Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебно-методический комплекс по дисциплине

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ 

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 
«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА 
И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» 
Алтайский филиал 

Н. Н. Макеев 

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР  
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Учебно-методический комплекс по дисциплине 

Практикум 

Москва 
Берлин 
2019 

УДК 343.16(47)(075) 
ББК 67.72(2)я73 
М15 

Рецензенты: 
В. И. Ломакин, государственный советник юстиции 2 класса,  
Заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук; 
В. В. Наумкина, директор Института истории и права ФГБОУ ВПО  
«Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова», доцент, доктор юридических наук 

Макеев, Н. Н. 
М15 
     Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебно-методический 
 комплекс по дисциплине : практикум / Н. Н. Макеев. – Москва ; Берлин : 
 Директ-Медиа, 2019. – 226 с. 

ISBN 978-5-4475-9871-6 

Предлагаемое учебно-практическое пособие подготовлено с учетом всех последних законодательных изменений о полномочиях и роли прокуратуры Российской Федерации как органа, обладающего особой государственно-правовой 
природой. В нем использованы обширная ведомственная нормативная правовая 
база и широкий практический материал по предметам прокурорской деятельности. 
Учебное издание в полном объеме соответствует содержанию и системе учебного курса «Прокурорский надзор» и может быть использовано для практического 
освоения предложенного материала как в организованных формах, так и самостоятельно студентами и преподавателями юридических вузов, начинающими прокурорскими работниками, различными профессиональными группами юристов, чья 
деятельность в той или иной мере соприкасается с надзором прокуратуры. 

УДК 343.163(470+571)(076)470+571 
ББК 67.72-91(2Рос)я73-5 

ISBN 978-5-4475-9871-6
© Макеев Н. Н., текст, 2019
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2019

ОГЛАВЛЕНИЕ 

Предисловие .................................................................................................... 5 

Тема 1. Содержание и система курса  «Прокурорский надзор» ................. 7 

Тема 2. Создание и основные этапы развития 
российской прокуратуры,  эволюция ее полномочий ................................ 23 

Тема 3. Особое место прокуратуры  в системе органов государства ....... 26 

Тема 4. Законодательное регулирование  прокурорского надзора ........... 29 

Тема 5. Принципы организации  и деятельности прокуратуры ................ 31 

Тема 6. Построение прокурорской системы ............................................... 36 

Тема 7. Генеральная прокуратура  Российской Федерации 
и прокуратуры субъектов Федерации. Разграничение компетенции ....... 38 

Тема 8. Прокуратура города (района) –  основное 
звено прокурорской системы.  Специализированные прокуратуры ......... 41 

Тема 9. Функции и направления деятельности органов прокуратуры ..... 43 

Тема 10. Организация работы и управления  в органах прокуратуры ..... 44 

Тема 11. Надзор за исполнением законов  и законностью правовых 
актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина ...................... 46 

Тема 12. Правовые средства прокурорского надзора ................................ 59 

Тема 13. Надзор за соблюдением законов  о несовершеннолетних .......... 67 

Тема 14. Надзор за исполнением законов  судебными приставами .......... 78 

Тема 15. Участие прокурора в  сфере административного 
преследования ................................................................................................ 85 

Тема 16. Защита прав субъектов  предпринимательской деятельности 
и деятельность прокуратуры по реализации  положений  
Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав 
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей 
при осуществлении государственного контроля (надзора)  
и муниципального контроля» ....................................................................... 93 

Тема 17. Надзор за исполнением законодательства   
о государственной и муниципальной службе,  противодействии 
коррупции .................................................................................................... 100 

Тема 18. Осуществление прокуратурой функции уголовного 
преследования в ходе досудебного производства .................................... 107 

Тема 19. Надзор за оперативно-розыскной  деятельностью, 
дознанием и предварительным расследованием преступлений .............. 113 

Тема 20. Участие прокурора в рассмотрении  уголовных дел судами: 
поддержание  государственного обвинения и обеспечение 
законного, обоснованного и справедливого приговора  
или иного судебного решения .................................................................... 121 

Тема 21. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве ............. 128 

Тема 22. Обеспечение прокурорского участия 
в арбитражном процессе ............................................................................. 136 

Тема 23. Надзор за соблюдением законов  при исполнении 
уголовных наказаний .................................................................................. 141 

Тема 24. Рассмотрение и разрешение  в органах прокуратуры 
заявлений,  жалоб и иных обращений ....................................................... 149 

Тема 25. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности .......... 154 

Тема 26. Взаимодействие прокуратуры  с федеральными органами 
законодательной  и исполнительной власти, представительными  
(законодательными) и исполнительными органами  
государственной власти субъектов Российской Федерации,  
органами местного самоуправления 
и институтами гражданского общества ..................................................... 160 

