История государственных учреждений России: 1917-2000-е гг.

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2017

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

А. М. Сафронова

ИСТОРИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИИ

1917–2000-е гг.

Учебное пособие

Рекомендовано методическим советом УрФУ
для студентов, обучающихся по программам 
бакалавриата и магистратуры 
по направлениям подготовки 46.03.02, 46.04.02 
«Документоведение и архивоведение»

© Уральский федеральный университет, 2017
ISBN 978–5-7996-2108-7

Р е ц е н з е н т ы:
кафедра документоведения, истории и правового обеспечения 
Института гуманитарного и социально-экономического образования 
Российского государственного профессионально-педагогического 
университета (заведующий кафедрой кандидат исторических наук, 
доцент М. Б. Ларионова);
В. П. Мотревич, доктор исторических наук, 
профессор кафедры истории государства и права 
Уральского государственного юридического университета

Н а у ч н ы й  р е д а к т о р
А. В. Черноухов, доктор исторических наук,
профессор кафедры архивоведения 
и истории государственного управления
Уральского федерального университета

ББК Т3(2)6-33я73-1
     С218

Сафронова, А. М.
История государственных учреждений России: 1917–
2000-е гг. : учеб. пособие / А. М. Сафронова ; [науч. ред. А. В. Черноухов] ; М-во образования и науки Рос. Федерации, Урал. федер. 
ун-т. — Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2017. — 136 с.

ISBN 978-5-7996-2108-7

В учебном пособии рассматривается история формирования и развития 
органов государственной власти в РСФСР, СССР и Российской Федерации 
с 1917 г. до настоящего времени. Раскрывается порядок формирования 
высших органов государственной власти, их полномочия, структура, особенности деятельности. 
Предназначено для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Документоведение и архивоведение» (бакалавриат) и магистрантов, 
получающих подготовку по образовательным программам «Государственная 
служба Российской Федерации» и «Информационное обеспечение государственного управления».

С218

ББК Т3(2)6-33я73-1

Предисловие ...........................................................................................................5
1. Формирование и развитие Российской Федерации 
 (1918–2000-е гг.) .............................................................................................10

2. Высшие органы государственной власти (1917–1991) .....................20
 2.1. Всероссийские съезды Советов и ВЦИК (1917–1937) .............21
 2.2. Всесоюзные съезды Советов и ЦИК СССР (1922–1936) ........25
 2.3. Верховный Совет СССР — высший орган 
 государственной власти в СССР (1936–1988) ....................................28
 2.4. Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет 
 СССР (1989–1991) ........................................................................................33

3. Высшие органы исполнительной власти (1917–1991) .....................37
 3.1. Совет Народных Комиссаров — первое советское 
 правительство России ...................................................................................37
 3.2. Правительство СССР (1923–1991) ..................................................39

4. Президент СССР М. С. Горбачев как глава государства 
 (15 марта 1990 — 25 декабря 1991) ...........................................................45

5. Высшие органы государственной власти России (1990–1993) .....50
 5.1. Съезд народных депутатов РСФСР (РФ с декабря 1991 г.) ...50
 5.2. Верховный Совет РСФСР (РФ с декабря 1991 г.) .....................53

6. Президент Российской Федерации (1991–2000-е гг.) .......................56

7 . Федеральное Собрание Российской Федерации — высший 
представительный и законодательный орган государственной 
власти РФ (1993–2000-е гг.) ...........................................................................67

8. Правительство Российской Федерации — высший орган 
исполнительной власти (1990–2000-е гг.) .................................................77

9. Советы как органы местной государственной власти (1917 — 
конец 1980-х гг.) ..................................................................................................84

ОГЛАВЛЕНИЕ

10. Реформирование местных Советов в конце 1980-х — начале 
1990-х гг. Законодательные и исполнтельные органы власти 
в субъектах РФ по Конституции 1993 г.  ....................................................90
 10.1. Реформирование местных Советов ................................................90
 10.2. Законодательные и исполнительные органы власти 
 в субъектах РФ по Конституции 1993 г.  ................................................93
 10.3. Органы государственной власти Свердловской области
 (1994–2000-е гг.) .............................................................................................95

11. Судебная власть в Российской Федерации ..................................... 100

12. Прокуратура Российской Федерации ................................................ 124

Список источников и литературы.............................................................. 131

