«Конституционная модель» местного самоуправления России (опыт системного анализа решений Конституционного суда РФ 1996-2017 гг.)

С. В. Вобленко  

«Конституционная модель» местного 
самоуправления России 

(опыт системного анализа 
решений Конституционного суда РФ 1996-2017 гг.) 

3-е издание (уточнённое и дополненное) 

Москва 
Берлин 
2020 

УДК 342.22 
ББК 67.400.7

В61 

Вобленко, С. В. 
В61  «Конституционная модель» местного самоуправления России (опыт систем
ного анализа решений Конституционного суда РФ 1996-2017 гг.) / 
С. В. Вобленко. – Москва ; Берлин : Директ-Медиа, 2020. – 104 с. 

ISBN 978-5-4499-1624-2 

Работа посвящена анализу решений Конституционного суда РФ 1996-2017 годов в 
которых формулируются ключевые признаки местного самоуправления России как 
общественного института.  
Основная задача работы – доказать наличие и описать «конституционную модель» местного самоуправления, которая может служить правовой основой отстаивания права местных сообществ на самостоятельное и под свою ответственность решение местных проблем.  
Для решения поставленной задачи автор сначала анализирует решения Конституционного суда РФ в их хронологическом порядке и выделяет основные вопросы (предмет), затронутые в решениях. Этому посвящен Раздел 1 работы. На 
следующем этапе проводится предметная систематизация и «сборка» модели 
местного самоуправления России. Описанию модели посвящён Раздел 2. 
Работа адресуется прокурорам и судьям, государственным и муниципальным 
служащим, депутатам всех уровней, работникам юридических служб органов 
местного самоуправления, а также широкому кругу муниципальных деятелей. 

УДК 342.22 
ББК 67.400.7

ISBN 978-5-4499-1624-2 
© Вобленко С. В., текст, 2020 
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2020 

Оглавление 
Предисловие................................................................................................................................................................ 5 
Раздел 1. Хронологический тематический путеводитель по «основным» 
решениям Конституционного суда РФ (1996-2016).................................................................... 6 
Раздел 2. Модель эффективного местного самоуправления в РФ («сборка» тематического 
путеводителя) ............................................................................................................................................ 60 
1.1. 
Конституционная модель МСУ в РФ в целом .................................................................... 60 
1.2. 
Конституционный Суд РФ о природе, назначении, содержании деятельности и 
субъекте МСУ ................................................................................................................................. 62 
1.2.1. Природа и назначение МСУ .............................................................. 62 
1.2.2. Отличия МСУ от государственной власти ....................................... 63 
1.2.3. Местное сообщество как субъект МСУ ........................................... 66 
1.2.4. Защита интересов и законных прав МСУ от расширительных 
трактовок  компетенции МСУ в правоприменительной практике 66 
1.3. 
Конституционный Суд РФ о территориальной организации МСУ ........................... 70 
1.3.1. Общие положеня ................................................................................. 70 
1.3.2. Поселенческий и территориальный принципы  
организации МСУ ............................................................................... 71 
1.3.3. Открытость подготовки решения и обязательность  
учёта мнения населения  при изменении границ (статуса) 
муниципалитетов ................................................................................ 73 
1.3.4. Принцип законности и обоснованности деятельности 
 субъекта РФ при определении территориальной 
 организации МСУ .............................................................................. 75 
1.3.5. Иные принципы территориальной организации МСУ  
в субъекте РФ ...................................................................................... 75 
1.4. 
Конституционный Суд РФ о хозяйственной (экономической)  
самостоятельности МСУ............................................................................................................. 76 
1.4.1. Государственные гарантии  экономической самостоятельности 
муниципалитетов ................................................................................ 76 
1.4.2. Самостоятельное управление муниципальной собственностью ... 77 
1.4.3. Финансовая самостоятельность муниципалитетов ......................... 81 
1.5. 
Конституционный Суд РФ об организационной самостоятельности МСУ ........... 83 
1.5.1. Общие основы формирования системы органов МСУ ................... 83 
1.5.1. Депутаты представительного органа МСУ: особенности 
регулирования их деятельности ........................................................ 86 
1.5.2. Представительный орган МСУ: место, роль, способы 
формирования ...................................................................................... 89 
1.5.3. Глава муниципального образования: место в системе органов МСУ 
и способы замещеня должности ........................................................ 95 
1.6. 
Конституционный Суд РФ о пределах и формах государственного  
контроля в сфере собственных полномочий МСУ ........................................................... 96 
Перечень решений Конституционного суда РФ ...................................................................................... 98 

