Контрольно-надзорная деятельность таможенных органов в условиях цифровизации и интеграции экономики

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ТАМОЖЕННЫХ 
ОРГАНОВ В УСЛОВИЯХ 
ЦИФРОВИЗАЦИИ 
И ИНТЕГРАЦИИ ЭКОНОМИКИ
С.А. АГАМАГОМЕДОВА
Москва
ИНФРА-М
2023
МОНОГРАФИЯ

УДК  339.543+34(075.4)
ББК  65.428:67
	
А23
Агамагомедова С.А.
А23	 	
Контрольно-надзорная деятельность таможенных органов в  условиях цифровизации и интеграции экономики : монография / С.А. Агамагомедова. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 178 с. — DOI 10.12737/ 
1907066.
ISBN 978-5-16-018043-4 (print)
ISBN 978-5-16-111057-7 (online)
Монография посвящена вопросам реализации контрольно-надзорных 
функций таможенных органов  Российской Федерации в  условиях цифровой и  интеграционной повесток. Исследуются теоретические основы 
построения контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, 
предлагается авторская методология ее доктринального позиционирования, обосновывается соотношение различных видов государственного 
контроля и надзора в деятельности таможенных органов. Представляет интерес рассмотрение контрольно-надзорной деятельности таможенных органов в контексте внедрения в нее цифровых механизмов, использования 
искусственного интеллекта, а также развития интеграционных процессов 
на территории Евразийского экономического союза.
Для преподавателей, научных сотрудников, аспирантов и практических 
работников, интересующихся вопросами деятельности таможенных органов.
УДК  339.543+34(075.4)
ББК  65.428:67
Р е ц е н з е н т ы:
Бакаева О.Ю., доктор юридических наук, профессор, профессор 
Саратовской государственной юридической академии;
Гречкина О.В., доктор юридических наук, профессор, профессор 
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
ISBN 978-5-16-018043-4 (print)
ISBN 978-5-16-111057-7 (online)
©  Агамагомедова С.А., 2022

Введение
В условиях современных угроз и вызовов, новых возможностей 
стремительно меняющегося мира трансформации подвергаются 
практически все социальные процессы и институты. Не является 
исключением система публичного управления в современном обществе, включая ее базовые функции — функции государственного 
контроля и надзора.
Контрольно-надзорная деятельность современных органов власти 
многолика и разнообразна, касается всех областей социального взаимодействия, основывается на передовых технологиях современной 
науки управления. При этом государственный контроль и надзор 
в области экономических отношений, их эффективность приобретает 
особое значение в условиях цифровизации экономики и процессов 
межгосударственной интеграции. Учет последних необходим в целях 
достижения базовых целей контрольно-надзорного воздействия 
на экономические отношения как в рамках отдельного государства, 
так и в рамках формируемых интеграционных образований — оптимизации подконтрольной сферы в заданном публичной властью 
направлении, обеспечения и защиты прав и законных интересов 
всех участников экономического взаимодействия, прежде всего 
невластных субъектов, соблюдения оптимального баланса частных 
и публичных интересов в регуляции экономических отношений.
Особое место в контрольно-надзорной деятельности органов государственного управления занимает контрольно-надзорный функционал таможенных органов. Специфика контрольно-надзорного 
воздействия в данной сфере обусловлена сочетанием в ней аспектов 
экономического (фискального) свойства и аспектов обеспечения 
безопасности на всех уровнях (безопасность личности, общества, 
государства, интеграционная и глобальная безопасность).
Многообразие выполняемых таможенными органами контрольнонадзорных функций, осуществление таможенного и множества иных 
видов государственного контроля и надзора требуют доктринального 
и нормативно-правового обеспечения. Данная монография представляет собой попытку провести анализ контрольно-надзорной 
деятельности таможенных органов РФ в условиях цифровизации 
и интеграции экономики на основе сформированной в условиях 
Евразийского экономического союза нормативно-правовой базы 
и положений ученых, внесших свой вклад в исследование вопросов 
контрольно-надзорной деятельности таможенных органов.
Автор, много лет посвятивший исследованиям в области таможенного контроля, государственных услуг, административной 
юрисдикции, иных направлений деятельности таможенных органов, 

надеется, что монография будет интересна ученым, студентам, аспирантам, практическим работникам, и будет признателен за рекомендации, критические замечания и пожелания по содержанию 
монографии.
Нормативные правовые источники в монографии использованы 
по состоянию на 20 июля 2022 г.