«История и организация государственных учреждений» — специальная историческая дисциплина, которая изучает процесс становления и эволюции государственного аппарата страны. В 1917 г. 
в результате Октябрьской революции была разрушена система 
органов власти Российской империи и сформирован новый аппарат 
государства диктатуры пролетариата. На протяжении XX в. этот 
государственный аппарат подвергался большим изменениям, был 
значительно реформирован в конце 1980-х гг. В декабре 1991 г. Советский Союз прекратил свое существование, и в 1990–2000-е гг. 
в постсоветской России создавались новые органы власти уже на основе четкого разделения трех ветвей власти — представительной, 
исполнительной, судебной. Эти органы продолжают претерпевать 
изменения в отношении порядка формирования, полномочий, 
структуры и т. д. 
Изучение курса «История и организация государственных учреждений» дает системные знания об эволюции государственного 
аппарата как неотъемлемой части отечественной государственности. Расширяет кругозор историка, обогащает знания о прошлом 
и настоящем нашего Отечества. Этот курс занимает важное место 
в подготовке бакалавров по направлению «Документоведение 
и архивоведение», поскольку дает знания, необходимые им при 
изучении курсов «Документоведение», «Архивоведение», «Документационное обеспечение управления», для проведения различных конкретных видов работы с документами. Знание основных 
звеньев современного государственного аппарата Российской Федерации и его эволюции необходимо и магистрантам, получающим 
подготовку по образовательным программам «Государственная 
служба Российской Федерации» и «Информационное обеспечение 
государственного управления». Знание истории государственных 
учреждений помогает студентам и при изучении курсов «Отечественная история», «Источниковедение». 

ПРЕДИСЛОВИЕ

Цель курса «История и организация государственных учреждений» — дать студентам системные знания об эволюции государственного аппарата, показать организацию и сущность проблем, 
стоящих на пути совершенствования российского государственного 
механизма. В процессе изучения курса раскрывается современная 
научная трактовка основных терминов и понятий теории и истории 
государства, прослеживается развитие государственного аппарата 
страны, рассматриваются организационные формы, взаимосвязи 
и место в государственном аппарате важнейших учреждений. 
От смежных по объекту изучения дисциплин историю госучреждений отличает существенная специфика. С одной стороны, 
это системность и детальность анализа всех основных характеристик конкретного учреждения и госаппарата в целом: перемены 
в названиях, полномочиях, организационной структуре, методах 
деятельности, персональном составе и т. д. Это выделяет историю 
госучреждений из российской политической истории как таковой. 
От правоведческих дисциплин («Конституционное право», 
«Административное право») историю госучреждений отличает 
ретроспективный подход. Историю госучреждений отличают также учет многообразия экономических, социальных, политических, 
идео логических факторов и взаимовлияний (например, взаимосвязей госаппарата с аппаратами политических партий, общественных 
организаций), особое внимание к кадровой, персональной стороне 
организации деятельности конкретных учреждений.
При изучении курса студенты должны усвоить о с о б е н н о с т и  с о в е т с к о й  г о с у д а р с т в е н н о с т и: 
1. Вплоть до 1990 г. Коммунистическая партия выполняла роль 
руководящей и направляющей силы советского общества. Высшим 
органом партии являлся съезд. На партийных съездах, партийных 
конференциях принимались все важнейшие решения, в том числе 
программы развития страны. Важную роль в этом плане играл Центральный Комитет КПСС и Политбюро ЦК КПСС. Коммунистическая партия, по сути, подменяла собой государственную власть. 
Это получило закрепление в статье 6 Конституции СССР 1977 г. 
Она гласила: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных 
и общественных организаций является Коммунистическая партия 
Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу. 

Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая 
партия определяет генеральную перспективу развития общества, 
линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает 
планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу 
коммунизма». 
Эта статья была отменена III Съездом народных депутатов 
СССР в марте 1990 г.
2. В Советском государстве отсутствовало четкое деление 
ветвей власти на законодательную, исполнительную и судебную. 
В Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 гг., Конституциях РСФСР 
1918, 1925, 1937 и 1978 гг. не употреблялось понятие «высшие 
органы законодательной власти». Всероссийские и Всесоюзные 
съезды Советов, ВЦИК и ЦИК СССР, Верховный Совет СССР 
(1936–1988) и РСФСР (1937–1990), Съезды народных депутатов 
СССР и Верховный Совет СССР (1989–1991), Съезды народных 
депутатов России и Верховный Совет России (1990–1993) назывались высшими органами государственной власти. Наряду с принятием законов они выполняли и другие функции. 
Между съездами Советов высшим органом государственной 
власти в РСФСР являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), на территории СССР — Всесоюзный 
Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК СССР). Они назывались исполнительными органами, так как исполняли волю съезда, 
на деле же выполняли в основном законодательные функции. 
Совет Народных Комиссаров (СНК) РСФСР и СНК СССР, 
являясь высшими исполнительными и распорядительными органами власти, до 1937 г. издавали и законы (они назывались декретами). Только Конституция СССР 1936 г. лишила правительство 
законодательных функций. 
3. Советы представляли собой единую систему органов государственной власти сверху донизу, для которой было характерно 
наличие жесткой вертикали власти: 
— они не обладали всей полнотой власти на своей территории: 
вышестоящий Совет мог отменить решения нижестоящего;
— исполкомы Советов, находясь в двойном подчинении, были 
подотчетны Совету, их избравшему, и исполкому вышестоящего 
Совета. 

