Административное право зарубежных стран

В. И. Кайнов 
Р. А. Сафаров 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 

ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН 

Учебное пособие 

Москва 
Берлин 
2019 

УДК 342.9(4/9)(075) 
ББК 67.401(3)я73  
К12 

Рецензенты: 
Старовойтов Александр Александрович — доктор юридических наук,  
профессор, заведующий кафедрой административного права СевероЗападного института управления Российской академии народного хозяйства 
и государственной службы при президенте Российской Федерации; 
Мамонов Вадим Васильевич — доктор юридических наук, профессор, 
декан юридического факультета Санкт-Петербургского  
Государственного экономического университета 

К12

Кайнов, В. И. 
Административное право зарубежных стран : учебное 
пособие / В. И. Кайнов,  Р. А. Сафаров.  — Москва ; 
Берлин : Директ-Медиа, 2019. — 263 с. 

ISBN  978-5-4499-1735-5

Рассматриваются становление и развитие административного права 
и административной юстиции в ряде стран современного мира. На основе действующего законодательства анализируются особенности и полномочия органов административной юстиции по рассмотрению административных дел, порядок обращения в административные суды и 
порядок осуществления административно-судебного производства. 
Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов. 

Текст печатается в авторской редакции. 

УДК 342.9(4/9)(075) 
ББК 67.401(3)я73 

ISBN  978-5-4499-1735-5    © Кайнов В. И., Сафаров Р. А., текст, 2019 

 © Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2019 

Тема 1. ВВЕДЕНИЕ В КУРС  
«АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН» 

1. Понятие административного права
и административной юстиции в зарубежных странах 

Административное право — это система материальноправовых и процессуально правовых норм, которые связаны с 
регулированием деятельности и поведения граждан с целью 
обеспечения необходимого порядка и законности. 
Субъектом административного права являются управомоченные органы исполнительной власти и их должностные лица, а также судебные органы.  
Объектом — граждане и организации. 
Данное правовое регулирование имеет две составляющие: 
— административное управление, которое выражается в 
организации деятельности субъектов и объектов и выражается в принятии административных решений, издании административных актов. Эти решения и акты по своему содержанию 
либо санкционируют такие действия граждан, которые могут 
осуществляться на разрешительной основе, либо, если это 
необходимо, или, если этого требует закон — ограничивают 
или запрещают совершение определённых действий; 
— административное принуждение, которое связано с 
применением к физическим или юридическим лицам различных мер административного воздействия, включая их привлечение к юридической ответственности. 
Административное управление как область административного регулирования связано с рассмотрением управомоченными органами власти административных споров, то есть 
споров между органами публичной власти, с одной стороны, и 
гражданами и организациями с другой стороны. Основанием 
таких споров является возражение заинтересованной стороны 
(заявителя) против нормативного акта органа власти или в 
отношении действия либо бездействия органа власти в силу 
того, что применение (неприменение) акта управления нарушило права заявителя.  

Административное принуждение как область административного регулирования связано с рассмотрением, разрешением и исполнением дел об административных правонарушениях, а также обжалование и опротестование постановлений по 
делам об административных правонарушениях. 
В лекциях, включённых в состав данного учебного пособия, 
рассмотрена преимущественно область оспаривания актов административного управления. 
Специфика данной области регулирования административных правоотношений выражается в следующем:  
— она связана с регулированием публичных правоотношений;  
— данное регулирование предусматривает как судебный, 
так и т. н. квазисудебный порядок рассмотрения дел; 
— в этом регулировании используется как управленческая 
(позитивная) деятельность органов власти, так и правоприменительная (юрисдикционная) деятельность. 
Область регулирования административных правоотношений, связанных с оспариванием актов административного 
управления в зарубежных имеет три аспекта: 
1)  организация системы органов административной юстиции, порядок формирования и состав этих органов, их полномочия, права и обязанности лиц, осуществляющих административно-судебное производство; 
2)  порядок административно-судебного производства, характеристика составляющих его процедур; 
3)  особенности, свойственные различным системам административной юстиции и судопроизводства и обусловленные историко-правовыми условиями различных стран. 
Таким образом, в пособии анализируется юрисдикционный 
аспект административного права — материальные, организационные и процессуальные нормы, определяющие деятельности судов (судей) и иных органов по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами 
публичной власти и гражданами по поводу законности или 
обоснованности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий 
(решений). Иначе говоря, рассматривающих порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов ис

