Обеспечение фундаментальных прав человека при обработке данных в государственном управлении

Э. В. Талапина 
В. Н. Южаков 
И. А. Черешнева

Обеспечение 
фундаментальных прав 
человека при обработке 
данных в государственном 
управлении

| И  ДЕЛО |

Москва | 2022

УДК 342.7
ББК 67.400.7
      Т16

Т16

Авторский коллектив:
Талапина Эльвира Владимировна —  д-р юрид. наук, вед. науч. сотр. научноисследовательского центра «Центр технологий государственного управления» 
Института прикладных экономических исследований (ЦТГУ ИПЭИ) РАНХиГС
Южаков Владимир Николаевич —  д-р филос. наук, проф., директор ЦТГУ ИПЭИ 
РАНХиГС
Черешнева Ирина Анатольевна —  науч. сотр. ЦТГУ ИПЭИ РАНХиГС

Рецензенты:
Гриценко Елена Владимировна —  д-р юрид. наук, проф. кафедры 
конституционного права Санкт-Петербургского государственного университета 
Гегедюш Наталья Сергеевна —  канд. соц. наук, доц. кафедры государственного 
и муниципального управления Государственного университета управления

Талапина, Э.В., Южаков, В.Н., Черешнева, И.А.

Обеспечение фундаментальных прав человека при обработке данных в госу
дарственном управлении / Э. В. Талапина, В. Н. Южаков, И. А. Черешнева. —  М.: 
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2022. — 214 с. — ISBN 978-5-85006-386-3

Влияние цифровых технологий на фундаментальные права человека в настоящее время активно исследуется во всем мире. Формируемые в этих исследованиях подходы и решения необходимо изучить, обобщить и систематизировать. 
Их элементы могут оказаться полезными при формировании российского механизма защиты прав в цифровых условиях. В детализированной защите при 
обработке данных в государственном управлении нуждаются право на частную 
жизнь (конфиденциальность), право на защиту персональных данных, право 
на равенство (равное обращение) и недискриминацию. В монографии представлены результаты научного исследования по данной тематике, проведенного коллективом сотрудников научно-исследовательского «Центра технологий 
государственного управления» Института прикладных экономических исследований РАНХиГС. Исследование выполнялось в рамках государственного задания РАНХиГС в 2021 г. Разработанные авторами предложения по правовому 
обеспечению фундаментальных прав человека при обработке данных в российском государственном управлении позволят создать системную основу будущего правового регулирования обеспечения фундаментальных прав человека 
при обработке данных в государственном управлении, определить его приоритеты и принципиальные позиции, а также направления реформирования законодательства.

ISBN 978-5-85006-386-3

УДК 342.7
ББК 67.400.7
© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2022

Содержание

Введение ....................................................................................5

1. Научно-методологические подходы к обеспечению 
фундаментальных прав человека при обработке 
данных в государственном управлении  ...................8

1.1. Правовое регулирование использования 
алгоритмов для обработки данных 
в государственном управлении  ...................................20

1.2. Равенство и дискриминация 
при обработке данных  ................................................34

1.3. Дискриминационный потенциал 
искусственного интеллекта при обработке 
данных в государственном управлении  ......................44

1.4. Дискриминационные риски 
технологии профилирования  ......................................49

1.5. Генетическое профилирование 
в контексте дискриминации  ....................................... 61

1.6. Перспективы появления новых форм 
дискриминации при обработке данных  ......................78

1.7. Обработка данных 
в рамках наблюдения (слежки) ....................................85

1.8. Обеспечение фундаментальных прав 
в рамках законодательства о защите данных  ............ 104

1.9. Влияние использования цифровых технологий 

в период пандемии COVID-19 на права человека  .......119

1.10. Нормативный потенциал регулирования 
оборота данных: лучшие практики  ............................126

2. Правовое развитие цифрового 
государственного управления  ............................... 134

2.1. Переосмысление прав человека 
в цифровых условиях  .................................................135

2.2. Персонализация и предиктивность 
как эффекты алгоритмической обработки данных  .....137

2.3. Соотношение публичного и частного права 
в регулировании обработки данных  .......................... 142

2.4. Развитие антидискриминационного 
законодательства  ......................................................144

3. Фундаментальные права, соблюдение которых 
необходимо при обработке данных 
в государственном управлении  ............................157

3.1. Право на защиту частной жизни  ................................162

3.2. Право на защиту данных  ........................................... 169

3.3. Право на равенство и недискриминацию  ...................177

4. Критерии надлежащей обработки данных 
в государственном управлении 
в целях обеспечения фундаментальных прав 
человека при обработке данных 
в цифровом государственном управлении  .......... 186

5. Предложения по правовому обеспечению 
фундаментальных прав человека 
при обработке данных в российском 
государственном управлении 
на основе цифровых технологий  ..........................203