Используемые сокращения 
КС РФ – конституционный суд РФ. 
МСУ – местное самоуправление. 
ОМСУ – орган(ы) местного самоуправления. 
ВМЗ – вопрос(ы) местного значения. 
ЕГРП – Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделки с ним. 
ФЗ – федеральный закон(ы). 
ФЗ-131 – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ». 

ПРЕДИСЛОВИЕ 

Если бы муниципалы внимательно изучали и вовремя исполняли 
нормы Решений Конституционного суда РФ последних 20 лет, 
не было бы Постановления от 01.12.2016 № 30-П. 
(мысли оптимиста) 

Среди множества проблем местного самоуправления РФ совсем не последнее место занимает 
незнание собственных прав и неспособность эти права отставивать законным образом. 
Данная работа задума чтобы компенсировать этот недостаток. 
Юридический подход означает следующее. Как следует из статей 74, 96 и 97 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», Конституционный Суд проверяет по жалобе гражданина конституционность законоположений, примененных в деле заявителя и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых он ссылается. Конституционный Суд РФ принимает постановление 
только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность 
которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм. 

Идея 1. Чтобы защищать свои интересы и права, муниципальным деятелям нужна общая система ценностей. Набор таких обязательных для всех признаков, совокупность которых образует 
«конституционную модель» МСУ в России, содержится в решениях конституционного суда РФ.  
«Неюридический подход» в контексте данной работы означает следующее: все решения Конституционного суда РФ рассматриваются с точки зрения определения базовых критериев и признаков 
местного самоуправления как общественного института, нарушение которых является основанием 
для судебной защиты прав местного самоуправления (МСУ) и инициирования процессов досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц любого уровня власти. 
Сначала решения Конституционного суда РФ подвергаются структурно-содержательному анализу. Решения рассматриваются в хронологическом порядке. Предметом анализа является обосновывающая часть решений Конституционного суда РФ. Результатом анализа является комплекс 
правил, принципов, критериев, запретов и ограничений. 
Затем проводится «сборка». Задача – получить системное представление о позиции Конституционного суда РФ относительно тех или иных ключевых черт местного самоуправления России. 

Идея 2. Именно это представление и является содержательной основой, на которой должна 
строиться практическая деятельность по развитию МСУ. И не важно, что конкретно вы делаете: 
разрабатываете «муниципальный кодекс», пишете Устав муниципалитета или готовите ответ Прокурору по поводу очерденого предупреждения. 

Идея 3. «Модель» содержит базовые принципы, но не отражает многообразия реальных процессов. Поэтому ежегодно должен готовиться Доклад о состоянии МСУ в муниципалитете, в субъекте 
РФ (свод муниципальных докладов) и в РФ (свод региональных докладов). Доклад позволяет понять как реализуются конституционные принципы МСУ в данном месте с данный момент и определиться с направлениями деятельности на перспективу.  
Это особенно важно, поскольку неисполнение решений Конституционного суда РФ достигло такой степени, что Суд вынужден был принять специальное решение об обязании всех участников 
правоотношений, ставших предметом конституционного судопроизводства, включая субъектов, не 
являвшихся участниками конституционного судопроизводства, учитывать решения КС РФ в своей 
практике (см. Пост. КС РФ от 26.04.2016 № 13-П). 
Реализация этих 3-х идей и составляет предмет работы.  

