Основы управления в органах внутренних дел

ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ 

В ОРГАНАХ 

ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

И.Г. БАВСУН

Москва
ИНФРА-М

2023

УЧЕБНИК

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом 

профессионального образования в качестве учебника для учебных заведений, 

реализующих программу среднего профессионального образования 

по специальности 40.02.02 «Правоохранительная деятельность» 

(протокол № 6 от 08.06.2022)

УДК 351.74(075.32)
ББК 67.7я723
 
Б13

Р е ц е н з е н т ы :
О.И. Бекетов, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и административной деятельности 
органов внутренних дел Омской академии Министерства внутренних 
дел Российской Федерации;
О.А. Дизер, доктор юридических наук, доцент, заместитель начальника института по научной работе Белгородского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации имени 
И.Д. Путилина

ISBN 978-5-16-017353-5 (print)
ISBN 978-5-16-109904-9 (online)
© Бавсун И.Г., 2022

Бавсун И.Г.
Б13  
Основы управления в органах внутренних дел : учебник / И.Г. Бавсун. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 213 с. — (Среднее профессиональное образование). — DOI 10.12737/1845926.

ISBN 978-5-16-017353-5 (print)
ISBN 978-5-16-109904-9 (online)
В учебнике рассмотрены основные аспекты управления в органах внутренних дел: организация системы управления в органах внутренних дел 
Российской Федерации; процесс и технологии управления правоохранительными органами; функции, формы и методы управления; организация 
работы с кадрами в органах внутренних дел и социально-психологические 
аспекты управления; информационно-аналитическая работа и управленческие решения, а также ряд положений научной организации труда в органах внутренних дел.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессио нального образования последнего 
поколения.
Для обучающихся по программам среднего профессио нального образования, в которые входит дисциплина «Основы управления в органах внутренних дел», а также для преподавателей.

УДК 351.74(075.32)
ББК 67.7я723

Введение

Устойчивое и эффективное функционирование органов внутренних дел немыслимо без осуществления управленческой деятельности на высоком профессио нальном уровне. Именно надлежащая организация данной деятельности обеспечивает достижение 
целей и решение задач, стоящих перед системой Министерства внутренних дел Российской Федерации. В то же время практическое 
осуществление управленческого воздействия не может быть качественным без познания его теоретических основ. Цель учебника — 
сформировать у обучающихся по программам среднего профессионального образования комплексное представление об организации 
системы и процессов управления в органах внутренних дел Российской Федерации.
На основе анализа научной и учебной литературы, нормативных 
правовых актов, практической реализации управленческой деятельности в органах внутренних дел в учебнике освещаются базовые вопросы управления: организация системы управления и процессов 
управления в органах внутренних дел; методы управления и социально-психологические аспекты управления; организация и методика информационно-аналитической работы; управленческие 
решения; научная организация труда в органах внутренних дел. 
При этом традиционное изложение данных аспектов управления 
дополняется положениями теории и практики мирового менеджмента, адаптированными к российской действительности и специфике деятельности органов внутренних дел.
Следует иметь в виду, что исходя из объема и назначения учебника отражение специфики управления и организации труда в отдельных службах органов внутренних дел в его рамках вряд ли 
было бы возможным. Книга содержит основы знаний по теории 
управления и научной организации труда в органах внутренних 
дел независимо от специфики деятельности того или иного подразделения.
С учетом практико-ориентированной цели среднего профессионального образования — подготовить квалифицированных служащих и специалистов среднего звена — учебник содержит ссылки 
на нормативные акты, которые могут оказаться полезными в практической деятельности обучающихся.
Автор стремился не перегружать текст излишней научностью, 
сделать сложные вопросы управления в органах внутренних дел 

максимально доступными для восприятия, а материал излагать 
кратко и наглядно.
В результате изучения дисциплины «Основы управления в органах внутренних дел» обучающиеся будут:
знать
 
• сущность и социальную значимость деятельности органов внутренних дел; роль правоохранительных органов;
 
• организацию системы управления и обеспечения управленческой деятельности; организационно-правовые основы; организационную структуру органов внутренних дел;
 
• основные направления и особенности управленческой деятельности; структуру процесса управления и содержание функций 
управления;
 
• методы управленческой деятельности;
 
• порядок подготовки и принятия управленческих решений, организации их исполнения;
уметь
 
• осуществлять организационно-управленческие функции в рамках 
малых групп;
 
