Лоббизм

Екатеринбург

Издательство Уральского университета

2016

Н. Н. Меньшенина, М. В. Пантелеева

ЛОББИЗМ

Курс лекций

Рекомендовано методическим советом УрФУ

в качестве учебного пособия для студентов, обучающихся
по программе магистратуры по направлению подготовки
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

ББК Ф033.141.21я73-1
        М513

В курсе лекций рассматриваются генезис, нормы, принципы лоббист
ской деятельности, основные аспекты изучения опыта лоббизма во внутриполитической жизни России и зарубежных государств. Особое внимание уделяется технологиям лоббизма, так как в мировой практике наблюдается переход к выработке все более цивилизованных норм взаимоотношений бизнеса
и власти. Анализируется проблема легитимизации современного лоббизма.

Пособие адресовано магистрантам и аспирантам, специализирующимся

в области государственного и муниципального управления, менеджмента, политологии, социологии, юриспруденции. Может быть полезным научным работникам, государственным и муниципальным чиновникам, общественности.

Меньшенина, Н. Н.

Лоббизм : курс лекций : [учеб. пособие] / Н. Н. Меньше
нина, М. В. Пантелеева ; М-во образования и науки Рос. Федерации, Урал. федер. ун-т. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та,
2016. – 136 с.

ISBN 978-5-7996-1806-3

М513

ISBN 978-5-7996-1806-3

ББК Ф033.141.21я73-1

Рецензенты:

кафедра государственного, муниципального управления и политики

Забайкальского государственного университета

(заведующая кафедрой доктор политических наук,

профессор  Т.  Е.  Б е й д и н а);

Т.  А.  В а с и л ь е в а,  кандидат политических наук,
доцент кафедры политологии Восточного института –
Школы региональных и международных исследований

Дальневосточного федерального университета

© Уральский федеральный университет, 2016

От авторов

Сегодня российское общество переживает кризис, выражающий
ся в противостоянии бизнеса и власти. Обострение взаимоотношений между ними как отражение извечного конфликта бизнеса и
государства поставило деловое сообщество перед необходимостью
поиска компромиссных решений, легитимных путей отстаивания
своих интересов во властных структурах. Путь к решению этой проблемы лежит через налаживание в стране демократических процедур,
позволяющих бизнесу на законных основаниях, открыто и финансово прозрачно влиять через легальные лоббистские структуры. Именно поэтому изучение GR – технологий взаимодействия с властью –
актуализируется в образовательных программах по направлениям
«Государственное и муниципальное управление» и «Политология».
Лоббизм является одной из технологий GR и за последние два десятилетия в России постоянно становится предметом исследования
и обсуждения ученых, общественных организаций, привлекает
внимание законодательных и исполнительных органов власти.

Кроме исследовательских задач в контенте лоббизма имеется

и образовательная парадигма. Действительно, невозможно подготовить хорошего государственного и муниципального чиновника, специалиста в публичном администрировании, успешного политолога,
не предусмотрев в учебном плане его подготовки дисциплины, связанные с изучением различных областей будущей профессиональной политической коммуникации. Особенно остро эта проблема
встает в современной России, переживающей период системных
общественно-политических и социально-экономических перемен,
что с особой остротой ставит вопрос об отношениях между обществом и государством.

Любой переходный период порождает новые институты, модер
низирует или прекращает существование старых; происходит формализация институтов, носивших ранее неформальный характер. Именно таким институтом в политическом процессе является лоббизм,

актуально востребованный нынешним российским социумом с целью
более полного представления своих интересов в органах государственной власти, в частности законодательных. Реальностью современной России является интенсивное воздействие на общественное мнение и государственную власть со стороны различных групп
интересов, что обусловливает необходимость изучения их деятельности будущими политиками и государственными управленцами.

