривается как «относительно обособленные 

группы взаимосвязанных между собой юридических норм, являющихся специ
фической частью отрасли права и регулирующих относительно самостоятель
ную разновидность общественных отношений или какие-либо их компоненты, 

свойства»1. 

Традиционно в правоведении институционализация понимается как процесс 

образования правовых институтов, при этом институциональной единицей мо
жет выступать закон, кодекс, группа нормативных правовых актов или опреде
ленный структурный элемент внутри нормативного документа (раздел, глава, 

параграф и даже статья). Однако, как отмечает А. В. Курочкин, в современный 

период на первый план стали выдвигаться идеи об определяющем значении в 

институциональном процессе содержательного компонента, что предполагает 

формирование и развитие правовых институтов параллельно с нормативными 

правовыми актами вне зависимости от их формального признания со стороны 

законодателя. В этом случае государство уже не является единственным субъек
том правовой институционализации, т.к. возможно использование корпоратив
ного нормотворчества в конституционно-правовых отношениях на примере де
ятельности общественных объединений, в том числе политических партий.  

Кроме этого, происходит появление многочисленных институтов, не имеющих 

формального правового закрепления, а также комплексных правовых институ
тов, нормы которых рассредоточены в разных правовых актах, но имеют общую 

основу в виде консолидированного вида общественных отношений2.  

Сложившаяся в РФ правовая система включает нормотворчество на различ
ных уровнях, что позволяет говорить скорее не о государстве как его основном 

субъекте, а о публичной власти, реализуемой в различных публично-правовых 

 

1 Юридическая энциклопедия. 2015. Режим доступа: http://yuridicheskaya_encyclopediya.academic.ru/8509 (дата 
обращения: 12.08.2017)  
2 Курочкин А. В. Концепт «правовая институционализация» и его содержание // Актуальные проблемы российского права. – 2016. – № 3 (64). 

образованиях.  

Как отмечает Д. А. Кузин, в юридическую практику РФ термин «публичная 

власть» был впервые введен официальными документами Конституционного 

суда РФ, в которых она определяется как широкое понятие, включающее госу
дарственную власть на федеральном, региональном уровнях и местное само
управление. Он делает вывод о том, что публичная власть – это «совокупность 

общественных отношений, связанных с возможностью субъекта обеспечить 

подчинение воли объекта в целях реализации  закрепленных правом обще
ственных интересов»1. 

В соответствии с сущностью публичной власти можно обозначить и пони
мание публично-правового образования. Категория «публично-правовое обра
зование» употребляется в Гражданском и Бюджетном Кодексе РФ, хотя опреде
ление данного понятия в них не дано. В ст. 124 ГК РФ перечисляются субъекты, 

которые отнесены к публично-правовым образованиям: «Российская Федера
ция, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города феде
рального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, 

сельские поселения и другие муниципальные образования». Публично
правовые образования объединяют две группы субъектов: 

— государственные образования (Российская Федерация и перечисленные 

выше субъекты РФ); 

— муниципальные образования (городское или сельское поселение, муни
ципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делени
ем, внутригородской район либо внутригородская территория города федераль
ного значения)2. 

В. Е. Чиркин рассматривает публично-правовое образование как территори
альную структурно-функциональную форму организации территориального 

публичного коллектива, которая обладает собственной публичной властью, ис
 

1 Кузин Д. А. Публичная власть в Российской Федерации: понятие, принципы Ученые записки Орловского государственного университета. – 2014. – № 1 (57). – С. 317-321. 
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 
06.10.2003 № 131-ФЗ.  Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 (дата обращения: 12.08.2017) 

пользуя ее (наряду с действием на этой территории, кроме государства, органов 

власти других публично-властных образований) для организации и регулирова
ния жизнедеятельности данного коллектива. Публично-правовое образование 

считается де-факто или де-юре юридическим лицом публичного права, несет 

ответственность за действия (бездействие) своих органов и должностных лиц1. 

В данном контексте институционализация форм взаимодействия публичной 

власти и гражданского общества представляет собой установление и закрепле
ние правовых норм публично-правовых образований различного уровня в рам
ках их компетенций. Более подробно данный вопрос будет рассмотрен в п. 1.3. 

Так как гражданское общество является категорией прежде всего политиче
ской, значительная часть исследований данной категории проводится в рамках 

политологии.  

В политологии институт определяется как «зафиксированные и докумен
тально закрепленные нормы организации политической жизни и функциони
рующие на этой основе разнообразные организации, учреждения, службы поли
тики, а также устойчивые традиции, принципы и правила политического пове
дения, которые характеризуют качество политической системы общества и вы
ступают основными регуляторами политического поведения и деятельности»2. 

Соответственно институционализацию можно определить, как «процесс скла
дывания, организационного оформления и нормативного закрепления социаль
ных отношений, связанных с завоеванием власти, осуществлением обществен
ного управления и политическим участием граждан»3. Также термин «институ
ционализация» в институциональной политологии трактуется одновременно и 

как учреждение новых, и как укоренение (стабилизация) уже существующих 

институтов4.  

 

1 Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. – Москва, 1997. 
2 Политология. Словарь. – М: РГУ. В. Н. Коновалов. – 2010. Режим доступа:  http://dic.academic.ru/dic.nsf/ 
politology/66/%D0%98%D0%BD%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%82%D1%83%D1%82 
(дата 
обращения: 

13.08.2017) 
3 Абрамов А. Политический институт и политическая институционализация: определение понятий // Власть. – 
2010. – C. 53-55. 
4 Политология. Словарь. – М: РГУ. В. Н. Коновалов. – 2010. Режим доступа: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ 
politology/66/%D0%98%D0%BD%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%82%D1%83%D1%82 
(дата 
обращения: 

13.08.2017)