Структура работы распадается на 3 раздела: Хронологический тематический путеводитель по 
решениям Конституционного суда РФ (1996 2016); Модель эффективного местного самоуправления 
в РФ («сборка» тематического путеводителя); Ежегодный (экспертный) доклад «Местное самоуправление в субъекте РФ: состояние в 20__, тенденции и перспективы» (полная модель и пояснения). 

Работа предназначена для прокуроров и судей, депутатов и муниципальных служащих, практиков местного самоуправления, независимых муниципальных деятелей, слушателей направления 
«Государственное и муниципальное управление». 

РАЗДЕЛ 1. ХРОНОЛОГИЧЕСКИЙ ТЕМАТИЧЕСКИЙ ПУТЕВОДИТЕЛЬ 
ПО «ОСНОВНЫМ» РЕШЕНИЯМ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ (1996-2016) 

Решение КС РФ 
Тематика вопросов, рассмтренных в Решении 

Постановление 
КС РФ 
от 
18.01.1996 № 2-П «По делу о 
проверке 
конституционности 
ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского 
края» 

Особенности МСУ как вида публичной власти. Особенность построения системы органов МСУ. 
1. В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной 
власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). 
Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. 
... По определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти 
субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в части исполнения полномочий, затрагивающих пределы ведения РФ и полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. 
Однако такого единства системы не предполагается по отношению к исключительной компетенции субъектов РФ. 

2. Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

Постановление 
КС 
РФ 
от 
30.05.1996 № 13-П «По делу о 
проверке 
конституционности 
п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 ФЗ от 
28.08.1995 "Об общих принципах организации местного 
самоуправления в РФ"» (с 
изм. от 22.04.1996) 

1. Законодатель обязан определить содержание понятия «общие принципы организации системы органов
МСУ» (особое мнение судьи Э.М.Аметистова). 
Понятие должно охватывать 2 группы норм. 
Первая группа норм призвана гарантировать реализацию закрепленных в Конституции основ МСУ и соответствующих 
прав граждан на самоуправление: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (статья 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, 
других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (статья 130); осуществление 
местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131); запрет на ограничение прав 
местного самоуправления, установленных Конституцией (статья 133); осуществление республиками, краями, областями, 
городами федерального значения, автономной областью и автономными округами собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ 
и субъектов РФ (часть 4 статьи 76). 
Вторая группа норм должна обеспечить осуществление ряда положений Конституции, составляющих основы конституционного строя РФ и гарантирующих права и свободы человека и гражданина. К ней относятся конституционные положения об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2); 
о праве народа осуществлять свою власть через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3); о запрете кому бы 
то ни было присваивать власть в РФ (часть 4 статьи 3); о праве граждан РФ участвовать в управлении государством как 
непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32); о праве граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32). 

Решение КС РФ 
Тематика вопросов, рассмотренных в Решении 

2. Об ответственности органов и должностных лиц государства за затягивание процессов формирования МСУ
или нарушение норм ФЗ об общих принципах организации МСУ (особое мнение судьи Э.М.Аметистова). 
Вместо использования предоставленного законом (ФЗ-154 – автор) шестимесячного срока в целях стимулирования процесса становления органов местного самоуправления правоприменительная практика восприняла этот срок для затягивания такого процесса и фактического поощрения бездействия органов власти и должностных лиц, ответственных за формирование 
выборных органов МСУ. 
Федеральная компетенция по регулированию и защите прав и свобод граждан на осуществление МСУ могла бы быть 
реализована посредством принятия мер по установлению необходимой ответственности за их нарушение. Например, 
установление ответственности, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на МСУ, 
включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов и должностных лиц местного 
самоуправления, об ответственности за неисполнение Закона "Об общих принципах". 

Постановление 
КС 
РФ 
от 
24.01.1997 № 1-П «По делу о 
проверке 
конституционности 
Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"» 

См. 
также 
Определения 
КС РФ от 04.02.1999 № 1-О,  
от 15.07.2007 № 406-О-П. 