полнительной власти, должностных лиц, государственных и 
муниципальных служащих. 
Особое внимание обращено на изучение нормативных актов, которые определяют юрисдикцию, полномочия административных судов по рассмотрению административных дел, 
порядок обращения в административные суды и порядок осуществления административно-судебного производства. 
Особенностями административной юстиции являются: 
— сравнительно высокий профессионализм органов, выносящих решения по спорам за счёт специализации судов на 
рассмотрении определённой категории дел; 
— активная роль административных судов в процессе судебно-административного производства, следственный характер этого производства в силу необходимости уравнять процессуальные возможности сторон, из которых одной стороной 
является гражданин, а другой — ведомство, орган, наделённый 
полномочиями власти и управления, обладающий значительным административным ресурсом;  
— в некоторых зарубежных странах особенностью административной юстиции является то, что она выполняет функции как судебной власти, так и исполнительной. (Иногда административные суды лишь формально являются частью 
судебной системы, однако фактически свои полномочия они 
осуществляют в рамках исполнительной власти Государственный совет во Франции, Налоговый суд или Суд по претензиям к 
правительству в США); 
— в ряде стран обжалование действия (бездействия) акта 
или решения органа административной власти в административном суде возможно при условии предварительного обращения заявителя непосредственно в сам орган, чьё решение 
оспаривается, или вышестоящий административный орган.  
Юрисдикция административных судов распространяется 
на правоотношения, возникающие в связи с осуществлением 
административным органом властных и управленческих полномочий, а также в связи с публичным формированием органов государственной власти путем выборов или референдума.  
К подсудности административных судов относятся публично-правовые споры, в частности:  
— споры физических или юридических лиц с органом исполнительной власти относительно обжалования его решений, 

нормативно-правовых актов или индивидуально-правовых актов, действий или бездействия;  
— споры между субъектами властных полномочий по поводу реализации их компетенции в сфере управления;  
— споры по поводу принятия граждан на публичную 
службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы; 
— споры, возникающие по поводу заключения, выполнения, прекращения, отмены либо признания недействительными административных контрактов, если они предусмотрены 
национальным законодательством; 
— споры относительно правоотношений, связанных с избирательным процессом.  
При обжаловании административного решения суд, наделённый административной юрисдикцией, проверяет, соответствует ли решение закону, не имеет ли место превышение 
полномочий административного органа, правильно ли использовано данное полномочие, своевременным ли является данное решение, нет ли в решении коррупционной или дискриминационной составляющей, правильно рассчитаны последствия 
принятия административного решения (каковы неблагоприятные последствия, если они возможны или имеют место), не 
нарушены ли процессуальные права заявителя.  

К актуальным проблемам административной юстиции 

следует отнести: 

— необходимость предоставления гражданину как участнику публичных административных правовых отношений 
максимума правовых возможностей в случае неправомерных 
действий органов управления (должностных лиц) для защиты 
его нарушенных прав и свобод;  
— необходимость повышения гарантий по осуществлению 
надлежащей судебной защиты прав и интересов граждан в ситуации конфликта (спора) административными органами. Административный порядок рассмотрения споров в каждом случае должен быть дополнен возможностью (если гражданин не 
удовлетворен решением по своей жалобе) последующего оспаривания административного решения в суде;  
— необходимость развития материальных правовых норм 
и правовых процедур, которые направлены на регулирование 
таких отношений, которые построены на началах «власть — 

подчинение» и в которых отсутствует юридическое равенство 
сторон. Это отношения по горизонтали между органами исполнительной власти, органов местного самоуправления 
(местной администрации) и другими участниками, в которых 
они выступают как равноправные стороны управленческой 
деятельности; 
— необходимость развития административного судопроизводства в направлении значительного повышения оперативности рассмотрения дел об административных спорах. 
Прежде всего это необходимо для обеспечения своевременности судебных решений по делам о нарушении избирательного 
законодательства. Проблема заключается в том, чтобы краткость процессуальных сроков не влияла на объективность судебных решений.  

2. Системы административного права  
и административной юстиции в зарубежных странах 

Поскольку стран с системами административной юстиции 
достаточно много, имеет место стремление типизировать эти 
системы, найти в них то общее начало, которое позволило бы 
свести всё многообразие административно-юрисдикционных 
систем в определённые группы (модели). 
Принято говорить об англосаксонской модели административной юстиции и континентальной модели.  
Англосаксонская модель административной юстиции. 
Англосаксонская модель обусловлена спецификой правовой 
системы в Англии, которая заключается в том, что в этой 
стране нормативно-правовые институты базируются на т. н. 
«общем праве» (у нас обычно употребляется в качестве синонима термин «естественное право»). Право, согласно английской доктрине, должно исходить прежде всего из естественного 
начала, например, принципа справедливости (необходимости, 
разумности, целесообразности и т. п.). Оно не должно исходить 
ни от органа, принимающего политические решения — парламента, который издаёт законы, ни, тем более, от органа распорядительной власти, например министерства. Разумеется, законы и акты административных органов следует исполнять, 
но они зависят от расстановки политических сил, от интересов 

ведомства, а общее право основано, в отличие от них, на неизменных началах.  

Применять право, а это значит — контролировать поведе
ние и деятельность граждан, и в их числе должностных лиц 
органов власти, политиков должен только суд, который профессионально связан с правом.  