• эффективно применять методы управления; анализировать вопросы ценностно-мотивационной сферы;
 
• осуществлять поиск и использование информации, необходимой для эффективного выполнения профессио нальных задач, 
профессио нального и личностного развития;
 
• принимать оптимальные управленческие решения;
 
• организовывать собственную деятельность и работу подчиненных;
 
• предупреждать и разрешать конфликты в процессе профессиональной деятельности;
 
• осуществлять документационное обеспечение управленческой 
деятельности;
владеть навыками
 
• сбора, анализа и оценки информации, необходимой для принятия управленческого решения;
 
• анализа различных явлений, выступающих объектами про фессио нальной деятельности;
 
• реализации управленческих функций в рамках малых коллективов.

Глава 1. 
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ 
СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Понятие управления. В различных науках существуют разные 
подходы к понятию «управление». С позиции кибернетики управление — это процесс восприятия и обработки информации. В целом 
информационный подход характерен для кибернетики — науки 
об общих законах управления в системах любой природы и любой 
сложности. Кибернетика — наука, обобщающая закономерности 
всякого управления, происходящего в живой природе, в человеческом обществе, в механизмах и т.п. Для нее имеет значение сам 
процесс управления, а не особенности участвующих в нем сторон 
(человек, животное, машина, орган государства и т.п.).
В административном праве под управлением понимается подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность государственных и общественных организаций, а также органов местного 
самоуправления. Таким образом, юридическая наука сосредоточила свое внимание на изучении государственно-правового аспекта 
управления. Экономисты считают, что управление — это процесс 
планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый 
для того, чтобы сформулировать цели организации и достичь их.
Есть и универсальные определения управления, например 
такое: управление — это непрерывный процесс воздействия на коллектив людей в целях организации и координации их деятельности 
в процессе производства для достижения наилучших результатов 
при наименьших затратах1. Питер Ф. Друкер (1909–2005), американский ученый, один из самых влиятельных теоретиков менеджмента ХХ в., определял управление как особый вид деятельности, 
превращающий неорганизованную толпу в эффективную, целенаправленную и производительную силу2.
Единого универсального ответа на вопрос «Что такое управление?» ни в науке, ни в учебной литературе не существует. Сущ
1 
Шипунов В.Г., Кишкель Е.Н. Основы управленческой деятельности: учебник. 
М., 2000. С. 5
2 
Drucker P.F. A New Discipline // Success! 1987. Jan.—Feb. P. 18.

ность управления, как правило, раскрывается через понятие «воздействие», которое приобретает своеобразные формы в зависимости от вида управления.
Виды управления. В соответствии с тремя сферами окружающего мира — неживой природой, живой природой и человеческим 
обществом — выделяют техническое, биологическое и социальное 
управление1.
Техническое управление, т.е. управление в неживой природе, 
предполагает управление техническими системами, производственно-техническими процессами, системами машин, вещами 
и изучается в основном техническими науками. Оно отличается 
от других видов управления своими объектами и характером объективных законов природы, открытых математическими и техническими науками. В качестве объектов технического управления 
могут выступать, например, энергосистема, газопровод, информационно-вычислительная сеть, станочный комплекс, технологический процесс и т.д. Исследования космического пространства, интернет — все это достижения технического управления.
Биологическое управление, т.е. управление в живых организмах, 
является предметом исследования преимущественно естественных 
наук. Объектами этого вида управления являются растительные 
и живые организмы. Люди, познав законы биологии, воздействуют 
на растительный и животный мир. Например, они занимаются селекцией животных, растений (выдающееся достижение в сфере 
био логического управления — клонирование).
В отличие от технического (в неживой природе) и биологического (в живой природе) управления, социальное управление, т.е. 
управление сложными социальными системами, обусловлено тем, 
что любой совместный целенаправленный труд нуждается в упорядочении, согласовании коллективных действий людей. В связи 
с этим социальное управление является объективно необходимой 
разновидностью совместной деятельности людей, обеспечивающей 
достижение общественно значимых целей и решение возникающих 
при этом задач.
Все три вида управления тесно связаны между собой, так как 
принадлежат основным сферам окружающего мира, жизненно 
важным для человеческого сообщества. Каждый из них, в свою 
очередь, подразделяется на разновидности. Например, социальное 
управление можно классифицировать в зависимости:

1 
Основы управления в органах внутренних дел: учебник / под ред. А.П. Коренева. М., 2003. С. 7.

