Стратегическое планирование в регионе

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего образования

«Казанский национальный исследовательский

технологический университет»

Л. И. Гатина, С. А. Алексеев

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ 

ПЛАНИРОВАНИЕ В РЕГИОНЕ

Учебно-методическое пособие

Казань

Издательство КНИТУ

2018

УДК 332.14(075)
ББК 65.9(2)23я7

Г23

Печатается по решению редакционно-издательского совета 

Казанского национального исследовательского технологического университета

Рецензенты:

канд. экон. наук, доц. КФУ И. С. Глебова

канд. социол. наук, доц КГЭУ Р. Р. Хизбуллина

Г23

Гатина Л. И. 
Стратегическое планирование в регионе : учебно-методическое пособие / Л. И. Гатина, С. А. Алексеев; Минобрнауки России, Казан. нац. 
исслед. технол. ун-т. – Казань : Изд-во КНИТУ, 2018. – 140 с.

ISBN 978-5-7882-2615-6

Рассматриваются вопросы теории и практики стратегического плани
рования в России и за рубежом, его место в разработке направлений развития 
регионе. Особое внимание уделяется современным методикам и инструментам стратегического планирования.

Содержит тематику и материалы лекций, планы семинарских занятий с 

указанием рекомендуемой литературы и вопросами для самоконтроля, варианты контрольной работы для студентов заочной формы обучения, задания 
для самостоятельной работы.

Подготовлено на кафедре государственного, муниципального управле
ния и социологии.

ISBN 978-5-7882-2615-6
© Гатина Л. И., Алексеев С. А., 2018
© Казанский национальный исследовательский 

технологический университет, 2018

УДК 332.14(075)
ББК 65.9(2)23я7

ВВЕДЕНИЕ

Дисциплины «Стратегическое планирование в регионе», «Стра
тегическое планирование развития муниципального образования» относятся к вариативной части профессионального цикла дисциплин для 
студентов бакалавриата направления 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» по программам «Региональное управление», 
«Управление крупным городом».

Современные условия управления на государственном и муни
ципальном уровнях требуют особенного подхода к решению задач 
развития территорий муниципальных образований, районов, городов и 
регионов. При определении направлений развития территорий необходимо обращаться к стратегическому планированию, как инструменту управления, сочетающему в себе прогнозный, аналитический, регулирующий, организационный виды деятельности. Стратегическое планирование как управленческая технология позволяет обосновать и выбрать наиболее эффективную программу действий по развитию территории, что подтверждает необходимость получения знаний и навыков 
стратегического планирования современными выпускниками ГМУ.

Предложенные в учебно-методическом пособии материалы, за
дания,  ситуации направлены на формирование необходимых профессиональных компетенций бакалавров по направлению 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» в соответствии с общеобразовательной программой: ПК-6 владение навыками количественного 
и качественного анализа при оценке состояния экономической, социальной, политической среды, деятельности органов государственной 
власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных, предприятий и учреждений, политических партий, общественно-политических, коммерческих и некоммерческих организаций; ПК-27 способность участвовать в разработке 
и реализации проектов в области государственного и муниципального 
управления. А также специальной компетенции по программе «Региональное управление»: СК-2 способность определять приоритеты регионального развития, применять методы и формы планирования и регулирования социально-экономических процессов в регионе, и по программе «Управление крупным городом»: СК-2 способность определять приоритеты развития крупных городов и муниципальных образований, применять методы и формы планирования и регулирования со

циально-экономических процессов в  крупном городе и муниципальном образовании.

Учебное пособие разработано с учетом требований ФГОС ВО, 

содержит тематику и материал лекций, планы семинарских занятий, 
задания, список рекомендуемой литературы, варианты контрольных 
работ.

1. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА

1.1. Теории размещения, регионального роста, государственного 

регулирования экономического развития регионов

В региональной экономике базовыми являются теории размеще
ния, которые можно разделить на две группы: статические теории появились еще в первой половине XIX в., а динамические – в начале XX-го
столетия.