Все основные решения на местах принимали партийные органы 
(обкомы, крайкомы, горкомы, райкомы КПСС, Советы в основном 
дублировали их решения). Органы местного самоуправления (до 
революции — это земские и городские) были упразднены в первые 
же годы советской власти и возродились лишь в 1991 г. 
4. Постепенное складывание административно-командной 
системы управления, окончательно оформившейся в 1929 г. и просуществовавшей до конца 1980-х гг. Для нее были характерны:
— стремительный рост управленческого аппарата (дробление, 
разукрупнение наркоматов — союзных, республиканских — разрастание исполнительного аппарата;
— формирование номенклатурного принципа управления. 
Назначение руководящих кадров осуществлялось по воле партии. 
Номенклатура — это перечень наиболее важных должностей в госаппарате, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, утверждались, отзывались партийными органами — от райкома (горкома) до ЦК КПСС. Список номенклатуры № 1 — это 
должности, на которые назначало Политбюро ЦК КПСС. Список 
№ 2 — должности, для назначения на которые требовалось согласие 
Орграспредотдела ЦК. На местах большую роль при назначении 
на руководящие должности играли обкомы, горкомы, райкомы 
КПСС.
Учебное пособие состоит из 12 кратких разделов. В первом 
раскрывается история формирования и развития Российской 
Федерации, во втором характеризуются высшие органы государственной власти РСФСР и СССР с 1917 по 1991 г. Специальный 
раздел посвящен организации правительств РСФСР и СССР за 
эти же годы как высших органов исполнительной и распорядительной власти. Особое внимание уделяется институту президентской 
власти в СССР.
В последующих разделах характеризуется организация власти 
в России в 1990–2000-е гг.: двухзвенные высшие органы государственной власти в лице Съездов народных депутатов и Верховного 
Совета России (1990–1993); появление и развитие института президентской власти; формирование и организация деятельности парламента — Федерального Собрания РФ и Правительства России.
В двух разделах раскрывается история развития местных 
органов власти в стране — Советов, начиная с 1917 по 1993 г., 

формирование новых представительных органов власти в субъектах Федерации на основе Конституции РФ 1993 г. Названия 
государственных органов и должностей даются в соответствии 
с написанием их в источниках.
Специальное внимание уделено характеристике судебной власти в России и организации прокуратуры в 1990–2000-е гг.
В конце пособия приведен список источников и литературы 
по изучаемой теме.

1. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1918–2000-е гг.)

Необходимо представлять, какие формы государственного 
устройства существуют в мире, когда Россия стала федерацией, 
из каких федеральных единиц она состояла, как изменялся 
состав Федерации, особенно в 1990-е гг., какие изменения 
происходят с субъектами Федерации на современном этапе. 
Особое внимание следует обратить на то, что нового внесла 
Конституция 1993 г. в политические права субъектов РФ, 
почему и как происходило укрупнение субъектов Российской 
Федерации на современном этапе. 

Существует три формы государственного устройства:
1. Ун и т а р н о е  г о с у д а р с т в о  (единое) — форма устройства, при котором территория государства состоит из административно-территориальных единиц (департаментов, областей, 
районов). Девять десятых государств мира — унитарные.
2. Ф е д е р а ц и я  (союз, объединение) — это союзное государство, состоящее из объединившихся государств или государственных образований (федеральных единиц), сохраняющих 
определенную юридическую и политическую самостоятельность. 
США — это 50 штатов и Колумбийский столичный округ, Австралия — 6 штатов и 2 территории, Индия — 25 штатов и 7 союзных 
территорий и т. д.
Идеи федеративного устройства государства впервые были высказаны в трудах французских просветителей Монтескье, Руссо. 
В России идею федеративного устройства впервые предложили 
декабристы (Никита Муравьев).
3. К о н ф е д е р а ц и я  — форма государственного устройства, 
при котором государства, образующие конфедерацию, сохраняют 
независимость (суверенитет) и объединяются для координации 
некоторых своих действий (внешнеполитических, военных и др.). 
Суверенитет — независимость государства от других государств во 
внешних отношениях и верховенство во внутренних делах. 

