Социально-психологические основы деятельности муниципальных служащих

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2021

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

С. Н. Костина, Г. А. Банных

СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ
ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

Учебное пособие

Рекомендовано методическим советом
Уральского федерального университета в качестве учебного пособия
для студентов вуза, обучающихся по направлению подготовки
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

УДК 35.08(075.8)
ББК С803я73-1
        К72

В учебном пособии дается системное представление о социально-психо-
логических основах профессиональной деятельности муниципальных служа-
щих Российской Федерации, рассматриваются вопросы профессионального
развития и компетентности, феномен власти и влияния в организациях, особен-
ности социально-психологического взаимодействия в трудовом коллективе.
Предназначено cтудентaм, обучaющимcя нa пpогpaммaх бaкaлaвpиата
и мaгиcтратуры по нaпpaвлению подготовки «Гоcудapcтвенное и муници-
пaльное упpaвление», слушателям курсов повышения квалификации, гоcу-
дapcтвенным и муниципaльным cлужaщим.

Костина, С. Н.
Социально-психологические основы деятельности муници-
пальных служащих : учебное пособие / С. Н. Костина, Г. А. Бан-
ных ; под общ. ред. С. Н. Костиной ; Министерство науки и выс-
шего образования Российской Федерации, Уральский федераль-
ный университет. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2021. –
168 с. : ил. – Библиогр.: с. 165–167. – 30 экз. – ISBN 978-5-
7996-3255-7. – Текст : непосредственный.
ISBN 978-5-7996-3255-7

К72

ISBN 978-5-7996-3255-7

П о д  о б щ е й  р е д а к ц и е й
С. Н. Костиной

Р е ц е н з е н т ы:
кафедра управления персоналом Уральского института управления –
филиала Российской академии народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации
(заведующий кафедрой доктор социологических наук,
доцент Н. Г. Чевтаева);
А. М. Тихомирова, кандидат философских наук, доцент,
доцент кафедры прикладной социологии
Уральского государственного экономического университета

УДК 35.08(075.8)
ББК С803я73-1

© Уральский федеральный университет, 2021

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие ............................................................................................................ 4

Глава 1. СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ  ОСОБЕННОСТИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  МУНИЦИПАЛЬНЫХ  СЛУЖАЩИХ ............................... 6
1.1. Муниципальная служба как профессиональная деятельность ....... 6
1.2. Социально-психологические характеристики
личности муниципального служащего ............................................. 25
1.3. Профессионализм муниципальных служащих и его развитие ..... 34
Вопросы для самопроверки ........................................................................ 50

Глава 2. УПРАВЛЕНИЕ  ПОВЕДЕНИЕМ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ  СЛУЖАЩИХ .............................................................. 51
2.1. Управление, власть и влияние ............................................................... 51
2.2. Управленческая деятельность, руководство
и лидерство в органах местного самоуправления ........................... 69
2.3. Установки и мотивы как детерминанты
поведения муниципальных служащих ............................................... 82
Вопросы для самопроверки ...................................................................... 105

Глава 3. ГРУППОВЫЕ ПРОЦЕССЫ
В  ОРГАНАХ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ ..................................... 106
3.1. Социально-психологические характеристики органа
местного самоуправления как социальной организации ............. 106
3.2. Влияние групповых особенностей
на поведение муниципального служащего .................................... 127
3.3. Социально-психологический климат
в органах местного самоуправления .................................................. 141
3.4. Организационная культура
в органах местного самоуправления ................................................ 149
Вопросы для самопроверки ...................................................................... 164

Библиографический список ............................................................................. 165

ПРЕДИСЛОВИЕ

За годы практики авторы неоднократно слышали от муници-
пальных служащих – студентов магистратуры и слушателей кур-
сов повышения квалификации – высказывания о том, что изучае-
мые ими теории менеджмента, социологии и психологии, управ-
ления персоналом мало применимы для органов государственной
власти и местного самоуправления, что «теория сама по себе,
а практика сама по себе». Данное учебное пособие – это попытка
на примерах проведенных авторами (и не только) исследований
анализа нормативных правовых актов и официальных документов
показать, что деятельность муниципальных служащих обусловлена
теми же социально-психологическими процессами и феноменами,
как и любая другая деятельность.
В основе учебного пособия лежат теории и концепции, кото-
рые относятся к ряду отраслей научного знания (и учебных дис-
циплин): теории управления, социальной психологии, социологии
и психологии управления, организационного поведения, социоло-
гии и психологии труда и др. В то же время хотелось бы отметить,
что эти научные отрасли (дисциплины) в значительной части слу-
чаев опираются на одни и те же теории (концепции, исследования
и т. д.), преподнося их в собственной трактовке. Это можно заме-
тить, посмотрев оглавления учебников по указанным дисципли-
нам: наиболее часто в их сферу внимания попадают такие вопросы,
как мотивация и стимулирование, особенности поведения работ-
ников в группах (коллективах, организациях), лидерство и органи-
зационная культура. Сходная проблематика представлена и в дан-
ном учебном пособии, но с попыткой показать особенности ее ис-
пользования (или неиспользования) в практике органов местного
самоуправления (муниципальной службы).
В первой главе учебного пособия дается описание муници-
пальной службы как профессиональной деятельности, структуры