Поэтому судья должен иметь полномочие осуществлять 
правосудие, исходя как из требований закона, так и из требований правового принципа, из своего усмотрения применить 
требование естественной правовой аксиомы, а не требование 
позитивной (закреплённой в законе) нормы, если это, разумеется, необходимо для принятия справедливого решения. 
Одна из естественно-правовых аксиом «общего права» гласит, что «никто не может быть судьёй в собственном деле». 
Именно поэтому в США, стране с англосаксонским правом, существует норма о том, что в Сенате США во время решения им 
вопроса об импичменте президента председательствует не вице-президент США, руководящий этой палатой по своей должности, а Главный судья (Председатель Верховного суда США). 
Так как, если Сенат под руководством своего штатного председателя — вице-президента примет решение об отрешении 
президента от должности, то его место займёт в силу закона 
тот, кто в момент принятия решения Сенат возглавлял. Объективно это нарушает аксиоматический запрет быть судьёй в 
собственном деле, совершать правосудие, имея в нём собственный интерес.  
Аксиома о том, что «никто не может быть судьёй в собственном деле» выразилась, если иметь в виду административное 
право и административную юстицию, в принципиальном запрете осуществлять правосудие по административным делам любым органам, связанным с администрацией. Рассматривать административные споры и выносить по ним решения 
должны только суды общей юрисдикции (общего права). Если 
же без участия иных, то есть несудебных, органов для рассмотрения административных дел не обойтись, они, эти иные органы (а это административные органы по своему происхождению) 
должны считаться квазисудебными учреждениями, не имеющими права вынесения окончательного решения. 
Идея о том, что администрация может расследовать споры с 
гражданами, создав для этого особые комиссии и передав им 

судебные полномочия, была реализована в странах континентальной Европы, но в Англии она находилась (и формально 
находится и сейчас) под концептуальным запретом. 
Таким образом, английская модель административной юстиции заключается в том, что полномочия публичной власти 
по контролю за действиями и решениями административных 
органов и рассмотрению споров администрации с гражданами 
принадлежат судам общей юрисдикции и они реализуют эту 
функцию в значительной мере за счёт квазисудебных органов, 
рассматривающих такие споры в порядке ведомственной подчиненности. 
Континентальная модель административной юстиции. 
Континентальная модель административной юстиции имеет 
другое начало — она строится на деятельности специализированных судов, которые объективно не связаны с администрацией и в полной мере наделены судебными полномочиями и 
процессуальными гарантиями принятия независимых судебных решений. Специалисты отмечают в качестве преимущества данной системы её профессионализм.  
Формирование континентальной модели административной юстиции связано с особенностями исторического развития 
организации власти и, в частности, судебной системы во Франции, где в конце XVIII века возникла и постепенно была реализована идея создания специализированных учреждений по 
рассмотрению административно-правовых жалоб. Значительную роль в её возникновении сыграл разработанный Монтескье принцип разделения властей.  
 
Монтескьё считал, что предупредить деспотическое правление 
может разделение властей на законодательную, исполнительную и 
судебную. 
«Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, — писал он, — то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станут издавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически 
применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть 
не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она 
соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан 
окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если 
судебная власть соединена с исполнительной, то судья получит 
возможность стать угнетателем». 

Так получил обоснование принцип невмешательства общих 
судов в сферу деятельности министров и парламентариев. 
Согласно закону от 24 августа 1790 года «функции судебные 
отдельны и должны быть неизменно разграничены от функций 
административных; судьи не могут, под страхом ответственности за служебное преступление, каким бы то ни было образом 
нарушать деятельность административных учреждений, ни 
призывать к себе администраторов по предмету их функций». 
Однако разрешение споров между администрацией и гражданами должно осуществляться не только путём использования 
чисто административной процедуры или путём рассмотрения, 
допустим, парламентской жалобы. Оно должно осуществляться 
и путём использования судебной процедуры. Органы правосудия должны быть и если ими не могут быть общие суды, то 
должны действовать особые, административные суды.  
Вместе с тем, к классификации административной юстиции 
на англо-саксонскую и континентальную модели необходимо 
подходить как к достаточно условной в наше время. 

Дело в том, что национальные системы административной 
юстиции в рамках континентальной модели слишком сильно 
отличаются друг от друга. Так, во Франции административная 
юстиция отделена от общих судов в такой значительной мере, 
в какой это невозможно в других странах континентальной 
Европы, так как в этих странах не получило достаточного развития такое явление как «министериализм». Традиция французского министериализма формировалась длительный исторический период и приобрела вполне цивилизованные формы 
в этой стране, но это уникальная традиция государственной 
организации и её нельзя рецептировать. Если отнести французскую систему административной юстиции и германскую к 
одному типу, то со значительными оговорками. 

Поэтому многие авторы говорят о делении административной юстиции на английскую, французскую и немецкую, как, 
например А. А. Соловьёв в своём фундаментальном исследовании «Зарубежный опыт организации административной юстиции» (2014 г.)1. 
                                                 

1 Соловьев А. А. Зарубежный опыт организации административной юстиции. Монография. — М, 2014. С. 21.