– от сфер общественной жизнедеятельности — на управление 
экономическое, в социальной сфере, политическое, духовноидеологическое;
 
– характера и объема охватываемых управлением общественных явлений — на управление обществом, государством, 
отдельными сферами государственной и общественной деятельности, организациями и т.д.;
 
– природы субъектов управления — на государственное 
(субъект управляющих воздействий — государство); общественное (субъект управляющих воздействий — общество и его 
структуры); менеджмент (субъект управляющих воздействий — предприниматель, собственник, хозяин дела или наемный профессио нальный управляющий, как обладающий, 
так и не обладающий качествами предпринимателя)1.
Таким образом, можно выделить главный признак социального 
управления — активное влияние на общественные отношения, 
на сознание и поведение людей. В обобщенной форме можно сказать, что управляющий субъект путем воздействия на управляемый 
объект пытается внести в него определенные изменения, преобразования, дать новое направление его развитию. Без управляющего 
воздействия нет самого управления. В известном смысле воздействие — это результат деятельности, взаимодействия, отношения2.
Управление в органах внутренних дел является разновидностью социального управления. Характеризуя его, можно выделить два направления этой деятельности: внешнее и внутреннее.
Внешнее управление связано с осуществлением управляющего 
воздействия органа внутренних дел (в лице его должностных лиц) 
на общество (граждан и организации) при решении задач противодействия преступности, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности. Данный вид управленческого 
воздействия изучается в рамках таких учебных дисциплин, как 
«Административное право» и «Административная деятельность 
полиции».
Внутренне управление заключается в осуществлении управляющих воздействий внутри системы МВД России руководителями и аппаратом управления различного уровня на подчиненные 
им органы, подразделения и сотрудников с целью поддержания 
системы в надлежащем состоянии, обеспечивающем возможность 

1 
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. М.: 
Омега-Л, 2010. С. 33.
2 
См.: Братановский  С.Н., Конджакулян К.М., Братановская М.С. Административное право России: учебник. М.: РИОР, 2018. С. 7.

противодействовать угрозам общественному порядку и безопасности государства, а также в целях повышения ее эффективности. 
Именно данное направление управленческой деятельности и составляет предмет учебной дисциплины «Основы управления в органах внутренних дел».

1.2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ СОЦИАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

Управление — древнейшее искусство и новейшая наука1. Теория 
социального управления в том виде, в каком она существует сейчас, 
сложилась не сразу. Формирование ее растянулось на несколько 
столетий, а некоторые из ее положений были сформулированы еще 
в глубокой древности.
В общем виде можно выделить следующие периоды становления и развития теории социального управления:
1) возникновение управленческой мысли в Древнем мире;
2) управленческая мысль Средневековья (конец V — середина ХVII вв.);
3) взгляд на управление ученых и практиков ХVII–ХIХ вв.;
4) школы управления ХIХ–XX вв.;
5) современные теории управления2.
Возникновение управленческой мысли в Древнем мире. 
Управленческая мысль возникла в глубокой древности, хотя далеко не всегда она письменно фиксировалась. О ее возникновении 
мы можем судить по дошедшим до нас грандиозным сооружениям 
в виде крепостей, замков, пирамид и т.д., возведение которых 
не могло быть осуществлено без плана, целенаправленной ориентации совместного труда сотен тысяч человек. Когда же управленческая мысль фиксировалась на бумаге, это не всегда были научные 
трактаты. Прослеживается она и в летописях, законах, документах 
государственного назначения, хозяйственных инструкциях и т.д. 
В этот период еще не был локализован ее предмет — управление, 
которое не выделялось особо, а рассматривалось в контексте рассуждений об устройстве государства, об этике поведения чиновников, 
о правильном ведении хозяйства и т.д.
Древнейшим дошедшим до нас письменным свидетельством 
управленческой мысли являются глиняные таблички шумеров 

1 
Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления / учебник 
для вузов по специальности «Менеджмент». М., 2001. С. 12.
2 
См. подробнее: Кравченко А.И. История менеджмента: учеб. пособие. М., 
2005.