Заключение  ...........................................................................212

Введение

В органах государственной власти сосредотачивается колоссальный объем данных из самых разных источников —  от граждан, коммерческих организаций, из других государственных органов. 
Их собирают в различных целях, они циркулируют внутри ведомственных информационных 
систем, используются в разных целях многими органами государственного управления. При 
их обработке возникает множество рисков, при 
этом один из главных —  риск нарушения фундаментальных прав человека, одним из основных 
источников которого является нарушение правил 
обработки данных (в том числе необоснованное 
раскрытие персональных данных ввиду неопределенности правил их обработки).
Статья 18 Конституции России устанавливает, что права и свободы человека и гражданина 
«определяют смысл, содержание и применение 
законов, деятельность законодательной и исполнительной власти», а ст. 2 называет признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека обязанностью государства. Для того чтобы 
эта обязанность надлежаще выполнялась, необходимо ее организационное, нормативное, кадровое и прочее обеспечение, встраивание защиты прав человека непосредственно в логику 
государственного управления. Это предполагает выстраивание системной политики в отношении обработки данных в государственном 
управлении, что, в свою очередь, предполагается пунктом м) ст. 71 Конституции в редакции 

Э. В. Талапина, В. Н. Южаков, И. А. Черешнева

6

2020 г., закрепившей в ведении Российской Федерации вопросы обеспечения безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, 
обороте цифровых данных. Государство —  активный участник 
оборота цифровых данных, но соответствующая политика 
пока не сформулирована. Поэтому весьма актуальна задача 
выявления и анализа имеющихся в мировой практике методологий, научно-методологических подходов, позволяющих 
обрабатывать данные в целях госуправления с соблюдением 
фундаментальных прав человека. Это поспособствует тому, 
чтобы обосновать и предложить собственные правовые меры 
обеспечения фундаментальных прав человека при обработке 
данных в государственном управлении России.
В цифровую эпоху деятельность государства, как никогда, необходима, чтобы гарантировать фундаментальные права и придать значимость потенциалу, которым располагают 
технологии для всеобщего интереса. Как и в других областях, 
вмешательство государства должно происходить тогда, когда 
есть неравенство сторон в распределении ресурсов 1.
Целью настоящего исследования является анализ научно-методологических подходов к обеспечению фундаментальных прав человека при обработке данных в государственном управлении и возможностей их учета в российском 
государственном управлении.
Для достижения цели выполнены следующие задачи, предусмотренные техническим заданием:

1) Подготовка обзора и анализ зарубежных и российских 
научно-методологических подходов к обеспечению 
фундаментальных прав человека при обработке данных 
в государственном управлении, в том числе при ее цифровизации и автоматизации.

2) Оценка возможностей учета в российском государственном управлении зарубежных и российских научно-методологических подходов к обеспечению фундаментальных прав человека при обработке данных 

 1  Richard J. Le numérique et les données personnelles: quels risques, quelles potentialités?//Revue du droit public et de la science politique en Franceet  à l’étranger. — 2016. —  No 1. —  Р. 97–108.

Обеспечение фундаментальных прав человека 

в государственном управлении, в том числе при ее цифровизации и автоматизации.

3) Определение базовых правовых основ обеспечения 
фундаментальных прав человека при обработке данных 
в государственном управлении, в том числе при ее цифровизации и автоматизации, включая:

• классификацию и анализ фундаментальных прав человека, затрагиваемых при обработке данных в государственном управлении, в том числе при ее цифровизации и автоматизации;

• классификацию и анализ возможных нарушений фундаментальных прав человека, затрагиваемых при обработке данных в государственном управлении, в том числе при ее цифровизации и автоматизации;

• разработку критериев надлежащей обработки данных 
в государственном управлении в целях обеспечения 
фундаментальных прав человека при обработке данных 
в государственном управлении, в том числе при ее цифровизации и автоматизации.

4) Подготовка предложений по правовому обеспечению 
фундаментальных прав человека при обработке данных 
в российском государственном управлении, в том числе 
при ее цифровизации и автоматизации.

Новизна такого исследования определяется недостаточной 
урегулированностью процесса оборота данных в государственном управлении и их обработки, в результате чего конституционная задача защиты фундаментальных прав человека не получает специального нормативного оформления.
Полученные результаты могут быть использованы для разработки соответствующей государственной политики обеспечения фундаментальных прав человека при обработке 
данных в российском государственном управлении.