В данном учебном пособии представлены основные аспекты

изучения опыта лоббизма во внутриполитической жизни России,
а также в жизни зарубежных государств. Особое внимание уделяется пониманию технологий лоббизма, поскольку в мировой практике наблюдается переход к выработке все более цивилизованных
норм взаимоотношений бизнеса и власти. Большой объем учебных интерпретаций посвящен проблеме легитимизации и цивилизованности современного лоббизма. Именно изучение студентами
законодательного оформления системы передачи интересов бизнеса в представительные и исполнительные органы власти позволит им в будущем существенно сузить условия, порождающие коррупцию. Официальный лоббизм ограничивает возможности коррумпирования госаппарата, так как вводит процесс представительства
интересов в определенные законом рамки.

Политическая практика показывает актуальность конструктив
ного изучения феномена лоббизма, что позволяет дать ему правильное правовое толкование и тем самым ограничить лоббизм как административный ресурс коррупции. В этой связи для прогрессивного политического развития российского общества большое значение
имеет выявление негативных форм лоббизма, сведение их влияния
к минимально опасному уровню. Существенным фактором, подтверждающим актуальность изучения проблем лоббизма в вузах Российской
Федерации, является то, что уже действуют более сотни лоббистских GR-центров, которые вмешиваются в деятельность органов
государственного и муниципального управления, оказывают целенаправленное воздействие на органы законодательной и исполнительной власти. К ним относятся почти все медиаресурсы, юридические и консалтинговые фирмы, иностранные лоббистские организации.

Лекция 1

ИСТОРИОГРАФИЯ СТАНОВЛЕНИЯ

КАТЕГОРИИ «ЛОББИЗМ»

Методологический анализ становления категории «лоббизм».
Характеристика основных концепций и научных трудов российских, европейских, американских и японских политологов.

Анализ категории «лоббизм» осложнен отсутствием комплек
сных политологических работ в этой области. В данном пособии
мы обращаем внимание студентов на концепции и научные труды
европейских, американских, российских и японских политологов.
Студенту, в целях максимально точного позиционирования групп
интересов в структуре государственных и общественных отношений, необходимо знать и выделять модели государственного устройства, представлять современные модели взаимодействия государства и заинтересованных групп. Именно для этого мы приводим
в библиографических ссылках и списке рекомендуемой литературы значительное количество источников, характеризующих данное
явление в разных странах мира.

Элитарные концепции государственного устройства рассмат
ривают процесс принятия лоббистских решений как взаимодействие элит и исходят из наличия небольшой правящей элиты, а также более широкой по составу элиты не правящей, но имеющей в своем распоряжении экономические ресурсы элиты и массовых слоев
населения. Теория элит, сформулированная в трудах В. Парето [1],
Г. Моска [2], послужила основой анализа, позволяющего исследовать систему представительства лоббистских интересов элит. В их
работах дается классификация элит, охарактеризованы способы воспроизводства правящих классов, представлены концепции меритократического и властного подходов к их исследованию.

Немецкий политолог Р. Михельс, исследуя социальные отноше
ния, пришел к выводу о невозможности непосредственного прав

ления масс и, следовательно, о неспособности их влиять на принятие лоббистских решений. Он сформулировал «железный закон
олигархии», который исходит из того, что любая организация общества неизбежно порождает олигархию, причем это правило применимо даже к партиям с демократической организационной основой. Из этих рассуждений он делал вывод о недостижимости «демократии в чистом виде» [3].

Австрийский экономист и социолог Й. Шумпетер смог преодо
леть это противоречие, полагая, что существенной чертой демократии является конкуренция политических элит, являющаяся основой лоббизма в рамках элитистской модели [4]. Согласно выдвинутой позже Дж. Бернхемом теории экономического подхода контроль
над средствами производства в развитых индустриальных обществах осуществляет «новая элита», в которую входит и управленческая верхушка, в результате чего государство попадает в отношения
зависимости от этой элиты и бюрократизируется, что значительно
ограничивает круг субъектов лоббизма [5].

Теория «элит» исходит из сосредоточия власти в руках ограни
ченного меньшинства, в то время как получившая широкое распространение на Западе плюралистическая концепция власти
и управления утверждает, что современные демократические общества открыты для борьбы за влияние разных групп интересов.