и особенностей личности муниципальных служащих, содержания
и развития их профессионализма. Во второй главе анализируют-
ся вопросы управления поведением муниципальных служащих,
связанные с воздействием на них механизмов власти и влияния,
мотивации и стимулирования, социального научения. В третьей
главе пособия описываются процессы и феномены, которые возни-
кают в органах местного самоуправления как социальной группе
(организации).

Глава 1
СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ
ОСОБЕННОСТИ  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ  СЛУЖАЩИХ

1.1. Муниципальная служба
как профессиональная деятельность

Понятия профессии и профессиональной деятельности.
Муниципальная служба в современных общественных отноше-
ниях является социальным институтом, в котором служащие про-
фессионально осуществляют общественно-полезную деятельность.
Поэтому именно понятие профессии, профессиональной деятель-
ности выступает одним из центральных элементов института муни-
ципальной службы.
Профессии – это исторически возникшие формы деятельности,
необходимые в обществе, для выполнения которых индивид дол-
жен обладать суммой знаний и навыков, иметь соответствующие
способности и профессионально важные качества. «С точки зре-
ния общества профессия – это система профессиональных задач,
форм и видов профессиональной деятельности, профессиональных
особенностей личности, могущих обеспечить удовлетворение по-
требностей общества в достижении нужного обществу значимого
результата, продукта»1. «С точки зрения конкретного человека про-
фессия – это деятельность, посредством которой данное лицо участ-
вует в жизни общества и которая служит ему главным источником
материальных средств к существованию»2.

1 Маркова А. К. Психология профессионализма. М. : Междунар. гуманит.
фонд «Знание», 1996. С. 8.
2 Канаева Н. А. Образ профессии как фактор формирования профессио-
нальной идентичности // Вестн. Череповец. гос. ун-та. 2011. № 3 (32). С. 106.

Профессия – необходимая для общества, социально ценная
и ограниченная вследствие разделения труда область приложения
физических и духовных сил человека, дающая ему возможность
получать взамен затраченного труда необходимые средства его
существования и развития. Профессия выступает социально закреп-
ленной в обществе областью возможных трудовых действий индивида, 
для выполнения которых он должен обладать суммой знаний 
и навыков, иметь соответствующие способности, профессионально 
важные качества личности. Таким образом, профессия  для
человека – источник существования и средство личностной самореализации.

Профессии формировались, появлялись и исчезали по мере развития 
общества. Сегодня в мире насчитывается более 40 тыс. профессий, 
различных по своему содержанию, необходимым компетенциям 
и навыкам, выполняемым в обществе функциям и целям.
В данном контексте профессиональное разделение труда связано
с его общественным разделением, и профессии в своей совокупности 
образуют профессиональную структуру общества. Критерии
классификации профессий представлены на рис. 1.1.
Понятие профессии тесно связано с понятиями «деятельность»,
«трудовая деятельность». Деятельность – это специфическая форма 
активного отношения человека к окружающему его миру, выраженного 
через его изменение и преобразование. Деятельность
людей существует как в непосредственно коллективной форме,
так и в форме индивидуальной деятельности. Деятельность имеет
культурно-историческую природу и является лишь общественно
воспроизводимой системой.
Деятельность можно представить как любую активность лю-
бого социального субъекта (от индивида до корпораций). Деятель-
ность – «специфически человеческая регулируемая сознанием це-
леустремленная активность субъекта, в ходе которой происходит
достижение им поставленных целей, удовлетворение разнообраз-
ных потребностей и освоение общественного опыта»3.

3 Азимов Э. Г., Щукин А. Н. Новый словарь методических терминов и поня-
тий (теория и практика обучения языкам). М. : ИКАР, 2009. С. 59.