Глава 1. 
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ 
И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ
1.1. КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ТАМОЖЕННЫХ 
ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
ПОСТРОЕНИЯ
Любой социальный институт в современном мире подвержен 
изменениям и трансформациям, генерируемым как внутренним 
потенциалом института, так и внешними условиями, средой, в которых данный институт функционирует. Изменчивость институтов 
в данном контексте свидетельствует об определенной живучести 
института, способности его адаптироваться к новым условиям функционирования в изменяющейся внешней среде, выживать и развиваться с учетом вызовов и угроз современного мира.
Контрольно-надзорная деятельность таможенных органов рассматривается нами в  качестве административно-правового института, имеющего свойства сложной социальной системы. С учетом 
того, что внешняя среда играет существенную роль в функционировании и развитии социальной системы, в познании и на практике 
следует учитывать зависимость свойств системы как от внутренних 
факторов — состава, структуры и функций системы, так и от процессов, происходящих в окружающих ее условиях. Внешняя среда, 
окружающие условия — это необходимый фон, на котором и при 
опосредованном участии которого развертывается функционирование системы1.
С  учетом этого необходимость теоретического обоснования 
контрольно-надзорной деятельности таможенных органов Российской Федерации в современных условиях обусловлена следующими факторами.
1. Существенная трансформация правового регулирования таможенного контроля, а также иных видов государственного контроля 
1	
Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981. С. 33.

и надзора, полномочиями по проведению которых наделены таможенные органы. Данная трансформация связана как с интеграционными процессами на постсоветском пространстве, участницей которых стала Россия, так и с иными факторами (реформа контрольнонадзорной деятельности в стране, цифровизация государственного 
управления в целом и др.).
2. Отсутствие в действующем законодательстве и доктринальной 
науке унифицированных подходов к позиционированию и разграничению контрольной и надзорной составляющих в контрольнонадзорной деятельности органов исполнительной власти в целом 
и применительно к таможенным органам в частности.
3. Новые угрозы и вызовы современной действительности, закономерно накладывающие отпечаток на цели и формы контрольнонадзорной деятельности таможенных органов, их административнопроцедурное обеспечение.
4. Поиск, генерация и развитие новых контрольно-надзорных 
инструментов в деятельности таможенных органов, связанных с автоматизацией и цифровизацией контроля и надзора в таможенной 
сфере, внедрением цифровых сервисов и иных механизмов контрольно-надзорного взаимодействия таможенных органов с гражданами и организациями.
Все перечисленное выше выступает закономерным основанием 
формирования и  развития новых теоретико-методологических 
подходов к доктринальному обоснованию контрольно-надзорной 
деятельности таможенных органов, ее структурной и функциональной феноменологии, характеристике специфики ее правового 
регулирования в современных условиях, тенденций и проблем развития контрольно-надзорной деятельности таможенных органов 
в условиях межгосударственных интеграционных процессов и цифровизации экономики.
Можно использовать две модели теоретического построения 
контрольно-надзорной деятельности таможенных органов как 
сложной социальной системы.
Первая основана на простом сложении всех составляющих контрольного и надзорного характера, в целом образующих институт 
контрольно-надзорной деятельности таможенных органов (контрольно-надзорная деятельность как сумма (объединение) контроля 
и надзора, полномочиями по проведению которых наделены таможенные органы в определенный хронологический период). Это наиболее простой и достаточно формальный (или даже технологический) подход.
Вторая модель базируется на выделении категории «сфера» в теоретическом обосновании контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, служащей отправной точкой для построения и при 

