Политическая онтология цифровизации и государственная управляемость

Санкт-Петербургский государственный 
университет

ПОЛИТИЧЕСКАЯ 
ОНТОЛОГИЯ 
ЦИФРОВИЗАЦИИ 
И ГОСУДАРСТВЕННАЯ 
УПРАВЛЯЕМОСТЬ

Под редакцией
Л.В. Сморгунова

Москва
2022

УДК 327
ББК 66.4
 
П50

Работа выполнена при финансовой поддержке Российского научного фонда, 
г рант № 19-18-00210 «Политическая онтология цифровизации: исследование 
институциональных оснований цифровых форматов государственной 
управляемости»

Рецензенты
д-р филоc. наук, проф. кафедры конфликтологии Санкт-Петербургского 
государственного университета А.В. Алейников
д-р соц. наук, главный научный сотрудник Института проблем передачи 
информации им. А.А. Харкевича РАН В.Н. Якимец

Ав торс ки й  колл е к тив
Балаян А.А. (2.5), Волкова А.В. (1.9, 2.2, 3.3), Игнатьева О.А. (3.5), 
Каплуненко А.М. (2.1), Кондратенко К.С. (1.3, 1.4, 3.5), Кулакова Т.А. (2.2), 
Неверов К.А. (1.5, 2.4), Рассказов С.В. ( 1.6, 3.6), Сморгунов Л.В. (введение, 1.1, 
2.3, 2.6, 3.1, заключение), Томин Л.В. (1.7, 2.5, 3.4), Тропинова Е.А. (1.8, 2.1), 
Шиповалова Л.В (1.2, 1.5, 3.2)

П50 
 
Политическая онтология цифровизации и государственная управляемость: 
Монография / Под ред. Л.В. Сморгунова. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 
2022. — 351 с.

 
ISBN 978-5-7567-1221-6

 
 
Монография раскрывает противоречивую природу политики цифровизации. В ней представлена оригинальная концепция технополитики как выявления 
трансформационных способностей техники и их влияния на политические феномены. В центре политической онтологии цифровизации лежит идея способности 
техники обеспечивать координацию взаимодействий в политике. Особое внимание уделяется центральным проблемам цифровизации в публичном управлении: 
рационально-смысловым системам, платформенной организации, соотношению 
рекурсивности и контингентности в управленческом взаимодействии, рефлексивному управлению, сетевым параметрам управляемости, гражданской науке и др. 
Представлена критическая оценка «капитализма платформ» и возможной цифровой автократии. Теоретические выводы базируются на широком эмпирическом 
материале различных стран — России, Европейского союза, Латинской Америки, 
Китая. 
 
 
Для специалистов в области политологии, публичной политики, государственного и муниципального управления, социологии политики, экономики 
и менеджмента.
 
УДК 327
 
ББК 66.4
ISBN 978-5-7567-1221-6 
© Коллектив авторов, 2022
 
 
© СПбГУ, 2022
 
 
© ООО Издательство «Аспект Пресс», 2022

Все учебники издательства «Аспект Пресс» 
на сайте и в интернет-магазине  https://aspectpress.ru

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  7

РА ЗД Е Л  1
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ 
ПРИРОДА ЦИФРОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ 