Тема 27. Ведение государственной статистической отчетности  
органами прокуратуры по регистрации заявлений и сообщений 
о преступлениях,  состояния преступности, раскрываемости  
преступлений, результатов следственной работы   
и прокурорского надзора ............................................................................ 169 

Тема 28. Координация прокуратурой деятельности 
правоохранительных органов  по борьбе с преступностью .................... 172 

Тема 29. Прокурорские кадры, условия  и особенности их службы ...... 174 

Тема 30. Международное сотрудничество  прокуратуры ........................ 184 

Заключение .................................................................................................. 192 

Библиографический список ........................................................................ 196 

Ответы на вопросы контролирующих материалов .................................. 223 

ПРЕДИСЛОВИЕ 

Настоящий практикум предназначен для организации и проведения 
семинарских и практических занятий по учебной дисциплине «Прокурорский надзор». Структура практикума соответствует рекомендованным для 
юридических вузов учебникам. Содержание практикума отражает специфику деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и последние изменения, произошедшие в федеральном законодательстве о 
прокуратуре. 
Особенно важно подчеркнуть, что решение правовых ситуаций и тестов позволяет увязать теорию с практикой, способствует лучшему освоению студентами юридических вузов теоретического курса и более 
квалифицированной их подготовке к будущей практической работе. 
Каждая тема разбита на подвопросы (тезисы), которые можно использовать в качестве плана при ответах на семинарских занятиях. 
Кроме заданий (задач, ситуаций) в практикум включены тесты, позволяющие осуществить самопроверку по изученным темам (в конце практикума содержатся ответы на тесты) и использовать настоящее пособие при 
самостоятельной подготовке к практическим занятиям. 
Издание также содержит описание разнообразных ситуаций, которым 
должно быть найдено правовое решение (или обоснование). При анализе 
задач необходимо исходить из того, что все фактические обстоятельства, 
изложенные в них, предполагаются установленными. Следует учитывать, 
что, поскольку содержание задач взято из реальной прокурорской практики, деятельность некоторых прокурорских работников, изложенная в 
условиях задач, не всегда является обоснованной и правильной. Также 
рекомендуется последовательно решать вопросы по схеме «от частного к 
общему», разбивая общий вопрос на подвопросы. Например, входит ли в 
компетенцию прокуратуры проведение именно этой проверки; обоснованно она проводилась и имелась ли информация о факте(ах) нарушения 
закона, требующего(их) прокурорского вмешательства; соблюдены ли 
пределы и границы надзорной деятельности; правильно ли организована 
сама проверка; соответствуют ли принятые меры установленным в законе 
правовым средствам воздействия; соразмерны ли они выявленным нарушениям закона; какова их специфика и т. д. 
Особое внимание также необходимо обратить на обоснование, при 
этом не нужно ограничиваться лаконичными ответами, такими как «да» 
или «нет». Аргументы надо приводить по фактическим обстоятельствам, 
по применяемому в конкретном случае законодательству и ведомственной 
нормативной базе. 
Неслучайно учебными программами вузов предусматривается изучение дисциплины «Прокурорский надзор» на старших курсах, когда 

5 

студенты уже владеют нормами гражданского, уголовного, трудового, 
административного и других отраслей права. 
При подготовке настоящего практикума автор исходит из положения, 
что правильное применение полномочий прокуратуры позволит исключить дублирование в деятельности государственных институтов, направленной на поддержание законности, правопорядка, борьбу с преступными 
проявлениями и, как следствие, оптимизировать механизм государственного управления. 
Знание теоретических основ организации, построения и деятельности 
прокуратуры, предмета, объектов и пределов надзора, компетенции прокурора и требований, предъявляемых к прокурорским работникам, недостаточно. Не секрет, что выпускник юридического вуза, поступив на 
прокурорскую службу, несмотря на имеющуюся в органах прокуратуры 
серьезную систему подготовки кадров и повышения их квалификации, 
буквально с первого дня начинает непосредственно выполнять свои служебные обязанности и применять предоставленные полномочия. При этом 
сразу сталкивается с трудностями, обусловленными вопросами, как на 
практике применить полученные в учебном заведении знания, с чего 
начать, как выстроить последовательность своих действий, чтобы они 
были достаточно результативными, как оценить добытые результаты труда, какой акт прокурорского реагирования избрать, чтобы его применение 
реально привело к устранению выявленного нарушения закона. В помощь 
молодым специалистам при решении правоприменительных задач и 
направлено настоящее учебно-методическое издание. 
Знание положений прокурорского надзора необходимо не только будущим прокурорским работникам, но и судьям, адвокатам, сотрудникам 
полиции и других правоохранительных органов, государственным служащим органов власти и местного самоуправления и депутатам, юристам 
различных организаций и учреждений – всем тем, кто в процессе выполнения своих функциональных обязанностей взаимодействует с органами 
прокуратуры, а также простым гражданам, которые должны знать способы защиты и восстановления своих нарушенных прав и законных интересов, в том числе путем обращения в прокуратуру. 