1. Научно-методологические 
подходы к обеспечению 
фундаментальных прав 
человека при обработке данных 
в государственном управлении

Периодические амбициозные заявления об использовании цифровых технологий во всех сферах жизнедеятельности впечатляют масштабами 
и футуристическими зарисовками, но не стоит 
забывать о том, что все это будет происходить 
непосредственно в нашем обществе, т. е. в обществе со сложившимися традициями, правовой 
культурой и ожиданиями.
Было бы несомненной ошибкой концентрироваться лишь на радужных перспективах, игнорируя риски, которые таят цифровые технологии, в том числе (даже в особенности) при их 
применении в государственном управлении. 
Перед теорией и практикой государственного 
управления, перед публичным правом стоит задача осмысления технологического обновления, 
с тем чтобы уберечь при этом устоявшиеся человеческие и правовые ценности, одну из которых 
представляют фундаментальные права человека. Анализ российской и зарубежной доктрины 
(прежде всего юридической, а также социологической, науки управления, политологии и других 
общественных наук), управленческой и судебной 
практики, примеров из правоприменительной 

Обеспечение фундаментальных прав человека

9

практики в сфере государственного управления позволяет 
выявить проблемы, с которыми может столкнуться система 
защиты прав человека при обработке данных в государственном управлении на основе цифровых технологий, и подумать 
о путях их преодоления.
Все чаще, когда говорится о технологиях, речь заходит 
об алгоритмической обработке данных в различных сферах 
деятельности. Обработка данных в государственном управлении на основе цифровых технологий не может осуществляться иначе как на прочной нормативной базе, четко устанавливающей права и обязанности сторон, их ответственность 
в случае нарушений. Учитывая содержание ст. 2 Конституции, 
первостепенной задачей обработки данных в государственном управлении является соблюдение фундаментальных 
прав человека. Соответственно использование алгоритмов 
в сфере государственного управления не должно и не может 
посягать на права человека. Однако, облегчая осуществление «юридических операций», алгоритмы содержат потенциальные риски, связанные, как правило, с цифровым неравенством, цифровым угнетением, а также предвзятостью 
входных данных, трудностью в понимании того, как функционирует алгоритм. Безусловно, алгоритмы в области правоприменения должны использоваться во благо прежде всего человека, особенно если это касается его основных прав, 
в том числе права на свободу, права на судебную защиту и др. 
В то же время мы не можем исключить и обратную сторону медали, а именно порождаемые технологией риски; тем 
самым мы не вправе полностью положиться на алгоритм; 
в этом смысле «конечной» инстанцией должен быть человек.
Сказанное становится особенно актуальным и в некотором смысле даже вызывает тревогу, когда речь заходит об использовании алгоритмов органами правопорядка при выявлении, расследовании и прогнозировании преступлений 
(предиктивная аналитика) 1, поскольку таит угрозу первому 

1  Bellovin S. M. et al. When Enough Is Enough: Location Tracking, Mosaic Theory, and Machine Learning. https://digitalcommons.law.umaryland.edu/fac_
pubs/1375/.

Э. В. Талапина, В. Н. Южаков, И. А. Черешнева

10

среди равных прав человека —  праву на жизнь. Именно органами правопорядка алгоритмы стали использоваться наиболее активно (что будет рассмотрено подробнее ниже), и этот 
опыт уже начал распространяться на всю систему государственного управления.
Ввиду остроты тематики цифровизации и автоматизации 
в настоящий период можно наблюдать относительное разнообразие подходов к проблематике прав человека в условиях цифровизации, как, впрочем, и к пониманию прав человека в целом. При этом специфика проблем применительно 
к обработке данных в государственном управлении в тематических исследованиях практически не выделяется. В Европе 
особо заметен аспект прав человека, изучаемый безотносительно к государственному или частному сектору. Отмечается, что цифровые технологии обработки данных угрожают 
ключевым аспектам основных прав граждан, праву на неприкосновенность частной жизни, защиту данных и недискриминацию, а также основным ценностям европейских 
обществ, таким как демократия, верховенство права, автономия и самоопределение 1.
Приблизительно тот же набор рисков для прав человека был обнаружен в результате социологического исследования, проведенного в профессиональной среде, —  реализованное в 2014 г., оно затронуло европейские национальные 
органы по защите данных. Размышляя о конкретных случаях нарушений, национальные органы по защите данных назвали основными правами или принципами, которые в наибольшей степени оспариваются при профилировании, право 
на защиту данных, за которым следуют право на неприкосновенность частной жизни, право на недискриминацию, право на транспарентность, право на автономию и самоопределение и право на должный процесс в ранге упоминаний 2. 
Этот перечень —  диапазон проблемных исследований в самом общем виде.

1  Bosco F., Creemers N., Ferraris V. et al. Profiling Technologies and Fundamental 
Rights and Values: Regulatory Challenges and Perspectives from European Data 
Protection Authorities//Reforming European Data Protection Law. S. Gutwirth, 
R. Leenes, P. de Hert (eds.). —  Springer, 2014.

2  Ibidem.