1. Законодатель обязан определить содержание понятия «общие принципы организации системы органов
МСУ». 
2. МСУ является самостоятельным видом публичной власти (пп. 4, 7).

3. Защита МСУ как общественного института на территории субъекта РФ.
Субъектами РФ не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно 
входящих в состав территории субъекта РФ согласно его административно-территориальному делению, предусмотренному в конституции (уставе). 
Территориальные исполнительные органы государственной власти в субъектах РФ отнесены к единой системе исполнительной власти в этих субъектах, что допускает руководство ими в пределах ведения субъекта РФ (ст. 72 и 73 Конституции РФ) со стороны вышестоящих органов исполнительной власти, при условии, что этим не ущемляется самостоятельность МСУ в решении вопросов местного значения. 

4. Принципы территориальной организации МСУ и гарантии его самостоятельности.
Определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов РФ и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного 
субъекта РФ. При этом  
- территориальное устройство МСУ жестко не связано с административно-территориальным делением; 

Решение КС РФ 
Тематика вопросов, рассмотренных в Решении 
- субъект РФ самостоятельно определяет уровни государственной власти и МСУ в установленных административно
территориальных единицах, учитывая соотношение вопросов местного и государственного значения и исходя из недопустимости лишения населения права на самостоятельное решение вопросов местного значения; 
- определение территориальной основы МСУ должно способствовать, насколько возможно, приближению органов МСУ к 
населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, но при этом МСУ не должно потерять свою 
эффективность и самостоятельность; 
- наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований; 
- любое изменение территориальных основ МСУ не может приводить к отказу от него. 

5. Защита поселенческого принципа организации МСУ в субъекте РФ (п. 5).
По смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции РФ городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти. 
Определение (территориального – автор) уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы 
это способствовало, насколько возможно, приближению органов МСУ к населению и позволяло решать весь комплекс 
вопросов местного значения и не препятствовало решению полномочий госвласти, - может быть различным и зависит от 
особенностей тех или иных субъектов РФ. Поэтому район, непосредственно входящий в состав субъекта РФ, может 
включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых может быть муниципальным образованием. 
Однако обязательное (исключительное) наделение района правами муниципального образования означало бы, что 
городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции 
РФ утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы 
органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него. 

6. Изменение уровней публичной власти не должно приводить к прекращению полномочий уже избранных органов местного самоуправления без учёта мнения населения. 

Постановление 
КС РФ 
от 
10.12.1997 № 19-П «По делу о 
проверке 
конституционности 
ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской 
области» 

1. Юридическое значение подписания правовых актов представительных органов председателем представительного органа (на примере Законов субъекта РФ) /п. 6/. 
Такое подписание непосредственно не влечет обнародования и вступления в силу принятого областной Думой закона. 
По смыслу Устава (области), подписание принятого закона есть не право председателя областной Думы, а его обязанность. Оно имеет значение удостоверения подлинности текста закона и является свидетельством принятия его 
областным законодательным органом. 
Подписанный председателем областной Думы закон обретает силу правового акта единой государственной власти 
лишь при условии его промульгации (подписания и обнародования) главой Администрации области. 

Решение КС РФ 
Тематика вопросов, рассмотренных в Решении 

2. Законность утверждения представительным органом схемы управления, структуры, порядка организации и
деятельности исполнительных органов (п. 4). 
Законодательное определение схемы управления областью, структуры органов Администрации области, порядка организации и деятельности исполнительного органа власти соответствует конституционным задачам законодательного органа и не 
исключает для исполнительной власти возможности на основе установленного областной Думой порядка принимать собственные правовые акты конкретизирующего, подзаконного характера. Последние должны быть конретизированы в Уставе и 
иных правовых актах, принимаемых представительным и исполнительным органоми в соответствии с Уставом. 

3. Реализация принципа «подотчётности и подконтрольности» исполнительных органов представительному
органу (п. 10). 
Обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку оно приводило 
бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей. 
Устав должен исчерпывающим образом описывать компетенцию областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью Администрации. В противном случае создаются условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливается подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что 
противоречит статье 10 Конституции РФ, поскольку лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из 
принципа осуществления государственной власти в РФ на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и 
судебную. 

