Социально-психологические основы деятельности муниципальных служащих

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2021

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

С. Н. Костина, Г. А. Банных

СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ
ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

Учебное пособие

Рекомендовано методическим советом
Уральского федерального университета в качестве учебного пособия
для студентов вуза, обучающихся по направлению подготовки
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

УДК 35.08(075.8)
ББК С803я73-1
        К72

В учебном пособии дается системное представление о социально-психологических основах профессиональной деятельности муниципальных служащих Российской Федерации, рассматриваются вопросы профессионального
развития и компетентности, феномен власти и влияния в организациях, особенности социально-психологического взаимодействия в трудовом коллективе.
Предназначено cтудентaм, обучaющимcя нa пpогpaммaх бaкaлaвpиата
и мaгиcтратуры по нaпpaвлению подготовки «Гоcудapcтвенное и муниципaльное упpaвление», слушателям курсов повышения квалификации, гоcудapcтвенным и муниципaльным cлужaщим.

Костина, С. Н.
Социально-психологические основы деятельности муниципальных служащих : учебное пособие / С. Н. Костина, Г. А. Банных ; под общ. ред. С. Н. Костиной ; Министерство науки и высшего образования Российской Федерации, Уральский федеральный университет. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2021. –
168 с. : ил. – Библиогр.: с. 165–167. – 30 экз. – ISBN 978-57996-3255-7. – Текст : непосредственный.
ISBN 978-5-7996-3255-7

К72

ISBN 978-5-7996-3255-7

П о д  о б щ е й  р е д а к ц и е й
С. Н. Костиной

Р е ц е н з е н т ы:
кафедра управления персоналом Уральского института управления –
филиала Российской академии народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации
(заведующий кафедрой доктор социологических наук,
доцент Н. Г. Чевтаева);
А. М. Тихомирова, кандидат философских наук, доцент,
доцент кафедры прикладной социологии
Уральского государственного экономического университета

УДК 35.08(075.8)
ББК С803я73-1

© Уральский федеральный университет, 2021

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие ............................................................................................................ 4

Глава 1. СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ  ОСОБЕННОСТИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  МУНИЦИПАЛЬНЫХ  СЛУЖАЩИХ ............................... 6
1.1. Муниципальная служба как профессиональная деятельность ....... 6
1.2. Социально-психологические характеристики
личности муниципального служащего ............................................. 25
1.3. Профессионализм муниципальных служащих и его развитие ..... 34
Вопросы для самопроверки ........................................................................ 50

Глава 2. УПРАВЛЕНИЕ  ПОВЕДЕНИЕМ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ  СЛУЖАЩИХ .............................................................. 51
2.1. Управление, власть и влияние ............................................................... 51
2.2. Управленческая деятельность, руководство
и лидерство в органах местного самоуправления ........................... 69
2.3. Установки и мотивы как детерминанты
поведения муниципальных служащих ............................................... 82
Вопросы для самопроверки ...................................................................... 105

Глава 3. ГРУППОВЫЕ ПРОЦЕССЫ
В  ОРГАНАХ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ ..................................... 106
3.1. Социально-психологические характеристики органа
местного самоуправления как социальной организации ............. 106
3.2. Влияние групповых особенностей
на поведение муниципального служащего .................................... 127
3.3. Социально-психологический климат
в органах местного самоуправления .................................................. 141
3.4. Организационная культура
в органах местного самоуправления ................................................ 149
Вопросы для самопроверки ...................................................................... 164

Библиографический список ............................................................................. 165

ПРЕДИСЛОВИЕ

За годы практики авторы неоднократно слышали от муниципальных служащих – студентов магистратуры и слушателей курсов повышения квалификации – высказывания о том, что изучаемые ими теории менеджмента, социологии и психологии, управления персоналом мало применимы для органов государственной
власти и местного самоуправления, что «теория сама по себе,
а практика сама по себе». Данное учебное пособие – это попытка
на примерах проведенных авторами (и не только) исследований
анализа нормативных правовых актов и официальных документов
показать, что деятельность муниципальных служащих обусловлена
теми же социально-психологическими процессами и феноменами,
как и любая другая деятельность.
В основе учебного пособия лежат теории и концепции, которые относятся к ряду отраслей научного знания (и учебных дисциплин): теории управления, социальной психологии, социологии
и психологии управления, организационного поведения, социологии и психологии труда и др. В то же время хотелось бы отметить,
что эти научные отрасли (дисциплины) в значительной части случаев опираются на одни и те же теории (концепции, исследования
и т. д.), преподнося их в собственной трактовке. Это можно заметить, посмотрев оглавления учебников по указанным дисциплинам: наиболее часто в их сферу внимания попадают такие вопросы,
как мотивация и стимулирование, особенности поведения работников в группах (коллективах, организациях), лидерство и организационная культура. Сходная проблематика представлена и в данном учебном пособии, но с попыткой показать особенности ее использования (или неиспользования) в практике органов местного
самоуправления (муниципальной службы).
В первой главе учебного пособия дается описание муниципальной службы как профессиональной деятельности, структуры