Теория «заинтересованных групп» в политической науке впер
вые была сформулирована в работе А. Бентли «Процесс управления», где автор утверждал, что основу политического процесса составляет постоянное столкновение и взаимодействие групп интересов, в результате чего осуществляется давление на правительство
с целью добиться выгодных лоббистских решений, в то же время
посредничество групп интересов позволяет достичь общественного согласия в государственном управлении [6].

Дальнейшее развитие идея участия заинтересованных групп

в политическом процессе получила в работах П. Иерринга, разработавшего теорию «группового базиса в политике» [7], Д. Трумана, обосновавшего базовые теоретические положения концепции
группового участия. Д. Труман высказал предположение о неизбеж

ности увеличения числа заинтересованных групп по мере усложнения общественных интересов. Он считал этот процесс настолько
важным, что связывал его с проблемой стабильности общества [8].

Концепция группового участия как основа теории лоббизма

представлена в работах Р. Солсбери [9], К. Линдблома [10], М. Ольсона. В книге «Логика коллективного действия» М. Ольсон высказал предположение, что общий интерес не может являться единственным мотивом, объединяющим людей в группы и ассоциации,
особенно когда речь идет о больших группах, подобных профсоюзам. По его мнению, группы репрезентации политических интересов имеют асимметричное влияние на процесс принятия политических решений [11]. В то же время отдельные ученые, например
К. Патеман, исследовали возможность «вмешательства» в государственные дела только посредством участия в голосовании и обсуждении представленных проблем [12]. Т. Кантрил [13], Ч. Адриан
[14] и У. Грант развили и детализировали концепцию группового
участия как основы продвижения лоббизма. У. Грант в своих работах большое внимание уделял характеристике групп давления, их
классификации, выделяя «внутренние» и «внешние» группы [15].

Построение общей модели лоббизма и участия заинтересо
ванных групп в политическом процессе разрабатывалось в двух
направлениях – плюралистическом и корпоративном. Представители первого направления Р. Даль [16], Л. Милбрах [17] и Г. Вильсон [18] предполагали в выдвигаемых ими концепциях независимость групп от государства и свободную конкуренцию лоббистов
между собой.

Представителями корпоративного подхода, в соответствии с ко
торым государство наделяет определенную группу монопольным
правом на представительство конкретных интересов в политическом процессе, являются К. Фредрич [19], К. Гринволд [20]. Дальнейшее развитие теория лоббизма получила в рамках концепции
неокорпоративизма в трудах таких ученых, как П. Вильямсон [21],
Ф. Шмиттер [22], с начала 1970-х гг. занимающихся исследованием перспектив его дальнейшего развития, взаимодействия неокорпоративистских моделей с демократией. Ф. Шмиттер выделял

в корпоративизме отрицательные черты, так как демократия должна быть открытой и прозрачной системой, в то время как корпоративизм сводит прозрачность к уровню только групповых интересов, выраженных в публичных политических действиях. С. Андерсен [23] и Р. Харрисон [24] занимались изучением европейских
моделей неокорпоративизма, соотношения плюрализма и неокорпоративизма в процессе политической эволюции.

Среди японских политологов, изучавших заинтересованные

группы в качестве основных акторов лоббизма в политической
и общественной системе Японии, следует отметить М. Мурамацу
[25] и М. Ито [26], в исследованиях которых приводится классификация групп интересов, выявляются специфические черты групп
интересов в Японии. В работах С. Сато [27], К. Сасаго [28] рассматривались вопросы функционирования японского парламента, где
происходит лоббирование групповых интересов. Исследования ученых включают классификацию групп интересов, в них рассматриваются проблемы, касающиеся формирования политических фондов. Т. Иногути и Т. Иваи занимались вопросами формирования
и функционирования депутатских кланов Парламента Японии, определили их роль в лоббистской деятельности [29–32].

Х. Маэда [33, 34] и К. Окада [35] в рамках изучения структуры

современной политической системы Японии обращались к вопросам формирования предвыборных фондов, выявили специфические черты лоббизма и групп интересов в условиях правления Либерально-демократической партии Японии (ЛДПЯ).