необходимости последующей коррекции системы управленческих 
связей между таможенными органами и гражданами, организациями, 
иными невластными субъектами таможенных правоотношений. 
Выделенную категорию можно назвать «таможенная сфера» или 
«сфера таможенного дела». В действующем законодательстве используются оба варианта, а также иные их разновидности1. В данной 
монографии оба этих варианта будут использоваться нами в качестве 
равнозначных.
Нами будет использована вторая модель теоретического построения контрольно-надзорной деятельности таможенных органов 
в современный период. В связи с этим следует определить содержание сферы таможенного дела.
К  сожалению, обзор действующего таможенного законодательства, а также нормативно-правового регулирования контрольнонадзорной деятельности таможенных органов в исторической ретроспективе свидетельствует об отсутствии единой позиции законодателя применительно к категории таможенного дела. Подобный 
плюрализм закономерно выражается и в научных позициях, где 
также нет унифицированных подходов к трактовке термина «таможенное дело».
Согласно позиции А.Ф. Ноздрачева, обоснованной им в конце 
90-х гг. прошлого века, «таможенное дело» — это сложное ком1	
Так, Таможенный кодекс ЕАЭС содержит категорию «сфера таможенного 
дела» (положения раздела VIII и др.) (Официальный сайт Евразийского 
экономического союза. URL: http://www.eaeunion.org/ (дата обращения: 
12.04.2017); Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном 
регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» использует, 
помимо этой категории, термин «сфера таможенного регулирования» 
(положения ст. 9 и др.) (Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. №  32 (ч.  I). Ст.  5082); постановление Правительства  РФ 
от 16.07.2020 № 1060 «Об определении органа, уполномоченного осуществлять подтверждение электронных документов, указанных в пункте 1 
решения Евразийского межправительственного совета от 30 апреля 2019 г. 
№ 3, в таможенной сфере» включает категорию «таможенная сфера» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 30. Ст. 4922); 
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 
(КоАП РФ) от 30.12.2001 № 195-ФЗ использует категории «сфера таможенного дела» и «область таможенного дела» (положения 16 главы) (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1); 
в Положении о Федеральной таможенной службе применяются категории 
«сфера таможенного дела», «установленная сфера деятельности», «сфера 
ведения Федеральной таможенной службы», «сфера таможенного регулирования» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 18. 
Ст. 3146) и др.

плексное понятие, непосредственно связанное с внешней и внутренней политикой российского государства1. На сложность, многоплановость и комплексный характер таможенного дела обращают 
внимание и другие ученые2.
Таможенный кодекс Союза ССР 1928  г. (далее  — ТК СССР 
1928 г.) не дает определения таможенному делу, но активно использует данную категорию совместно с такими терминами, как «таможенное управление», «таможенно-тарифное дело». Так, согласно ст. 1 
документа управление таможенным делом на всей территории Союза 
ССР принадлежало Народному комиссариату внешней и  внутренней торговли Союза ССР, осуществлявшему эту задачу через 
входившее в его состав Главное таможенное управление. На основании положений п. в ст. 5 ТК СССР 1928 г. к ведению Наркомата 
внешней и внутренней торговли СССР по Главному таможенному 
управлению относилось в том числе и участие в разработке проектов 
международных договоров и конвенций в части, касающейся таможенно-тарифного дела3.
Кроме того, законодатель того периода обращает внимание на подзаконную регуляцию данной сферы отношений, включая в полномочия центральных таможенных органов издание в подлежащих 
случаях по соглашению с Наркоматом финансов СССР и другими 
заинтересованными ведомствами «всякого рода правил, инструкций 
и прочих распоряжений по таможенному делу» (п. д ст. 5)4.
А.Ф. Ноздрачев справедливо отмечает своего рода расширение 
содержания таможенного дела, устанавливаемого законодателем 
того периода. По таможенному Уставу СССР 1924 г. (ст. 2) существо таможенного дела исчерпывалось «борьбой с контрабандой 
на территории страны»5. При этом согласно ст. 2 ТК СССР 1928 г. 
таможенные учреждения осуществляли фактический контроль за выполнением постановлений о государственной монополии внешней 
торговли, взимали таможенные сборы и совершали все другие таможенные операции. Все эти компетенции в совокупности и образовывали содержание таможенного дела в понимании законодателя 
того периода.
1	
Ноздрачев А.Ф. Понятия в таможенном праве // Право и экономика. 1998. 
№ 10.
2	
Косаренко Н.Н. Таможенное право: курс лекций. М.: Волтерс Клувер, 2010. 
С. 10.
3	
Таможенный кодекс Союза ССР (утв. Постановлением ЦИК СССР, СНК 
СССР 19.12.1928) // Собрание законов СССР. 1929. № 1. Ст. 2.
4	
Там же.
5	
Ноздрачев А.Ф. Понятия в таможенном праве // Право и экономика. 1998. 
№ 10.