1.1. Цифровизация как политический проект: содержание 
технополитики   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  19
1.1.1. Концепция управляемости, технополитика 
и цифровизация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  21
1.1.2. Эффективность сетевой организации как основа 
управляемости . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  25
1.1.3. Управляемость, цифровизация и гражданское участие   . . . . . . . .  31
1.2. Распределенное познание и технополитика   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  34
1.2.1. Анализ и контекст актуализации понятия
распределенности  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  35
1.2.2. Проблематичность и применимость концепта   . . . . . . . . . . . . . . .  40
1.2.3. Распределенность публичной научной коммуникации 
и цифровизация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  42
1.3. Рационально-смысловые и рекурсивно-сенсорные системы 
технополитики   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  47
1.3.1. Понятие рациональных систем   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  47
1.3.2. Модель рационально-смысловых систем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  50
1.3.3. Модель рекурсивно-сенсорных систем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  57
1.4. Неопределенность и контингентность условий цифровизации 
политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  58
1.4.1. Неопределенность и субъект . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  58
1.4.2. Типы неопределенности   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  61
1.4.3. Неопределенность и цифровизация   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  64
1.5. Рекурсивные процессы технополитики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  69
1.5.1. Двойственная роль технологий в политике   . . . . . . . . . . . . . . . . . .  72
1.5.2. Рекурсивный характер цифровой технополитики   . . . . . . . . . . . .  75
1.5.3. Двойственность рекурсивности 
в социально-политических науках . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  79
1.6. Алгоритмы и технополитика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  81
1.6.1. Рекомендательные алгоритмы как «пузырь фильтров»   . . . . . . . .  83
1.6.2. Цифровые алгоритмы в контексте социального 
и политического: доверяй, но проверяй   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  87
1.6.3. Управление безопасностью технополитических 
алгоритмов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  93

1.7. Кибернетическая модель управления: субъективация индивидов 
в социотехнологической среде   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  96
1.7.1. «Общество контроля»: кибернетическая модель управления  . . .  98
1.7.2. Кибернетика и неиерархическая модель управления . . . . . . . . .  100
1.8. Рефлексивное управление и потенциал агентов изменений   . . . . . . . . . . .  102
1.8.1. Рефлексивность в сложных социотехнических системах . . . . . .  103
1.8.2. Рефлексивное цифровое управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  106
1.8.3. Логика организационных изменений и агентская проблема   . .  109
1.8.4. Институциональная роль агентов изменений   . . . . . . . . . . . . . . .  111
1.8.5. «Центры управления регионом» и потенциал рефлексивного 
управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  114
1.9. Политическая аксиология цифровизации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  119
1.9.1. Этика и политика цифровизации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  120
1.9.2. Базовые этические принципы цифровизации . . . . . . . . . . . . . . .  125

РА ЗД Е Л  2
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ 
 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ДИЗАЙНОВ 
ЦИФРОВИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1. Особенности цифровой трансформации в регионах России: 
концептуализация и практика   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  131
2.1.1. Институциональный дизайн цифровой трансформации 
в регионах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  131
2.1.2. Исследование факторов цифровой трансформации 
публичного управления в регионах Северо-Западного 
федерального округа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  136
2.2. Особенности институциональных дизайнов внедрения 
цифрового публичного управления в Европейском союзе  . . . . . . . . . . . . .  147
2.2.1. Общие установки политики цифровизации 
в Европейском союзе   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  147
2.2.2. Цифровое чудо Эстонии: история успеха . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  150
2.2.3. Цифровизация в Германии: логика торможения   . . . . . . . . . . . .  159
2.2.4. COVID-19 как триггер вынужденной цифровизации: вызовы 
для публичной политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  164
2.3. Проектирование социотехнических ассамбляжей: политика 
цифровизации и трансформационный потенциал цифровых 
технологий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
2.3.1. Конструктивность социотехнических ассамбляжей 
в публичной политике   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  169

2.3.2. Технократическая стратегия формирования ассамбляжей 
в политике цифровизации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  171
2.3.3. Рыночная стратегия формирования ассамбляжей в политике 
цифровизации   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  175
2.3.4. Культурологическая стратегия формирования ассамбляжей 
в политике цифровизации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  180
2.4. Интероперабельность как рекурсивный процесс: цифровые 
платформы в Латинской Америке   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  184
2.4.1. Интероперабельность: определение и особенности 
обеспечения в государственном управлении  . . . . . . . . . . . . . . . .  185
2.4.2. Платформы интероперабельности цифрового правительства 
Уругвая, Чили и Аргентины   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  193
2.5. Цифровая автократия. Институциональная специфика цифровизации 
и отношений государства, общества и IT-компаний   . . . . . . . . . . . . . . . . .  199
2.5.1. Что такое «цифровая автократия»?   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  199
2.5.2. Генеалогия цифровых автократий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  203
2.6. Цифровой суверенитет и институционализация цифровой 
управляемости   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  210
2.6.1. Движение за суверенный Интернет и институциональные 
дизайны управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  212
2.6.2. Стратегии цифрового суверенитета в России, Беларуси 
и Казахстане . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  216
2.6.3. Дизайны управляющих институтов цифровизации 
и суверенизации Интернета   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  222