 

ТЕМА 1. 
СОДЕРЖАНИЕ И СИСТЕМА КУРСА  
«ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР» 

Предмет, задачи и основные понятия курса 
Самостоятельность отрасли права прокурорский надзор. Нормативная 
база, предмет деятельности прокуратуры, собственный метод регулирования. 

Содержание курса 
Значение курса для изучения системы функционирования государства 
и права, в познании особенностей прокурорского надзора в различных 
сферах государственного, экономического, социально-культурного и 
национального строительства, охране прав и законных интересов граждан, в обеспечении принципа социальной справедливости. 
Понятие законности, ее роль в правовом государстве, значение прокурорского надзора для ее укрепления. Соблюдение законности – предмет 
прокурорского надзора.  
Сущность прокурорского надзора как основного вида прокурорской 
деятельности, соотношение прокурорского надзора и государственного 
контроля за исполнением законов в Российской Федерации. 
Курс «Прокурорский надзор» в системе смежных учебных и научных 
правовых дисциплин. 

Основные понятия курса 

Прокурорский надзор, как и любая научная или учебная дисциплина, 
оперирует совокупностью понятий для определения и раскрытия содержания организации и деятельности органов прокуратуры по выполнению 
возложенных на них задач, функций и полномочий. Единообразное определение и толкование этих понятий является необходимой теоретической 
основой для надлежащего изложения и восприятия учебного курса «Прокурорский надзор в Российской Федерации». 
Одна группа понятий характеризует прокуратуру как государственноправовой институт и расшифровывает ее организационную структуру. 
Это понятия: «прокуратура», «система прокуратуры», «прокурор», «прокурорский работник» и др. 
Другая группа понятий раскрывает основное содержание деятельности 
органов прокуратуры. К этой группе относятся понятия: «функция прокуратуры», «прокурорский надзор», «предмет и объект прокурорского 
надзора», «акт прокурорского реагирования», «прокурорско-надзорные 
отношения», «компетенция прокурора», «тактика и методика прокурорского надзора» и др. 

7 

 

Прокуратура РФ – конституционная единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации 
надзор 
за 
соблюдением 
Конституции 
РФ 
и 
исполнением 
действующих на территории страны законов, уголовное преследование и 
иные функции, направленные на достижение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, и входящих 
в нее научных и образовательных учреждений. 
Система прокуратуры – это упорядоченная в соответствии с едиными принципами организации и деятельности совокупность федеральных 
органов и учреждений, выполняющих взаимосвязанные задачи и функции, направленные на обеспечение единой законности, правопорядка, 
государственности России. 
Орган прокуратуры – составная часть системы прокуратуры, организованная в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации (территориальные прокуратуры) или в  
соответствии 
с 
построением 
производственных 
организационноструктурных и правовых отношений в различных сферах, не совпадающих с административно-территориальным делением (специализированные прокуратуры). 
Учреждение прокуратуры – научно-исследовательский институт, институты повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры 
РФ, образовательные институты по подготовке прокурорских кадров, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами. 
Территориальные органы прокуратуры – совокупность органов системы прокуратуры Российской Федерации, созданных в соответствии с 
административно-территориальным делением страны и обеспечивающих 
выполнение задач и функций прокуратуры на соответствующей территории. 
Территориальными органами прокуратуры являются прокуратуры  
городов, районов, субъектов Российской Федерации другие территориальные прокуратуры, созданные в соответствии с административнотерриториальным делением, принятым в субъектах Федерации (например, 
в Республике Саха (Якутия) – прокуратуры улусов, Республики Тыва – 
прокуратуры кожуунов и др.). 
Иерархическая (уровневая) компетенция органа прокуратуры – 
совокупность полномочий (прав, обязанностей, ответственности) по осуществлению функций надзора за исполнением законов прокурорами органов прокуратуры, входящими в систему прокуратуры РФ. Иерархическая 
компетенция органа прокуратуры прежде всего состоит в том, что прокуроры обычно осуществляют надзор за исполнением законов на объектах, 
участвуют в рассмотрении дел судами соответствующего им и нижестоящего уровня. 