и особенностей личности муниципальных служащих, содержания
и развития их профессионализма. Во второй главе анализируются вопросы управления поведением муниципальных служащих,
связанные с воздействием на них механизмов власти и влияния,
мотивации и стимулирования, социального научения. В третьей
главе пособия описываются процессы и феномены, которые возникают в органах местного самоуправления как социальной группе
(организации).

Глава 1
СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ
ОСОБЕННОСТИ  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ  СЛУЖАЩИХ

1.1. Муниципальная служба
как профессиональная деятельность

Понятия профессии и профессиональной деятельности.
Муниципальная служба в современных общественных отношениях является социальным институтом, в котором служащие профессионально осуществляют общественно-полезную деятельность.
Поэтому именно понятие профессии, профессиональной деятельности выступает одним из центральных элементов института муниципальной службы.
Профессии – это исторически возникшие формы деятельности,
необходимые в обществе, для выполнения которых индивид должен обладать суммой знаний и навыков, иметь соответствующие
способности и профессионально важные качества. «С точки зрения общества профессия – это система профессиональных задач,
форм и видов профессиональной деятельности, профессиональных
особенностей личности, могущих обеспечить удовлетворение потребностей общества в достижении нужного обществу значимого
результата, продукта»1. «С точки зрения конкретного человека профессия – это деятельность, посредством которой данное лицо участвует в жизни общества и которая служит ему главным источником
материальных средств к существованию»2.

1 Маркова А. К. Психология профессионализма. М. : Междунар. гуманит.
фонд «Знание», 1996. С. 8.
2 Канаева Н. А. Образ профессии как фактор формирования профессиональной идентичности // Вестн. Череповец. гос. ун-та. 2011. № 3 (32). С. 106.

Профессия – необходимая для общества, социально ценная
и ограниченная вследствие разделения труда область приложения
физических и духовных сил человека, дающая ему возможность
получать взамен затраченного труда необходимые средства его
существования и развития. Профессия выступает социально закрепленной в обществе областью возможных трудовых действий индивида, для выполнения которых он должен обладать суммой знаний и навыков, иметь соответствующие способности, профессионально важные качества личности. Таким образом, профессия  для
человека – источник существования и средство личностной самореализации.
Профессии формировались, появлялись и исчезали по мере развития общества. Сегодня в мире насчитывается более 40 тыс. профессий, различных по своему содержанию, необходимым компетенциям и навыкам, выполняемым в обществе функциям и целям.
В данном контексте профессиональное разделение труда связано
с его общественным разделением, и профессии в своей совокупности образуют профессиональную структуру общества. Критерии
классификации профессий представлены на рис. 1.1.
Понятие профессии тесно связано с понятиями «деятельность»,
«трудовая деятельность». Деятельность – это специфическая форма активного отношения человека к окружающему его миру, выраженного через его изменение и преобразование. Деятельность
людей существует как в непосредственно коллективной форме,
так и в форме индивидуальной деятельности. Деятельность имеет
культурно-историческую природу и является лишь общественно
воспроизводимой системой.
Деятельность можно представить как любую активность любого социального субъекта (от индивида до корпораций). Деятельность – «специфически человеческая регулируемая сознанием целеустремленная активность субъекта, в ходе которой происходит
достижение им поставленных целей, удовлетворение разнообразных потребностей и освоение общественного опыта»3.

3 Азимов Э. Г., Щукин А. Н. Новый словарь методических терминов и понятий (теория и практика обучения языкам). М. : ИКАР, 2009. С. 59.