При изучении лоббирования в России студенту необходимо ис
пользовать работы ведущих российских политологов, в частности,
коллективный труд под руководством А. А. Нещадина «Лоббизм
в России: этапы большого пути», в котором рассмотрены цели, методы, субъекты лоббирования и его трансформация в период реформирования России [36].

Большую помощь студенту в описании процесса лоббирования

окажут работы А. С. Автономова [37, 38], А. П. Любимова [39–41],
в которых изложено определение лоббизма, рассмотрены вопросы
формирования правового института и различные аспекты практики

лоббизма в России; институт лоббизма представлен во взаимосвязи с парламентской деятельностью и парламентским процессуальным правом. Комплексный анализ процесса лоббирования в России дается в одной из последних работ А. П. Любимова «История
лоббизма в России» [42]. Автор провел системное исследование
глубинных причин противостояния общества и власти, описал исторические пути развития лоббизма, обосновал необходимость законодательного урегулирования правовых основ лоббистской деятельности в Российской Федерации.

Важный вклад в изучение лоббистских отношений в России

внесли С. П. Перегудов [43, 44], А. Э. Бинецкий [45], в трудах которых выявлены основные модели лоббизма, особенности российских и международных заинтересованных групп, эволюция отношений общества, государства и корпоративных групп интересов.
Большое значение для понимания феномена лоббизма имеет монография С. П. Перегудова, Н. Ю. Лапиной, И. С. Семененко «Группы
интересов и российское государство» [43, 46], в которой рассмотрены концепции взаимодействия групп интересов и государства, изучены группы интересов нового российского бизнеса.

Работы Я. Ш. Паппэ [47], А. А. Мухина [48], И. Н. Бунина [49],

О. В. Гаман-Голутвиной [50] содержат определение основных типологических черт российской политической и бизнес-элиты, которые являются ведущими участниками лоббизма, в них выделяются особенности развития и «рекрутирования» российских элит.
Проблемы взаимосвязи нелегального лоббизма и коррупции как
фактора криминализации современной России рассматриваются
в работах Н. Н. Меньшениной [51–54].

Лоббистские технологии, применяемые в Федеральном собра
нии России, рассмотрены в трудах С. А. Авакьяна [55], П. А. Толстых [56]. В особый блок источников следует выделить труды
Н. Г. Зяблюка [57–59], Я. Бельсона [60], Н. Иванова [61], М. Шуровского [62], освещающие вопросы законодательного регулирования и практики лоббирования в США. В исследованиях К. Вяткина [63] и В. Белова [64] рассматриваются проблемы лоббистской
деятельности в ФРГ.

Отдельные аспекты лоббизма, связанные с проблемами его за
конодательного регулирования, представлены в работах российских исследователей – М. Афанасьева [65], А. Архангельской [66],
В. Губернаторова [67], С. Д. Баранова [68], М. И. Васильева [69],
А. И. Зудина [70], В. Скорина [71], М. Малютина [72], Н. А. Хоренко [73].

Таким образом, представляя основные теоретические концеп
ции, в рамках которых развивалась теория лоббизма, мы с необходимостью обращаем внимание студентов на несколько методологических подходов к исследованию данного феномена. Отметим, что
ни один подход не существует в «чистом» виде и что практика формирует различные варианты их сочетания. Мы выделили следующие подходы: 1) психологический: лоббизм – манипулятивно-психологическое взаимодействие с чиновниками; 2) институциональный: лоббизм – институт политической системы, обеспечивающий
взаимодействие общества и власти; лоббизм – средство поддержания равновесия в обществе в реализации права каждого гражданина участвовать в управлении делами государства; 3) инструментальный: лоббизм – набор методов влияния на процесс выработки
государственных решений; 4) процедурный: лоббизм – органический элемент системы бюрократических правил и процедур принятия политического решения; 5) плюралистический: все лоббисты являются полноправными участниками системы выработки
и принятия государственных решений; 6) корпоративистский:
лоббизм – это деятельность, в ходе которой лишь наиболее влиятельные группы имеют реальные рычаги влияния на процесс принятия государственных решений; 7) информационный: чиновник
доверяет лоббисту статус поставщика информации.