Проектный и программный подходы в государственном и муниципальном управлении

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации 
Федеральное государственное бюджетное 
образовательное учреждение высшего образования 
«Казанский национальный исследовательский 
технологический университет» 
 
 
 
 
 
 
 
Л. И. Гатина 
 
 
ПРОЕКТНЫЙ И ПРОГРАММНЫЙ 
ПОДХОДЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ 
И МУНИЦИПАЛЬНОМ 
УПРАВЛЕНИИ 
 
 
Учебно-методическое пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Казань 
Издательство КНИТУ 
2019 

УДК 316.43 (075) 
ББК 60.5я7 

Г23

 
Печатается по решению редакционно-издательского совета 
Казанского национального исследовательского технологического университета 
 
Рецензенты: 
канд эконом. наук, доц. И. С. Глебова 
канд. социол. наук, доц. Р. Р. Хизбуллина 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Г23 

Гатина Л. И. 
Проектный и программный подходы в государственном и муниципальном управлении : учебно-методическое пособие / 
Л. И. Гатина; Минобрнауки России, Казан. нац. исслед. технол. ун-т. – Казань : Изд-во КНИТУ, 2019. – 128 с. 
 
ISBN 978-5-7882-2696-5

 
Содержит материалы лекций и планы семинарских занятий, а также задания для самостоятельной работы по дисциплине «Программный и проектный подходы в ГМУ». 
Предназначено для бакалавров направления 38.03.04 «Государственное 
и муниципальное управление», 39.03.01 «Социология». 
Подготовлено на кафедре государственного, муниципального управления и социологии. 
 

 

ISBN 978-5-7882-2696-5
© Гатина Л. И., 2019
© Казанский национальный исследовательский 
технологический университет, 2019 

УДК 316.43 (075) 
ББК 60.5я7

ВВЕДЕНИЕ 

Профессиональная подготовка кадров для государственного 
и муниципального управления является важной задачей государства. Изменчивость и неоднородность условий жизнедеятельности 
выдвигают особые требования к образованию и подготовке управленцев. Современное управленческое образование должно способствовать формированию определенных компетенций, связанных 
с развитием инновационного мышления, способностей принимать 
нестандартные решения, использованием проектного и программного подходов для решения сложных задач. 
Данное учебно-методическое пособие предназначено для самостоятельного изучения студентами, обучающимися по направлению 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» 
на очном, очно-заочной, заочной формах обучения, ознакомления 
с дополнительным теоретическим материалом и выполнения заданий на семинарских занятиях и во внеаудиторное время по дисциплине «Проектный и программный подходы в государственном и 
муниципальном управлении».  
В данном учебно-методическом пособии представлены теоретические материалы и задания для самостоятельной и групповой 
работы в форме ситуаций для анализа, задач для решения, контрольных вопросов, тематик эссе. 
Студентам рекомендуется внимательно знакомиться с текстами вопросов, ситуаций, задач, а также самостоятельно изучать 
представленный в пособии теоретический материал. 

3

1. ЛЕКЦИОННЫЙ МАТЕРИАЛ К КУРСУ 

1.1. Методологические основы социального 
проектирования 

1.1.1. Краткий обзор развития социального 
проектирования 

На сегодняшний день исследователи не имеют единой точки 
зрения на вопрос о возникновении социального проектирования 
как деятельности. Одним из первых социальных проектов можно 
считать «Государство» Платона. Есть мнения, что социальное проектирование появилось в 20–30 гг. ХХ века. Существует точка зрения, что социальное проектирование формируется только в последние годы, поскольку только сейчас произошло осознание социального проектирования и складываются его образцы, в которых 
целенаправленно проводятся идеология и методы проектирования. 
Рассмотрим эти точки зрения. 
К «утопическим проектам» относятся не только философские 
нормативные построения Платона или классические литературные 
утопии («Утопия» Томаса Мора и др.), но и, например, утопические построения научной фантастики или футурологические теоретизирования ученых1. Но является ли утопия социальным проектом? С одной стороны, утопия описывает желаемое или мыслимое 
будущее, служит стимулом для ряда практических действий, предполагает рационализацию, эстетизацию и конструктивизацию (что 
характерно и для проектирования). С другой стороны, утопия, как 
правило, не реализуется и, главное, относится к другой, непроектной онтологии. Если разработка проекта предполагает «логику» 
практического 
действия, 
направленного 
на 
создание 
 

1 Философия техники // http://polbu.ru/engineering_philosophy/ch38_i.html. 