Таможенный кодекс Союза ССР 1964  г. (далее  — ТК СССР 
1964 г.) также говорит об «организации таможенного управления» 
и относит управление таможенным делом на территории СССР к ведению Министерства внешней торговли СССР; данное управление 
осуществлялось через входящее в его состав Главное таможенное 
управление (ст. 1).
Законодатель того периода выделяет три основных аспекта 
деятельности таможенных органов СССР, соответственно составляющих содержание таможенного дела: контроль за соблюдением 
государственной монополии внешней торговли, совершение таможенных операций и борьба с нарушениями таможенных правил 
и контрабандой (ст. 2 ТК СССР 1964 г.)1.
Кроме того, законодатель упоминает в ст. 3 ТК ССР 1964 г. «приказы и инструкции по таможенному делу», а также разграничивает 
«законодательство и правила по таможенному делу» (п. а ст. 4 ТК 
СССР 1964 г.)2.
Вторая половина 90-х гг. прошлого века в России характеризуется перестроечными явлениями, нашедшими отражение в политике 
гласности, провозглашении многопартийности, а в экономической 
сфере — либерализации торговли, формировании рыночных механизмов, развитии предпринимательской деятельности граждан, в том 
числе и во внешнеэкономической сфере.
Таможенный кодекс СССР 1991 г. (далее — ТК СССР 1991 г.) закономерно отразил эти процессы и был нацелен на создание условий 
для коренного переустройства федеративных отношений, формирования рыночной экономики в рамках единого экономического пространства Союза ССР и роста внешнеэкономической активности республик, национально-территориальных образований, предприятий 
и организаций. Уже в ст. 1 законодатель перечисляет составляющие 
таможенного дела, к которым относит: порядок перемещения через 
таможенную границу СССР товаров и иных предметов, таможенные 
обложение, оформление, контроль и другие средства проведения 
в жизнь таможенной политики. При этом важное значение имеет 
законодательное признание того, что таможенное дело развивается 
в  направлении гармонизации и  унификации с  общепринятыми 
в международной практике нормами и стандартами при активном 
1	
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 05.05.1964 «Об утверждении Таможенного кодекса Союза ССР» (вместе с  «Таможенным кодексом СССР»)  // Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. №  20. 
Ст. 242.
2	
Там же.

участии СССР в международном сотрудничестве по вопросам таможенного дела1.
Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 г. (далее — 
ТК РФ 1993 г.) посвящает ст. 1 таможенному делу и включает 
в содержание данного понятия таможенную политику РФ, а также 
порядок и условия перемещения через таможенную границу РФ 
товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, 
таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства 
проведения таможенной политики в жизнь. Тут же законодатель 
относит таможенное дело к федеральному ведению2.
Включение таможенной политики в структуру таможенного дела 
А.Ф. Ноздрачев признает удачным и считает, что определение таможенного дела достаточно полно отражает содержание таможенной 
деятельности и соответствует структуре таможенного законодательства того периода3. Ю.М. Козлов отмечает, что ТК РФ 1993 г. 
определены правовые, экономические и организационные основы 
таможенного дела4.
Ю.Г.  Кисловский, характеризуя ТК  РФ 1993  г. и  Закон  РФ 
от 21.05.1993 № 5003-1 «О таможенном тарифе», отмечает, что на таможенные органы возлагается обязанность непосредственно осуществлять таможенное дело. По мнению выдающегося историографа 
таможенного дела в России, это принципиально новые положения, 
ранее не встречавшиеся как в практике Российской империи, так 
и в советский период. Практически таможенные органы превращаются в государственные со всеми вытекающими отсюда обстоятельствами, со статусом правоохранительных органов РФ (ст. 8)5.
Специалисты в данный период выделяют принципы, на которых 
основываются организация и осуществление таможенного дела: 
принципы единой таможенной политики, единой таможенной территории, единого таможенного законодательства, единого тарифного 
регулирования и сочетания его с мерами экономической политики6. 
Б.Н. Габричидзе выделяет такие отличительные особенности тамо1	
Таможенный кодекс СССР (утв. Верховным Советом СССР 26.03.1991 
№ 2052-1) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного 
Совета СССР. 1991. № 17. Ст. 484.
2	
Таможенный кодекс Российской Федерации (утв. Верховным Советом РФ 
18.06.1993 № 5221-1) // Российская газета. 1993. 21 июля.
3	
Ноздрачев А.Ф. Понятия в таможенном праве // Право и экономика. 1998. 
№ 10.
4	
Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М.: Юристъ, 2001. С. 300.
5	
Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. М.: Автор, 
1995. С. 220.
6	
Основы таможенного дела: учебник / под общ. ред. В.Г. Драганова; Рос. 
тамож. акад. ГТК РФ. М.: Экономика, 1998. С. 21.