Первые теории размещения, считающиеся теперь классическими 

штандортными теориями, связаны с именами Й.Г. фон Тюнена, В. Лаунхардта и А. Вебера. Основные особенности этих теорий:

– рассмотрение одного отдельно взятого сельскохозяйственного 

или промышленного предприятия;

– предположение, что данные по всем факторам размещения 

можно собрать, обобщить и получить точный ответ об оптимальном 
месте строительства предприятия (размещения производства)1.

Й. Г. фон Тюнен считается первым, кто обосновал наличие объ
ективных закономерностей размещения товарного производства. Он 
предложил модель распределения в пространстве специализации и 
способов ведения сельского хозяйства в зависимости от расстояния до 
города, являющегося одновременно и рынком сбыта сельскохозяйственной продукции, и поставщиком промышленных товаров. В качестве основного фактора размещения в модели Тюнена выступают 
транспортные издержки. Транспортный фактор считал решающим и 
В. Лаунхардт, который обосновывал правильный выбор места для
размещения промышленного предприятия минимизацией транспортных издержек на сырье, вспомогательные материалы и готовые изделия.

Альфред Вебер считается разработчиком первой цельной теории 

размещения промышленности (появившейся в начале ХХ в.). Основным критерием оптимальности размещения в соответствии с теорией 
Вебера является минимизация суммарных издержек производства и 
сбыта2. При этом должны учитываться транспортные и трудовые из
1 Кузнецова О. В. Экономическое развитие регионов / О. В. Кузнецова. М.:
Книжный дом «Либроком», 2013. С. 14.
2 Вебер А. Теория размещения промышленности / А. Вебер. Л. – М., 1926.

держки, расходы на сырье и энергию, а также фактор агломерации 
(выгода от агломерации определяется технической и пространственной концентрацией производства, возможностью использования специализированной ремонтной базы, инфраструктуры).

Классические штандортные теории в 20-е годы ХХ в. были под
вергнуты критике со стороны А. Пределя и Т. Паландера. Предель 
указывал на множественность наиболее удачных мест размещения 
(т.е. отрицал возможность математического определения оптимального места локализации). Паландер предложил специальные (для предприятий разных отраслей) и общую штандортные теории. Помимо 
факторов размещения, рассматривавшихся его предшественниками, он 
особое внимание уделял территориальным различиям в спросе, дифференциации цен на ресурсы, а также возможности применения альтернативных технологий в зависимости от места размещения предприятия. Работы Пределя и Паландера послужили переходом к новому 
этапу в развитии теорий размещения3.

Наиболее яркими представителями этого нового этапа развития 

теорий размещения (начало которого относится примерно к середине
ХХ в) являются Август Леш и Дэвид Смит4 – их теории называют новыми или неоклассическими штандортными. Принципиальным их отличием от классических теорий является осознание невозможности 
создания общей теории размещения промышленного производства, 
способной обеспечить его оптимизацию. Соответственно выбор места 
для основания производства осуществляется всегда субъективно. Критерием оптимальности размещения является максимизация чистой 
прибыли. При этом неоклассические теории, также как и классические, имели дело с отдельными промышленными предприятиями.

На этом этапе развития штандортных теорий происходило также 

расширение числа факторов, учитываемых при выборе места размещения предприятий. А. Леш считал необходимым принимать во внимание налоговую систему, государственные границы, технический 
прогресс, Д. Смит – проблемы охраны окружающей среды, Б. Н. Зимин – влияние старых мощностей на размещение новых.

Развитие статических теорий продолжается вплоть до настояще
го времени, в основном в направлении расширения числа факторов, 

3 Кузнецова О. В. Указ. соч. С. 15.
4 Леш А. Географическое размещение хозяйства.: пер. с англ. М.: Изд-во иностр. лит., 1959.

учитываемых при выборе места размещения предприятий. Кроме того, 
стали рассматриваться не только однозаводские, но и многозаводские 
промышленные компании (Райнхольдом Гроцем в начале 80-х годов
ХХ-го в.). Именно многозаводские промышленные компании преобладают в реальной действительности. Подход к проблеме оптимизации размещения в таких компаниях по сравнению с однозаводскими 
меняется кардинальным способом. Важнейшая цель многозаводской 
компании – размещение отдельных предприятий для достижения 
наименьших издержек и наивысших прибылей в целом.