искусственных образований, (хотя само проектирование сводится 
к замышлению, разработке и реализации семиотической конструкции (проекта)), то утопия целиком принадлежит стихии мышления, 
размышления, фантазии. 
Скрещивание социального утопизма с практической проектной установкой, поначалу архитектурной, произошло в 20-х гг. 
XX столетия, российские социальные проектировщики в лице архитекторов функционализма и других школ ставили своей задачей 
поиск и организацию форм новой жизни. Практически же эта установка вылилась в проектирование и строительство домов-коммун, 
клубов, Дворцов труда и отдыха, где должны были формироваться 
новый коллективный быт, консолидироваться община пролетариев, 
происходить широкое общение трудящихся, а также их воспитание 
и культурное развитие. Мечта создать нового человека или спроектировать и построить коллективы и общности горожан по месту 
жительства, в частности на основе новых форм быта и обслуживания не умирала. Второй раз она возродилась в нашей стране уже 
после Отечественной войны в рамках микрорайонной концепции и 
ступенчатой системы общественного обслуживания1. Однако подобная практика не осознавалась как социальное проектирование, 
речь шла об архитектурной и градостроительной деятельности. 
В середине 60-х гг. XX в. в рамках методологии дизайна и методологии 
проектирования 
(исследования 
К. М. Кантора, 
В. Л. Глазычева. Г. П. Щедровицкого, О. И. Генисаретского, 
А. Г. Раппапорта, Б. В. Сазонова, В. М. Розина и др.) стали говорить не об архитектурном или градостроительном проектировании, 
а о проектировании как таковом, которое рассматривалось, с одной 
стороны, как деятельность, с другой – как социальный институт. 
Одновременно в научных исследованиях и проектировании стал 
набирать силу социологический подход. В рамках методологии дизайна и методологии проектирования происходило сближение 
идей проектирования и социального управления (что повлияло 
позднее на выделение социального проектирования), а также 

 

1 Сазонов Б. В. Методологические и социально-теоретические проблемы проектирования 
систем общественного обслуживания населения: автореф. … дисс. канд. филос. наук. М., 
1977. С. 13. 

определение путей решения ряда социальных проблем. Чтобы произошло выделение и конституирование социального проектирования как самостоятельного вида деятельности, необходимо было 
проектный подход, осмысленный в методологии проектирования, 
скрестить с социологическим подходом. Это и произошло в 70-х гг. 
ХХ в. К этому времени сложилась группа практик, в структуре которых чувствовалось что-то общее, это – социальное управление, 
социальное планирование, конструирование и проектирование организационных и социальных процессов и структур, дизайнерское 
и градостроительное проектирование. 
И. Ляхов в начале 70-х гг. попытался «познать общие законы», 
которым подчинялись все упомянутые выше виды деятельности. 
Понадобилось новое понятие для обозначения деятельности в рамках социальной инженерии, потому что термин «социальное конструирование» не отражал основной процесс, происходивший в течение всех 70-х гг. ХХ в. – смену в общественном сознании инженерной парадигмы и организации деятельности на проектировочную. Поэтому в 70–80-х гг. ХХ в. за новым подходом закрепляется 
другое название – «социальное проектирование»1. 
На основе представлений о социальном проектировании, 
сформулированных в 70–80-х гг. ХХ в., были развиты положения 
о социальном проектировании в рамках управленческой науки. Параллельно на методологической и культурологической основе 
были сформулированы альтернативные идеи социального проектирования и созданы его отдельные практические образцы, но 
также продолжала развиваться и методология проектирования. 

1.1.2. Сущность социального проектирования 

В литературе по социальному проектированию существуют 
две точки зрения: социальное проектирование направлено на решение социальных проблем и задач, поэтому оно социальное, 

 

1Философия техники // http://society.polbu.ru/engineeringphilosophy/ch38_i.html. 

и вторая – социальное проектирование имеет дело с разработкой 
социальных явлений, процессов, систем, организмов1. 
Социальным может быть градостроительное проектирование, 
и проектирование внешних условий, ценностных параметров какой-либо системы, во всех случаях решаются социальные проблемы, задаются социальные процессы и системы, но отличие дизайнерского, организационного проектирования от социального 
состоит в ведущей точке зрения и проектной онтологии. В случае 
социального проектирования можно выделить свой ведущий интерес и онтологию – собственно социальные искусственные образования, социальные артефакты. 
Социальное проектирование является «нетрадиционным», 
для него не выполняются такие условия: разделение труда между 
проектированием и сферой изготовления (сферой реализации), 
возможность представить и разработать в проекте все основные 
процессы проектируемого объекта, возможность соотнести эти 
процессы с морфологическими структурами (задать строение проектируемого объекта), возможность указать технические конструкции, необходимые для создания спроектированного объекта2. Для 
нетрадиционного проектирования также характерно: возможность 
проектного замышления (полагание и творение нового объекта, новых его качеств и состояний), проектная конструктивизация (разработка в специфически проектном языке замысла объекта), установка на проектную реализацию как возможность создания по проекту нового объекта (которая может и не осуществиться) и проектная онтология (ощущение связи проектирования с практической 
деятельностью, противопоставленность проектирования науке, искусству и другим видам деятельности, приобщенность к ценностям 
проектного сознания и т. п.)3. 
Иногда социальное проектирование употребляют в смыслах 
социального планирования, социального программирования и смешивают с программно-целевыми методами. Хотя план, проект, 

 

1 Антонюк Г. А. Социальное проектирование и управление общественным развитием. 
Минск, 1986. 259 с.; Воржецов, А. Г., Гатина Л. И., Мягков Ю. Г. Социальное проектирование : учебное пособие. Казань: Изд-во Казан. гос. технол. ун-та, 2007. С. 6. 
2 Философия техники // http://society.polbu.ru/engineering_philosophy/ch38_i.html. 
3Там же. 