8 

 

Так, прокурор области (края) и подчиненный ему аппарат областной (краевой) прокуратуры, осуществляют свои полномочия в отношении объектов 
правоприменения, перечисленных в ст. 1, 21, 26, 29, 32 Закона о прокуратуре, 
областного (краевого) и нижестоящего (городского, районного) уровней. В 
силу централизованного характера системы прокуратуры РФ при определенных условиях и по полномочию Генерального прокурора РФ прокурорские 
работники, состоящие на службе в органах прокуратуры в субъектах Федерации, могут осуществлять прокурорские функции и в отношении федеральных 
органов власти и других субъектов правоприменения, на которые распространяется компетенция Генеральной прокуратуры РФ. 
Особенности иерархической компетенции прокуроров регламентируются нормами уголовного, гражданского, арбитражного и административного процессуального законодательства. 
Так, правом на обращение в Высший арбитражный суд РФ обладают 
Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а в арбитражные суды 
субъектов Российской Федерации – прокурор субъекта Российской Федерации или его заместитель, приравненные к ним прокуроры и их заместители 
(п. 2 ст. 52 АПК РФ). При обнаружении нарушений, требующих прокурорского реагирования путем обращения с иском (заявлением) в арбитражный 
суд, прокуроры городов и районов подготавливают проект искового заявления и направляют его вместе со всеми необходимыми материалами вышестоящему прокурору. Эта особенность обусловлена тем, что на уровне 
городов и районов арбитражных судов не имеется, их построение начинается только с уровня областей, краев, республик в составе РФ. 
Специализированная прокуратура – орган прокуратуры специализированного характера, входящий в систему прокуратуры Российской Федерации: военных, транспортных, природоохранных (экологических), за 
соблюдением законов в исправительных учреждениях и других, созданных 
на правах городской, районной или областной прокуратур, действующий в 
соответствующей специальной сфере правовых отношений в соответствии 
с установленной компетенцией. Систему органов военной прокуратуры 
возглавляет Главная военная прокуратура (ГВП), являющаяся структурным 
подразделением Генеральной прокуратуры РФ. ГВП возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ – Главный военный прокурор. 
Предметная (отраслевая) компетенция прокурора (органа прокуратуры) – это сфера надзорной и иной функциональной специализации 
прокуроров, в которой в соответствии с установленным распределением 
обязанностей, в том числе и путем выделения в составе аппаратов органов 
прокуратуры определенных структурных подразделений, реализуются 
задачи прокуратуры по определенным видам (сферам) деятельности. 
Предметную компетенцию имеют и военные, транспортные, природоохранные прокуратуры, а также прокуратуры по надзору за соблюдением 
законов в исправительных учреждениях. Специализация таких прокуратур осуществляется в связи со специфическим предметом их надзорной и 

9 

 

иной функциональной деятельности в специальных сферах правовых отношений. 
Прокурор – должностное лицо – государственный служащий государственной службы Российской Федерации, исполняющий обязанности по 
государственной должности федеральной государственной службы в органах прокуратуры, обладающий полномочиями по осуществлению возложенных на прокуратуру функций и задач в соответствии с 
установленной компетенцией. 
Генеральный прокурор Российской Федерации – высшее должностное лицо федеральной государственной службы не моложе 35 лет, 
отвечающее требованиям установленным п.п. 1 и 2 ст. 401 Закона о прокуратуре и которое возглавляет систему прокуратуры Российской Федерации и руководит ею, наделено всей полнотой полномочий по 
выполнению функций и задач, возложенных на прокуратуру в целом и 
несет ответственность за их выполнение. Генеральный прокурор РФ 
назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации 
Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ на срок 
полномочий 5 лет. При назначении на должность Генеральный прокурор 
РФ в установленном порядке принимает присягу.  
Исключительная компетенция Генерального прокурора РФ – совокупность установленных Конституцией РФ, федеральными законами 
прав и обязанностей Генерального прокурора РФ по выполнению возложенных на прокуратуру РФ функций, а также по руководству прокурорской системой, которые могут быть осуществлены только данным 
должностным лицом либо лицом, исполняющим его обязанности в установленном законом порядке. К числу таких полномочий отнесены: издание приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций, 
обязательных для исполнения всеми работниками органов и учреждений 
прокуратуры; приведение в соответствие с действующим законодательством нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и Следственного комитета РФ; представление доклада о 
состоянии законности и правопорядка в РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ; образование, реорганизация, ликвидация 
органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции, установление штатов и структуры Генеральной прокуратуры РФ и 
подчиненных органов и учреждений прокуратуры; внесение представлений Президенту РФ о назначении на должность и об освобождении от 
должности своего первого заместителя и заместителей, прокуроров субъектов РФ по согласованию с субъектом РФ и в порядке, установленном 
последним, иных приравненных к прокурорам субъектов РФ прокуроров – военных и специализированных (по которым не требуется такое 
согласование); назначение на должность и освобождение от нее директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокура
10