Правовое регулирование ограничений оборотоспособности земельных участков

Москва

ИНФРА-М

202ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ОГРАНИЧЕНИЙ

ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Ó.Â. ÊÎÐÍÈËÎÂÀ
Í.Í. ÌÅËÜÍÈÊÎÂ

МОНОГРАФИЯ

Корнилова У.В.

К67 
 
Правовое регулирование ограничений оборотоспособности зе-

мельных участков : монография / У.В. Корнилова, Н.Н. Мельни-
ков. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 109 с. — (Научная мысль). — 
10.12737/monography_5bc86139ecd420.46740347.

ISBN 978-5-16-014265-4 (print)
ISBN 978-5-16-106754-3 (online)

Монография представляет комплексное исследование института огра-

ничений оборотоспособности земельных участков и перспектив его разви-
тия в российском законодательстве. 

Адресована студентам, магистрантам, аспирантам, преподавателям 

юридических вузов и факультетов, а также практикующим юристам.

УДК 349.41(075.4)

ББК 67.407

УДК 349.41(075.4)
ББК 67.407
 
К67

© Корнилова У.В.,
     Мельников Н.Н., 2019

ISBN 978-5-16-014265-4 (print)
ISBN 978-5-16-106754-3 (online)

Введение

В соответствии с Основами государственной политики ис-
пользования земельного фонда Российской Федерации1 одной 
из основных задач по управлению земельным фондом на период 
до 2020 г. является обеспечение условий для повышения эффек-
тивности гражданского оборота земельных участков. Вместе с тем 
в государственной программе «Экономическое развитие и ин-
новационная экономика»2 обоснованно отмечается, что переход 
к инновационному социально ориентированному типу развития 
Российской Федерации невозможен без гармонизации сферы зе-
мельно-имущественных отношений, основанной на соблюдении 
баланса интересов, взаимной ответственности и скоординирован-
ности усилий государства и общества.
Земля и земельные участки как части земной поверхности вы-
ступают в сфере правового регулирования, прежде всего, в качестве 
основы жизни и деятельности человека, что предполагает установ-
ление в законодательстве пределов осуществления прав на землю. 
Выполняемые государством публичные функции в области энер-
гетики, транспорта, обороны и безопасности, необходимость обо-
собления земельных участков общего пользования обуславливают 
нормативное определение перечня земельных участков, передача 
которых в частную собственность запрещается.
 В то же время действующее законодательство допускает вовле-
чение земельных участков в гражданский оборот, определяя, что 
земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, 
государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Специфика земли как дуалистического объекта приводит к тесному 
взаимодействию норм земельного и гражданского законодательства 
при регулировании отношений по использованию земель, 
однако разграничение предметов правового регулирования указанных 
отраслей в сфере оборотоспособности земельных участков 
характеризуется правовой неопределенностью.

1 
Распоряжение Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р «Основы государственной 
политики использования земельного фонда Российской 
Федерации на 2012—2020 годы» // Собрание законодательства Российской 
Федерации. 2012. № 12. Ст. 1425.
2 
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 316 «Об утверждении 
государственной программы Российской Федерации “Экономическое 
развитие и инновационная экономика”» // Собрание законодательства 
Российской Федерации. 2014. № 18 (часть II). Ст. 2162.

При этом, по сведениям Росреестра, больше половины земельных 
участков в России (57,8 миллиона), сведения о которых 
содержатся в Государственном кадастре недвижимости, не имеют 
официальных границ1, установленных в соответствии с требо-
ваниями действующего законодательства, что, в свою очередь, 
обуславливает проблемы в правоприменительной практике, свя-
занные, в том числе с определением оборотоспособности зе-
мельных участков.
Происходящие в российской правовой системе на протяжении 
последних нескольких лет изменения и преобразования обуслав-
ливают значимость исследования ключевых вопросов, касающихся 
правовой регламентации ограничений оборотоспособности зе-
мельных участков, а также исследования института ограничений 
оборотоспособности земельных участков в системе норм земель-
ного права.
Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ п. 2 ст. 129 
Гражданского кодекса РФ изложен в новой редакции, в соответ-
ствии с которой объекты, изъятые из оборота, не упоминаются 
в качестве объектов гражданских прав; однако с принятием дан-
ного Закона ст. 27 ЗК РФ не претерпела изменений и продолжает 
регулировать оборотоспособность земельных участков, разделяя 
их на ограниченные в обороте и изъятые из гражданского оборота, 
при этом нормы об ограничении оборотоспособности земельных 
участков в ГК РФ и ЗК РФ дальнейшего развития не получили. Со-
временная российская наука не выработала единого подхода к во-
просу о соотношении земельного и гражданского законодательства 
при регулировании ограничений оборотоспособности земельных 
участков.
В доктрине земельного права и земельном законодательстве 
не решен вопрос о том, является ли территория объектом зе-
мельных отношений, в связи с чем возникает правовая неопреде-
ленность в отношении режима ограничения оборотоспособности 
земельных участков, входящих и формируемых в составе различных 
территорий.
Дискуссионным в юридической науке остается вопрос о целесо-
образности выделения наряду с гражданским публичного оборота 
земельных участков; в то же время сторонниками и противниками 
выделения публичного оборота не в полной мере исследованы от-
ношения в сфере перехода прав на изъятые из оборота земельные 
участки на основании актов уполномоченных органов.