4. Гарантия от отчуждения власти от народа: выборное лицо должно проживать на той территории, население
которой оно представляет (особое мнение судьи Б.С.Эбзеева). 
Установление такого требования, распространяющегося на высшее должностное лицо области, не может расцениваться как вторжение субъекта РФ в сферу ведения РФ и ущемление прерогатив федеральных органов государственной 
власти, поскольку не подпадает под понятие «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» (п. «в» 
ст. 71 КонституцииРФ).  
Требование постоянного (или преимущественного) проживания главы Администрации области на территории области 
предъявляется не к человеку и гражданину, а к должности и занимающему ее лицу. Т.е. этим лишь устанавливается один 
из элементов специального статуса должностного лица, обусловленный особенностями его должностного положения. 
Данное требование является одной из государственно-правовых гарантий от отчуждения народа, выступающего согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 3) полновластным сувереном, от формируемых им органов государственной власти. Речь 
идет о недопустимости "заочного" осуществления высшим должностным лицом субъекта РФ функций, возлагаемых на 
него учредительным актом этого субъекта РФ. 

Решение КС РФ 
Тематика вопросов, рассмотренных в Решении 

Постановление 
КС РФ 
от 
15.01.1998 № 3-П «По делу о 
проверке 
конституционности 
статей 80, 92, 93 и 94 Конституции 
Республики 
Коми 
и 
ст. 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 "Об органах 
исполнительной 
власти 
в 
Республике Коми"» 

См. 
также 
Определение 
КС РФ от 04.02.1999 № 1-О. 

1. МСУ как самостоятельный вид публиной власти.

2. Критерии муниципальной природы органов МСУ.
1. Являются органами публичной власти.
2. Указание на то, что органы МСУ являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе.
3. Подтверждением муниципальной природы органов МСУ является содержание их полномочий и характеристика объекта (местные нужды, вопросы местного значения), на который эти полномочия направлены.
4. Не входят в систему органов госвласти (ст. 12 Конституции РФ).

3. Запрет на возложение на органы госвласти (путём передачи, делегирования, перераспределения и пр.) любых полномочий (частей полномочий) органов МСУ. 
Утверждение местного бюджета, формируемого за счёт собственных источников (п. 1), установление в соответствии с законодательством местных налогов и сборов (п. 2), определение порядка управления муниципальной собственностью (п. 3), определение порядка пользования землей и другими находящимися в муниципальной собственности природными ресурсами (п. 4), в 
соответствии со статьями 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ относятся к исключительным полномочиям представительного органа МСУ. К компетенции органов МСУ также относятся полномочия: по управлению муниципальным хозяйством, обеспечению исполнения местного бюджета, представлению интересов территории и защите их в судах и и в соответствующих органах госвласти субъекта РФ, которые могут осуществляться только органами МСУ (п. 3 Пост. КС РФ). 
Под законодательно установленной компетенцией также следует понимать и предусмотренное в законодательстве правомочие органов МСУ по решению любых, в т. ч. прямо не перечисленных в законе, вопросов местного значения (п. 2 Пост. КС РФ). 
Это означает признание неконституционным отнесение указанных полномочий к ведению органов государственной 
власти (абз. 4 п. 5 Постановления КС РФ). 
Комментарий автора. Из данной правовой позиции вытекает, что к ведению органов государственной власти могут 
быть отнесены лишь такие задачи, которые не связаны с решением вопросов местного значения. 

4. Критерии соблюдения поселенческого принципа при определении границ муниципальных образований (п. 4).
При определении территории муниципальных образований субъект РФ должен исходить из положения ч. 1 статьи 131 Конституции РФ об осуществлении МСУ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных 
местных традиций. Данная конституционная норма предусматривает, что население городского, сельского поселения 
независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление МСУ.