Динамическим теориям размещения положила начало модель 

X. Хотеллинга5, обосновавшего оптимальное размещение предприятий 
двух конкурирующих друг с другом производителей. В отличие от 
статических в рамках динамических теорий рассматриваются преимущественно многозаводские, а не однозаводские компании. Динамической теорией размещения можно считать концепцию продуктовопроизводственного цикла Р. Вернона (появившуюся в 60-е годы), которая утверждает, что любой продукт имеет ограниченный жизненный 
цикл, в течение которого выявляются характерные изменения в процессах его производства, а вместе с тем и изменения в оптимальности 
его размещения. В жизненном цикле нового продукта выделяются несколько стадий – разработка, освоение, зрелость, стандартизация, которые существенно различаются соотношением основных факторов 
размещения. Концепция Вернона подвергалась критике за технологический детерминизм и недооценку роли социально-экономических 
факторов и самих промышленных фирм. Поэтому авторы последующих теорий стали обращать основное внимание не на внешние условия и факторы размещения, а на особенности возникновения и развития (прежде всего на организацию производства и сбыта) промышленных предприятий, их активную роль в создании условий для своего 
развития. Современные динамические теории сравнительно немногочисленны и связаны с именами малоизвестных исследователей. В рамках динамических концепций выделяются стадии территориального
развития промышленных фирм, на каждой из которых компании руководствуются различными критериями размещения своей деятельности.
Например, Сторпер и Уолкер выделяют 4 этапа. Первый – локализация» – размещение новых промышленных фирм и предприятий на новых территориях. Второй – селективная субурбанизация – наращива
5 Кузнецова О. В. Указ. соч. С. 17.

ние мощностей этих фирм по мере укрепления их рыночных позиций 
на изначально выбранных территориях. Третий – дисперсия – продвижение промышленной фирмы дальше на периферию. И четвертый –
перемещение центров тяжести в размещении – перенос производства 
под воздействием обновления промышленной структуры, например на 
основе технологических нововведений, из-за изменений структуры 
спроса, эволюции старых отраслей и производств. Фирмы-носители 
процессов обновления нередко размещаются вне ранее возникших 
крупных промышленных центров, что возвращает процесс на стадию 
локализации.

Применительно к прямым иностранным инвестициям можно 

выделить два основных типа распространения предприятий иностранных компаний по территории страны, принимающей инвестиции. Первый – свойственный для компаний из отдаленных стран, которые 
начинают свою деятельность в крупнейших экономических центрах 
страны, а затем распространяют ее на близлежащие города или центры 
меньшего иерархического уровня в других районах страны. Второй –
свойственный фирмам из соседних стран, открывающим первые значительные предприятия не только в крупных городах, но и в небольших центрах под воздействием эффекта соседства и культурноисторической близости.

Однако целостной динамической теории размещения к настоя
щему времени еще не сложилось.

Теории регионального роста, развивавшиеся в странах Запада, 

были тесно связаны с практической деятельностью государства и опирались на имеющиеся статистические данные. Поэтому они были вынуждены рассматривать в качестве регионов административнотерриториальные единицы разного иерархического уровня или созданные на их основе так называемые программные (или плановые) 
районы. X. Ричардсон считал, что программные регионы, созданные
на базе объективно существующих узловых районов, - идеал для планировщиков6.

Фактически узловые районы оставались объектом изучения 

лишь экономикогеографов, и в основном с познавательными целями, 
хотя в рамках районной школы советской географии Н. Н. Баранского –
И. А. Витвера решались и прикладные задачи.

6 Кузнецова О. В. Указ. соч. С. 21.

В теориях регионального роста можно выделить две их основ
ные группы: неоклассические теории, основанные на производственной функции, и теории кумулятивного роста, являющиеся синтезом 
неокейнсианских, институционалистских и экономико-географических 
моделей.