(около 5000 лет до н.э.), из которых видно, что древние прекрасно 
понимали важность таких элемен тов административного управления, как инвентаризация, регистрация фактов, организационная 
отчетность и контроль. Сами таблички изначально возникли 
для того, чтобы вести учет скота, урожая, затем — регистрировать 
хозяйственные мероприятия и торговые сделки.
Следующее свидетельство — это Свод законов по управлению 
государством, изданных при царе Древнего Вавилона Хаммурапи 
(1792–1750 гг. до н.э.) около 4000 лет назад, который четко устанавливал ответственность за порученную работу, определял уровень 
минимальной заработной платы и необходимость документальной 
отчетности. Кроме того, запрещалось перекладывать ответственность с должностных лиц на подчиненных. 285 законов Хаммурапи 
позволяли выстраивать эффективную систему управления обширными владениями и регулировать отношения между социальными 
группами, опираясь не на личный произвол и размытые племенные 
традиции, а на сформулированные в письменной форме правовые 
нормы.
География зарождения управленческой мысли в древности 
не ограничивалась каким-либо одним регионом. Идеи эффективного управления государством, строительством, сельским хозяйством и т.д. высказывались мыслителями не только Древнего Вавилона, но и Египта, Китая, Греции, Индии, Древнего Рима и других 
государств.
Так, в Древнем Египте в 2000–1500 гг. до н.э. был написан 
трактат о методах и стиле управления коллективом «Поучение 
Птаххотепа». Его автор был великим знатоком искусства управления и советовал: «Если ты начальник, будь спокоен, когда слушаешь ты слова просителя; не отталкивай его прежде, чем он облегчит душу от того, что хотел сказать тебе. Человек, пораженный 
несчастьем, хочет излить свою душу даже больше, чем добиться 
благоприятного решения своего вопроса».
В одном из первых дошедшем до нас научном произведении, 
которым является трактат древнекитайского государственного деятеля и ученого Конфуция (551–479 гг. до н.э.), рассматриваются 
этико-политические проблемы управления государством. Он известен под названием «Ли цзу» — «Книга установлений», и государство в нем рассматривалось автором как большая семья. Власть 
императора, который является «сыном неба», отождествлялась 
с властью отца. Взаимоотношения же между правящими и управляемыми трактовались как семейные отношения. Управление государственными органами — дело «лучших», «высших» и «старших». 

Согласно Конфуцию править должны аристократы, но аристократы 
добродетели и знания, а не родовая знать. Конфуций был сторонником ненасильственных методов правления, призывал правителей 
и подданных взаимодействовать друг с другом на основе добродетелей. Если основная добродетель правителя — забота о своих подданных, то основная добродетель подданных — преданность правителю, послушание и почтительность к старшим вообще.
Представители так называемого легизма (Шан Ян, Хань Фэй 
и др.) критиковали сторонников конфуцианства за следование 
в управлении нравственным нормам, обычаям, ритуалам и т.д. и отстаивали необходимость управления, опиравшегося на писаные законы и суровые наказания. Жесткие законы и их неукоснительное 
соблюдение необходимы потому, говорили они, что отношения 
между народом и государством носят антагонистический характер: 
«Когда народ сильнее своих властей, государство слабое».
Наиболее зрелыми с точки зрения научной обоснованности 
управленческих идей были работы древнегреческих философов. 
Сократ (469–399 гг. до н.э.) считал, что правители, способные 
мудро и справедливо управлять государством, — это не те, кто выбран или получил власть путем обмана, а те, кто умеет это делать. 
Ксенофонт, живший за 400 лет до нашей эры, называл управление 
людьми особым видом искусства. Платон (427–347 гг. до н.э.) 
в своем труде «Государство» обращал внимание на то, что управление (правление) не просто искусство, но деятельность, которая 
во многом может и должна быть упорядочена, и давал рекомендации по управлению социальными общностями (в частности, ввел 
понятие специализации). Вслед за Платоном его ученик Аристотель (384–322 гг. до н.э.) писал, что с помощью разумного управления государство может обеспечить социальное благополучие 
людей. В качестве основных функций управления государством он 
рассматривал законодательную, исполнительную и судебную. Это 
была первая попытка определения содержания социального управления на уровне государства и его функцио нальной структуры. 
Учеными Древней Греции также исследовались: причины, побуждающие людей к действию, т.е. вопросы мотивации; обработка 
управленческой информации и составление на основе этого планов; 
методы труда и рабочего ритма; специализация.
Управленческая мысль Средневековья. Средние века (конец V — 
середина ХVII в.), включающие в себя более чем тысячелетнюю эпоху, 
характеризуются достаточно длительным господством христианской 
теологии, объяснявшей все политические процессы, устройство государства, природу власти и т.д. со своих позиций. Лишь в конце