РА ЗД Е Л  3
ЦИФРОВАЯ КОММУНИКАЦИЯ, УЧАСТИЕ 
И ГОСУДАРСТВЕННАЯ УПРАВЛЯЕМОСТЬ

3.1. Институты доступности цифровых платформ и партисипаторная 
управляемость   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  231
3.1.1. Правительственная платформа и участие в управлении: 
технологии и доступность   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  232
3.1.2. Доступность в блокчейне и совместное управление . . . . . . . . . .  235
3.1.3. Доступность на платформе «Активный гражданин» 
в процессах голосования   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  238
3.2. Цифровые технологии управления как посредники гражданского 
участия: платформа «Активный гражданин»   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  242
3.2.1. Архитектура исследования   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  243
3.2.2. Концептуальные основания исследования и результаты   . . . . . . .  245
3.2.3. Особенности структуры цифровой технологии 
управления и значимые моменты ее трансформации . . . . . . . . .  249

3.2.4. Проблемы концептуального анализа и их решение   . . . . . . . . . .  253
3.3. Гражданская наука и государственная управляемость   . . . . . . . . . . . . . . .  257
3.3.1. Знание, гражданская наука и государственное 
управление   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  257
3.3.2. Функциональность гражданской науки 
в государственном управлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  260
3.4. Структурные противоречия «капитализма платформ»   . . . . . . . . . . . . . . .  268
3.5. Поколение Z, коммуникация и цифровое участие  . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  276
3.5.1. Поколение Z и его политические установки   . . . . . . . . . . . . . . . . .276
3.5.2. Особенности социализации поколения Z в цифровой среде   . . . .280
3.5.3. Особенности политического участия поколения Z 
в условиях цифровизации   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  288
3.6. Потенциал информационных технологий распределенного реестра 
(блокчейн) и «больших данных» в цифровом публичном управлении 
(на примере электронного голосования)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  292
3.6.1. Структура, риски, кейсы ДЭГ с блокчейном . . . . . . . . . . . . . . . . .293
3.6.2. Факторы социальной институционализации 
электронного голосования с блокчейном . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  299
3.6.3. Управление выбором граждан на основе «больших данных» 
как цифровой формат . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .306

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  308

Литература   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312

Индекс понятий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .346

Об авторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  350

Введение

Проблемы государственной управляемости были поставлены Тройственной комиссией, созданной США, Канадой и Японией, в аспекте демократического развития [Crozier, Huntington, Watanuki, 1975]. 
Другая международная комиссия, созданная Президентом Франции 
Николя Саркози в 2008 г., рассматривала государственную управляемость в сочетании параметров экономического, социального и экологического устойчивого развития [Stiglitz, Sen, Fitoussi, 2008]. Всемирный экономический форум в 2012 г. вновь занимается этой проблемой 
и рассматривает ее в аспекте устойчивости, подотчетности и приспосабливаемости [World.., 2012]. В последние годы проблемы государственной управляемости приобретают особое значение в связи с цифровизацией и потребностью совместного публичного управления [Шваб, 
2018]. Современный этап цифровизации публичного управления обусловил интерес к этой проблематике, спровоцировав острую дискуссию по вопросу исследования государственной функциональной составляющей и оценки способностей государства. Можно утверждать, 
что управляемость государства сегодня определяется его способностью 
организовывать эффективный координационный и коммуникационный процесс с гражданским обществом для определения системы 
общественных благ, публичных ценностей и принятия политических 
решений, повышающих уровень конкурентоспособности государства 
и общества и приводящих к инклюзивному общественному развитию. 
Переход управления от информационной к знаниевой парадигме улучшает коммуникационные способности государства, и на этой основе 
формируется когнитивная концепция публичного управления. Концепции государственной управляемости в последние три десятилетия 
эволюционировали под влиянием новых информационно-коммуникационных технологий. ИКТ первого, второго и третьего поколений 
определили государственную управляемость с функциональной (электронные публичные услуги), организационной (электронное участие) 
и коммуникативной (мониторинговая демократия) позиций. Сетевая 
теория публичного управления сформировала радикальную концепцию «управление без правительства». Четвертое поколение ИКТ сформировало технологию распределенных баз данных (регистров) — блок