Классификация
профессий

По целям
труда
(классы
профессий)

По предметам
труда

По орудиям
труда

По условиям
труда

Рис. 1.1. Классификация профессий

Классы
профессий

Типы
профессий

Отделы
профессий

Группа
профессий

Преобра-
зующие

Изыска-
тельские

Гности-
ческие

Открытый
воздух

Бытовой
микро-
климат

Необыч-
ные
условия

Человек –
природа

Человек –
техника

Человек –
система

Человек –
человек

Человек –
художествен-
ный образ

Профессии
ручного
труда

Профессии
механизи-
рованного
труда

Профессии
автоматизи-
рованного
труда

Профессии
с функцио-
нальными
орудиями
труда

Повышен-
ная
моральная
ответст-
венность

Под трудом понимается «всякое умственное и физическое уси-
лие, предпринимаемое частично или целиком с целью достижения
какого-либо результата, не считая удовлетворения, получаемого
непосредственно от самой проделанной работы»4.
Трудовая деятельность – деятельность, направленная на разви-
тие человека и преобразование природных ресурсов в иные блага,
осуществляемая по принуждению, внутреннему побуждению или
по обеим причинам. Трудовая деятельность выступает фундамен-
тальной формой человеческой деятельности ввиду того, что ее
результаты представляют ценность для общества.
Профессиональная деятельность – та, которая основана на тру-
довых действиях, но требует определенного процесса подготовки,
обучения, освоения навыков и знаний, подкрепляемых практичес-
кой деятельностью, выступающая основным источником дохода.
Поэтому не всякая трудовая деятельность есть одновременно и про-
фессиональная деятельность. В то же самое время и трудовая дея-
тельность не всегда однородна и может быть рассмотрена в качестве 
синонима к понятию «профессиональная».
Федеральной службой государственной статистики было сформулировано 
следующее определение на основе документов Международной 
организации труда. «Трудовая деятельность означает
любую деятельность, осуществляемую лицами любого пола и возраста 
в целях производства товаров или оказания услуг для использования 
другими лицами или для собственного использования»
5. В статистическом измерении трудовой деятельности хорошо
выделены основные ее отличительные характеристики от деятельности 
профессиональной: деятельность не для общественного блага, 
деятельность неоплачиваемая, деятельность лиц, не имеющих
профессиональной подготовки, принудительная деятельность и др.

4 Маршалл А. Принципы экономической науки. М. : Прогресс, 1993. С. 124.
5 Об утверждении Официальной статистической методологии формирования
системы показателей трудовой деятельности, занятости и недоиспользования рабочей 
силы, рекомендованных 19-й Международной конференцией статистиков
труда : Приказ Федеральной службы государственной статистики от 31.12.2015 г.
№ 680 // КонсультантПлюс : [официальный сайт]. URL: http://www.consultant.ru/
document/cons_doc_LAW_192555/ (дата обращения: 01.09.2020).

Некоторые исследователи в качестве различий трудовой и профессиональной 
деятельности выделяют социальные и этические
требования. Например, И. Ю. Кузнецов считает, что в профессиональной 
деятельности индивид выступает представителем профессиональной 
группы и несет повышенную ответственность за саму
деятельность, выбираемые средства труда, за достижение цели деятельности 
и пр.6 В трудовой же деятельности индивид отвечает
только за продукт труда. Однако это будет не совсем верно, поскольку 
продукт или результат профессионального труда – также
важная зона ответственности профессиональной группы в процессе 
осуществления профессиональной деятельности. Так, муниципальные 
служащие, осуществляющие профессиональную деятельность, 
ограничены трудовыми функциями, обозначенными в их
трудовых договорах, и целевыми показателями, разработанными
в муниципальных правовых актах.
Выделяют ряд характеристик профессиональной деятельности:
– ограниченный вид трудовой деятельности;
– общественно-полезный характер деятельности;
– необходимость специальной подготовки субъекта деятельности;
– вознаграждение субъекту труда за деятельность (матери-
альное и моральное);
– это деятельность, дающая человеку определенный социаль-
ный статус;
– отношение субъекта к данной работе как к своей профессии7.
Согласно статистическому измерению трудовой деятельнос-
ти, деятельность муниципальных служащих – это трудовая дея-
тельность, выполняемая за оплату. В то же время государственная
и муниципальная служба как самостоятельный вид деятельности
не включена в справочник профессий, составленных Министерст-

6 См.: Кузнецов И. Ю. Психологические особенности профессионального
самоопределения личности в разнотипных профессиях : дис. ... канд. психол. наук.
М., 2000. С. 28.
7 Пряжников Н. С., Пряжникова Е. Ю. Психология труда и человеческого
достоинства : учеб. пособие для студентов высших учебных заведений. М. : Ака-
демия, 2012. С. 390.