Классификация
профессий

По целям
труда
(классы
профессий)

По предметам
труда

По орудиям
труда

По условиям
труда

Рис. 1.1. Классификация профессий

Классы
профессий

Типы
профессий

Отделы
профессий

Группа
профессий

Преобразующие

Изыскательские

Гностические

Открытый
воздух

Бытовой
микроклимат

Необычные
условия

Человек –
природа

Человек –
техника

Человек –
система

Человек –
человек

Человек –
художественный образ

Профессии
ручного
труда

Профессии
механизированного
труда

Профессии
автоматизированного
труда

Профессии
с функциональными
орудиями
труда

Повышенная
моральная
ответственность

Под трудом понимается «всякое умственное и физическое усилие, предпринимаемое частично или целиком с целью достижения
какого-либо результата, не считая удовлетворения, получаемого
непосредственно от самой проделанной работы»4.
Трудовая деятельность – деятельность, направленная на развитие человека и преобразование природных ресурсов в иные блага,
осуществляемая по принуждению, внутреннему побуждению или
по обеим причинам. Трудовая деятельность выступает фундаментальной формой человеческой деятельности ввиду того, что ее
результаты представляют ценность для общества.
Профессиональная деятельность – та, которая основана на трудовых действиях, но требует определенного процесса подготовки,
обучения, освоения навыков и знаний, подкрепляемых практической деятельностью, выступающая основным источником дохода.
Поэтому не всякая трудовая деятельность есть одновременно и профессиональная деятельность. В то же самое время и трудовая деятельность не всегда однородна и может быть рассмотрена в качестве синонима к понятию «профессиональная».
Федеральной службой государственной статистики было сформулировано следующее определение на основе документов Международной организации труда. «Трудовая деятельность означает
любую деятельность, осуществляемую лицами любого пола и возраста в целях производства товаров или оказания услуг для использования другими лицами или для собственного использования»5. В статистическом измерении трудовой деятельности хорошо
выделены основные ее отличительные характеристики от деятельности профессиональной: деятельность не для общественного блага, деятельность неоплачиваемая, деятельность лиц, не имеющих
профессиональной подготовки, принудительная деятельность и др.

4 Маршалл А. Принципы экономической науки. М. : Прогресс, 1993. С. 124.
5 Об утверждении Официальной статистической методологии формирования
системы показателей трудовой деятельности, занятости и недоиспользования рабочей силы, рекомендованных 19-й Международной конференцией статистиков
труда : Приказ Федеральной службы государственной статистики от 31.12.2015 г.
№ 680 // КонсультантПлюс : [официальный сайт]. URL: http://www.consultant.ru/
document/cons_doc_LAW_192555/ (дата обращения: 01.09.2020).

Некоторые исследователи в качестве различий трудовой и профессиональной деятельности выделяют социальные и этические
требования. Например, И. Ю. Кузнецов считает, что в профессиональной деятельности индивид выступает представителем профессиональной группы и несет повышенную ответственность за саму
деятельность, выбираемые средства труда, за достижение цели деятельности и пр.6 В трудовой же деятельности индивид отвечает
только за продукт труда. Однако это будет не совсем верно, поскольку продукт или результат профессионального труда – также
важная зона ответственности профессиональной группы в процессе осуществления профессиональной деятельности. Так, муниципальные служащие, осуществляющие профессиональную деятельность, ограничены трудовыми функциями, обозначенными в их
трудовых договорах, и целевыми показателями, разработанными
в муниципальных правовых актах.
Выделяют ряд характеристик профессиональной деятельности:
– ограниченный вид трудовой деятельности;
– общественно-полезный характер деятельности;
– необходимость специальной подготовки субъекта деятельности;
– вознаграждение субъекту труда за деятельность (материальное и моральное);
– это деятельность, дающая человеку определенный социальный статус;
– отношение субъекта к данной работе как к своей профессии7.
Согласно статистическому измерению трудовой деятельности, деятельность муниципальных служащих – это трудовая деятельность, выполняемая за оплату. В то же время государственная
и муниципальная служба как самостоятельный вид деятельности
не включена в справочник профессий, составленных Министерст
6 См.: Кузнецов И. Ю. Психологические особенности профессионального
самоопределения личности в разнотипных профессиях : дис. ... канд. психол. наук.
М., 2000. С. 28.
7 Пряжников Н. С., Пряжникова Е. Ю. Психология труда и человеческого
достоинства : учеб. пособие для студентов высших учебных заведений. М. : Академия, 2012. С. 390.