чейн, основанную на возможности осуществлять непосредственные 
транзакции между пользователями распределенных сетей на основе 
криптографических протоколов и алгоритмов, почти без доверия и минуя третью сторону, включая государство. В теоретическом ракурсе 
анализа возможностей цифровых технологий в управлении к числу неоспоримых их преимуществ можно отнести децентрализованный сете-
вой дизайн, сокращение транзакционных издержек, прозрачность операций и конфиденциальность, увеличение скорости осуществляемых 
процессов, надежность и безопасность, а также повышение степени 
«осознанности» принимаемых решений, достигаемое путем возможности отслеживания всех этапов цикла делопроизводства, что особенно 
актуально для государственного сектора на современном этапе. Первичные исследования онтологических вопросов цифровизации (философских, политологических, социологических) сформировали идею 
перехода от институционально-ригидной архитектуры управления 
с устойчивой репрезентацией и иерархией (централизмом) к институционально-процессуальной, основанной на гуманитарно-технической платформе сетевой кооперации со свободной идентификацией, 
организованной анархией и распределенным знанием. В этом отношении был поднят вопрос о том, являются ли цифровые технологии 
сложной системой с нелинейными связями, создающими трудности 
для алгоритмизации и институционализации управления и действия 
в ней, или можно говорить о комплексном, алгоритмическом, но институционально оформленном цифровом управлении. Наряду с оптимистической позицией в отношении политической, социальной 
и технологической результативности цифровых технологий, имеется 
обоснованное суждение о возникающих при этом рисках и вызовах для 
общества, связанных с деинституционализацией взаимодействий, неустойчивостью и нарушением баланса в развитии сфер общественной 
жизни, использованием новых технологий преступностью и терроризмом. Одним из центральных вопросов в оптимистическом и критическом направлениях является отсутствие ясности относительно нового 
характера организации, а следовательно, управления и управляемости 
в распределенных сетях и цифровых платформах, включая их использование в публичной сфере. Часто это описывается противопоставлением двух политических стратегий, связанных с цифровизацией 
публичного управления: «цифровизация политики» (digitalization of 
politics) или «политика цифровизации» (politics of digitalization). Первое 
направление относится к инкременталистским, адаптационным политическим стратегиям внедрения цифровых технологий в политику 
и публичное управление. При этом цифровые технологии, как считается, не вторгаются в природу политического, а являются лишь технологическим средством повышения уровня эффективности исполнения 