В неоклассической школе первые исследования различий в реги
ональных темпах роста основывались на теории, которая используется 
для объяснения общенационального экономического роста. Впервые 
данный принцип применил Дж. Борте, однако используется он и в 
настоящее время. Основной упор делается на факторы, повышающие 
производственный потенциал экономической системы. В соответствии 
с этим подходом параметры регионального роста определяются количеством и качеством природных ресурсов, общей численностью и квалификацией трудовых ресурсов, запасами капитала и уровнем технологии. При этом предсказывается сближение в ценах на факторы производства благодаря их мобильности, что должно привести к выравниванию уровня экономического развития регионов. Такой вывод делается на основе предположения о конкуренции регионов за ограниченные ресурсы. В связи с этим развитие национальной экономики рассматривается как результат эффективного распределения ресурсов 
между регионами. При этом подразумевается, что темп развития 
национальной экономики задан априорно, а развитие одного региона 
возможно всегда лишь за счет других регионов.

В последние десятилетия в неоклассической школе получила 

развитие собственная региональная теория роста. Основывается она 
также на производственной функции, т.е. на учете роли различных 
факторов производства, включая технический прогресс. Наиболее разработанную концепцию предлагает X. Зиберт, согласно которой объем 
потенциально возможного производства в регионе ставится в зависимость от таких наличных видов затрат, как капитал, труд, земля и объем технических знаний. Для учета географических особенностей региона Зиберт добавил в свою модель транспортные затраты и влияние 
особенностей социальной системы7.

Во многих поздних неоклассических моделях роста, также как и 

ранних, подразумевается тенденция к выравниванию межрегиональных различий путем перемещения капитала из высокоразвитых районов с пониженной прибыльностью инвестиций в менее развитые, от
7 Кузнецова О. В. Указ. соч. С. 22.

личающиеся большей доходностью капиталовложений. Уровень заработной платы, наоборот, ниже в менее развитых районах, поэтому 
трудовые ресурсы перемещаются в высокоразвитые регионы. 

Однако отношение к сближению уровня экономического разви
тия регионов в поздних неоклассических моделях более осторожное.
Зиберт отмечает даже возможность расхождения некоторых районов в 
темпах роста на определенном этапе. Основные выводы Зиберта, сделанные им на основе его модели, сводятся к следующему. Во-первых, 
дифференциация в темпах роста региональных экономик определяется 
скоростью количественных изменений внутренних детерминант развития, т.е. увеличением предложения рабочей силы и улучшением ее 
квалификации, скоростью накопления капитала, частотой технических 
инноваций. Во-вторых, межрегиональные диспропорции изменяются в 
зависимости от степени мобильности факторов производства у разных 
территорий (внутри страны и между государствами), причем важную 
роль играют направления миграции ресурсов. В-третьих, необходимо 
оценивать также вклад каждой детерминанты в ускорение роста, что 
показывают коэффициенты в моделях, построенных Зибертом на базе 
производственных функций.

Межрегиональная мобильность факторов роста является наибо
лее спорным моментом в неоклассических теориях регионального роста. Один факт немобильности природных свойств территории уже 
заставляет усомниться в справедливости утверждений о сближении 
уровней экономического развития регионов. Что касается миграции 
трудовых ресурсов, то на практике она, как правило, имеет негативные 
последствия для экономически слаборазвитых регионов, поскольку из 
них уезжает в основном молодое и более образованное население.

В теориях кумулятивного роста базовая модель принадлежит 

исследователю Г. Мюрдалю. В ней показано преимущественно на 
примере целых стран, как с помощью специализации и эффекта масштаба незначительное преимущество территории со временем может 
вырасти и быть приумножено. Распространение этого положения на 
регионы привело Мюрдаля к выводу, что преимущества определенных 
местностей, так называемых центров (полюсов) роста, ведут к усилению их развития, в то время как отстающий регион может стать еще 
более отсталым. 

Основным фактором, способствующим сохранению различий в 

росте разных территорий, признается притягательность для предприятий крупных городских агломераций, где возможно получить эконо