программа  имеют общие черты (содержат установку на реализацию, предполагают конструктивизацию), но имеют принципиальные различия. Проект в соответствии с проектной онтологией задает целостный объект, описывает его строение и функции. План 
задает состояния планируемого объекта во времени и содержит 
указания на способы перехода из одного состояния в другое. Программа является операциональным заданием перехода объекта из 
одних состояний в другие. Программно-целевой метод представляет собой системно-структурный вариант программирования и 
планирования. Проектирование, планирование, программирование 
как виды деятельностей могут включать друг друга в качестве 
своих средств или этапов. 
Таким образом, социальное проектирование характеризуется 
в традиции методологии проектирования и социальных наук. Методологическая установка означает, что технология социального 
проектирования должна быть контролируема и строиться на теоретических основах методологии проектирования и методологии социальных наук. 

1.2. Системный подход к рассмотрению проекта 

Системный подход к управлению проектами исходит из такого положения, что проект рассматривается как отдельная социально-экономическая система. Исходя из чего при работе над проектом или его реализации, необходимо учитывать следующее: 
– проект имеет свою внешнюю среду, в которой он возникает, 
развивается и живет; 
– проект как любая система состоит из элементов, которые 
связаны определенными связями; 
– состав элементов проекта может меняться на протяжении 
его жизненного цикла. 
Проект относится к классу открытых систем по ряду причин: 
– любой проект нуждается в информации, своевременный обмен информацией делает проект жизнеспособным; 

– входные параметры могут быть заданы в неявной форме и 
могут быть восприняты проектом как системой неоднозначно; 
– на выходе проекта желаемые и ожидаемые результаты  могут быть получены с той или иной степенью вероятности; 
– процессы внутри проекта как системы не являются постоянными, их направление, скорость и интенсивность может меняться в соответствии с интересами достижения цели1. 
Реализация проекта происходит в среде, которая характеризуется постоянными изменениями, что влияет на выполнение работ по проекту. В реальности любой проект реализуется конкретной организацией, поэтому среду проекта можно подразделить на 
внутреннее и внешнее окружение, которые находятся в постоянном функциональном взаимодействии (рис. 1.1). 
При разработке проекта, выборе методов и средств его реализации необходимо сделать анализ внутреннего и внешнего окружения: 
1) составить перечень участников и факторов, которые влияют или могут повлиять на успешную реализацию проекта; 
2) составить карту участников и факторов с указанием оценки 
влияния, качества влияния и возможные пути их контроля; 
3) определить степень зависимости проекта от участников и 
факторов; 
4) установление риска влияния изменений параметров внешней среды в интересах проекта. 
Для прогнозирования и анализа факторов внутренней и внешней среды проекта команда проекта должна осуществлять выполнение следующих задач: 
– сбор полных требований по проекту; 
– обеспечение проектной информацией всех заинтересованных участников; 
– определение возможностей и степени удовлетворения требований; 
– определение форм и масштабов сбора информации о требованиях к проекту и их изменениях; 

 

1 Матвеева Л. Г., Никитаева Л. Г., Матвеева А. Ю. и др. Инвестиционный менеджмент. 
Электронный учебник // www.rsu.ru. 

– прогнозирование изменений окружения проекта; 
– формирование критериев оценки приоритетов и иерархии 
требований (обязательных и желательных)1. 

 

Рис. 1.1. Схема окружения проекта 

Рассмотрим наиболее существенные факторы внутренней 
среды проекта. 
Стиль руководства проектом оказывает влияние на работу 
команды проекта, его творческие изыскания, дисциплину, психологический климат. 

 

1 Никитенко О. В. Бортник Е. М. Проектное управление в некоммерческих организациях. 
Ростов-н/Д.: Феникс, 2007. С. 26.  

ПРОЕКТ

Управление содержанием и объемами работ,
Управление стоимостью,
Управление качеством,
Управление закупками и поставками,
Управление ресурсами,
Управление персоналом,
Управление изменениями,
Управление рисками,
Управление запасами,
Управление информацией и коммуникациями,
Интеграционное управление

ОРГАНИЗАЦИЯ

Внутренняя среда:

Руководство,
Организационное управление,
Сфера финансов,
Маркетинг,
Техника,
Технологии,
Персонал

Окружение организации
Общество,
Политика,
Экономика,
Идеология,
Законодательство,
Наука и техника,
Культура,
Природа,
Экология,
Инфраструктура