История не знает ни одной конфедерации, которая оказалась 
бы жизнеспособной. Швейцария являлась конфедерацией с 1291 
по 1848 г., Германский союз — с 1815 по 1866 г., США — в 1778–
1787 гг., Сенегамбия в Африке — в 1981–1989 гг.
Россия была провозглашена федерацией в январе 1918 г.: III Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося 
и эксплуатируемого народа, которая гласила: «Российская Советская 
республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация Советских национальных республик». Россия 
как федерация строилась по национальному принципу, что на протяжении 70 лет советской власти рассматривалось как достоинство, 
как основная особенность социалистической федерации.
V Всероссийский съезд Советов в июле 1918 г. принял первую 
Конституцию советской республики, которая получила название 
РСФСР — Российская Социалистическая Федеративная Советская 
Республика (Конституция СССР 1936 г. изменила название: Р о с с и й с к а я  С о в е т с к а я  Ф е д е р а т и в н а я  С о ц и а л и с т и ч е с к а я  Р е с п у б л и к а; это название сохранялось до 1992 г.).
Согласно Конституции 1918 г. РСФСР должна была состоять 
из автономных областных союзов, формирующихся из областей, 
отличающихся особым бытом и национальным составом. Постепенно стали образовываться автономные республики, автономные 
области, национальные округа.

Первые а в т о н о м н ы е  р е с п у б л и к и  в составе РСФСР:

Туркестанская (1918–1924);
Башкирская (1919);
Татарская, Киргизская (Казахская) — 1920;
Горская (1921–1924);
Дагестанская (1921);
Якутская (1922);
Бурят-Монгольская, Карельская (1923);
Чувашская (1925).

В середине 1930-х гг. появились Мордовская, Удмуртская, 
Калмыцкая, Северо-Осетинская, Чечено-Ингушская, КабардиноБалкарская, Коми, Марийская, в 1961 г. — Тувинская автономные 
республики. С 1961 г. на протяжении 30 лет в составе РСФСР было 
16 автономных республик.

А в т о н о м н ы е  о б л а с т и  формировались в составе административных единиц — краев. Их было пять:
Адыгейская (Краснодарский край);
Карачаево-Черкесская (Ставропольский край);
Горно-Алтайская (Алтайский край);
Хакасская (Красноярский край);
Еврейская (Хабаровский край).

С 1925 г. стали формироваться н а ц и о н а л ь н ы е  о к р у г а 
в составе краев и областей (по Конституции СССР 1977 г. — автономные округа).  Их было образовано десять:
Коми-Пермяцкий (Пермская область);
Ненецкий (Архангельская область);
Ханты-Мансийский (Тюменская область);
Ямало-Ненецкий (Тюменская область);
Таймырский (Долгано-Ненецкий) (Красноярский край);
Эвенкийский (Красноярский край);
Агинский Бурятский (Читинская область);
Усть-Ордынский Бурятский (Иркутская область);
Чукотский (Магаданская область);
Корякский (Камчатская область).

В 1990 г. вслед за РСФСР, принявшей 12 июня Декларацию о государственном суверенитете, автономные республики в ее составе 
начали принимать свои декларации о государственном суверенитете. 
Из 16 республик лишь две — Мордовская и Дагестанская — не сделали этого. При этом две республики — Татарстан и Чечено-Ингушская — в своих декларациях не упомянули, что они находятся в составе России. Изменились названия республик (например, Татарская 
АССР переименована в Татарстан), исчез термин «автономная». 
Ряд республик заявили о закреплении своего гражданства (Удмуртия, Якутия, Коми, Кабардино-Балкария).
В 1991 г. Советы народных депутатов четырех автономных областей — Адыгейской, Карачаево-Черкесской, Горно-Алтайской, 
Хакасской — приняли решение о преобразовании в республики. 
Верховный Совет РСФСР издал законы о их преобразовании. 
Съезд народных депутатов России утвердил эти акты. В июне 1992 г. 
Ингушетия, не желавшая выходить из состава России в отличие 
от Чечни, также провозгласила себя республикой. Таким образом, 
в составе России стала 21 республика.