функций. Второе направление является более радикальной, проактивной стратегией внедрения цифровых технологий на основе выявления 
и использования их институционально-процессуальных политических 
свойств и возможностей. В этом случае существует множество оценок 
их свойств — от обоснования анархистской природы цифровых технологий до утверждений об их внутренней ориентированности на новые 
формы политического контроля, доминирования и подчинения (неолиберальная, республиканская и фукодианская критика цифровизации). Онтологической основой данных выводов считается феномен 
социотехнических систем власти, формирующихся в процессе четвертой технологической (цифровой) революции. Следовательно, основная научная проблема состоит в неопределенности политико-институциональной природы цифровых технологий и выбора релевантных 
дизайнов их совместимости с государственным управлением, обеспечивающих управление публичной сферой в условиях современной технологической революции. Конкретная научная задача проведенного 
исследования состояла в выявлении и обосновании политико-институциональной природы управленческих цифровых технологий и исследовании степени релевантности предлагаемых новых, инновационных 
дизайнов и алгоритмических форматов государственной управляемости, которые возникают при использовании цифровых платформ, подрывающих потребность в доминировании прежних (иерархических, 
рыночных) моделей государственной координации и идентификации. 
Исследование также ставило задачу изучения политических рисков 
и вызовов государственному (публичному) управлению в условиях разворачивающейся четвертой технологической революции. Основная 
теоретическая гипотеза, положенная в основу монографии, заключается в предположении, что институционально-процессуальная природа 
цифровых технологий публичного управления является процедурной, 
т.е. соотносится с такими правилами координации взаимодействий 
публичных акторов, которые обеспечивают справедливость процесса 
и результата публичного выбора. Объект исследования включает в себя 
программные документы по внедрению цифрового публичного управления международных организаций (ООН, ОЭСР, Всемирный экономический форум, Всемирный банк, сеть «Открытое правительство»), 
а также политика цифровизации публичного управления в России (федеральный уровень, регионы Северо-Западного федерального округа) 
в сравнении с лучшими мировыми практиками.
В монографии раскрывается, что технологические изменения, происходящие под флагом цифровизации, затрагивают не только сферу 
собственно техники. Цифровизация не является политически нейтральным процессом, простым средством повышения производительности трудовой деятельности. Она оказывает решающее влияние на все 

сферы жизни современного общества, создавая дополнительные условия их сетевизации. Сетевая архитектура формирующихся отношений 
включает в себя не только собственно социальных и политических 
агентов, но и сами технические объекты, которые начинают выполнять 
функции медиаторов во взаимодействии. Существует пессимистическое и оптимистическое направления оценок происходящих трансформаций и роли в них технического компонента. Некоторые политики и ученые говорят о новом кибернетическом тоталитаризме, другие 
полагают, что в современных условиях не только возникают вызовы, 
но и формируются перспективы более содержательного и эффективного развития. В монографии акцент сделан на одном важном аспекте 
темы, связанном с соотношением цифровизации, ее включении в систему публичного управления и возникающих проблем публичной 
управляемости. Рассматриваются тенденции влияния цифровизации 
на публичную управляемость, анализируются четыре модели сетевой эффективности управляемости: инт ерактивная, контингентная, 
многомерная, социально-техническая. Особое внимание уделяется 
проблеме сотрудничества между органами управления и гражданами, 
которые обеспечивают эффективность управляемости на основе сетей 
совместного управления. В первом разделе читатель найдет информацию о рекурсивных процессах цифровизации и их отражения в государственном управлении, структуру социотехнических систем, а также 
проблемы неопределенности, рекурсивности и алгоритмичности, которые составляют контекст цифрового управления. Особое внимание 
уделяется когнитивным процессам, распределенному знанию и гражданской науке. В некотором отношении процессы цифровизации, 
включенные в социальный контекст, порождают напряжение двух типов систем — рационально-смысловых и рекурсивно-сенсорных. Этому вопросу посвящена отдельная глава.
Большое внимание во втором гразделе работы уделяется трансформационному потенциалу цифровых технологий. Он проявляется не напрямую, а в системе социотехнических ассамбляжей, возникающих 
в процессе современной цифровизации государственного управления. 
Неотъемлемые технологические возможности новых ИКТ ведут к следующим изменениям в государственном управлении: горизонтализации, 
детерриториализации и виртуализации. Как эти изменения влияют на 
государственное управление? В современных схемах административных 
реформ под флагом цифровизации три упомянутых выше процесса выражаются в децентрализации, создании сетей и бесконтактном взаимодействии. Тем не менее эти изменения в государственном управлении 
можно рассматривать двояко. Одни подходы касаются влияния независимых (цифровых технологий) на зависимые (результаты реформ) переменные. Другие позволяют рассмотреть происходящие изменения в пер