1 
Зыкова Т. Уперлись в забop. Половина дачников не смогут продать свои 
участки // Российская газета. 16 сентября 2016 г. Федеральный выпуск 
№7077 (209) // https://rg.ru/20l6/09/15/polovina-dachnikov-ne-smogut-
prodat-svoi-uchastki.html (дата обращения: 5 декабря 2016 г.).

Ограничение оборотоспособности земельных участков является 
институтом земельного права, представляющим собой совокупность 
норм, регулирующих пределы включения земельных участков 
в гражданский оборот, что подробно обосновывают авторы в настоящей 
работе, однако в действующем законодательстве до настоящего 
времени отсутствуют критерии, позволяющие установить, 
какие именно земельные участки следует считать ограниченными 
в обороте, а какие — изъятыми из оборота. Современная юридическая 
наука, в свою очередь, также не выработала таких критериев, 
при этом понятия ограничения оборотоспособности земельных 
участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте земельных 
участков остаются для многих современных ученых-юристов тождественными 
вследствие малой популярности и низкого уровня 
исследованности института ограничения оборотоспособности земельных 
участков, несмотря на его колоссальную практическую 
значимость.
В связи с изложенным актуальным представляется комплексное 
исследование института ограничения оборотоспособности земельных 
участков и перспектив развития данного правового ин-
ститута в российском законодательстве.

Глава 1
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ 
ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОГРАНИЧЕНИЯ 
ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ 
УЧАСТКОВ

1.1. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО 
ОГРАНИЧЕНИЯ ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

С древнейших времен, несмотря на существование частной соб-
ственности, правовое регулирование оборота земельных участков 
сопровождалось ограничениями оборотоспособности, которые 
были известны римскому праву и реализовывались в законода-
тельстве посредством выделения участков, изъятых из оборота. Та-
кими землями признавались находившиеся в публичной собствен-
ности участки, занятые дорогами, площадями, общественными 
постройками (театрами, рынками) и относившиеся к категории 
общественного обладания. К числу участков, изъятых из оборота, 
относились также межи — полосы земли шириною 1,5 метра, по-
средством установления которых земельные владения отделялись 
друг от друга1.
Определенной спецификой характеризовался правовой режим 
береговой полосы. Моря и реки признавались публичной собствен-
ностью, но берег реки мог принадлежать на праве собственности 
частным лицам, на которых возлагалась обязанность предоставить 
другим лицам право пользования прибрежной полосой для судо-
ходства и иных целей, насколько этого требовал торговый оборот2. 
Такие обязанности представляли собой ограничения прав соб-
ственника в общественном интересе3.
Категория земельных участков, ограниченных в обороте, суще-
ствующая в действующем законодательстве РФ, в римском праве 
отсутствовала.

1 
См.: Муромцев С.А. Гражданское право Древнего Рима. М.: Статут, 2003. 
С. 48—50.
2 
См.: Гримм Д.Д. Лекции по догме римского права: пособие для слушателей / 
Д.Д. Гримм. Изд. 5-е, испр. и доп. Пг.: Гос. тип., 1916. XVI, 409 с. С. 179.
3 
См.: Барон Ю. Система римского гражданского права: В 6 кн. / Предисл. 
В.В. Байбака. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. С. 349—350.

Изъятие земельного участка для публичных нужд могло по-
влечь исключение его из оборота. Вопрос о существовании ин-
ститута изъятия земельных участков в римском праве носит дис-
куссионный характер. По мнению Д.В. Дождева, законодательство 
Древнего Рима не допускало возможности принудительного пре-
кращения права собственности в интересах общественной пользы; 
римские власти не имели права обязать собственника земельного 
участка продать его, если участок был необходим, например, для 
возведения дороги. Принудительный выкуп земли даже с целью 
ее последующей раздачи ветеранам считался неправовым актом1. 
Вместе с тем Ч. Санфилиппо подчеркивал, что римское право допускало 
экспроприацию земельных участков в общественных целях2. 
По нашему мнению, наличие в законодательстве института изъятия 
земельных участков для публичных нужд является объективной потребностью, 
поскольку представляет собой юридический механизм 
решения социально-экономических задач, таких как возведение 
дороги, общественных зданий и сооружений при отсутствии возможности 
размещения указанных объектов другим способом или 
в другом месте, в связи с чем институт изъятия земельных участков 
для публичных нужд является составной частью любой правовой 
системы, в том числе римского права.
Одной из публичных форм земельного оборота, получившего 
распространение в Средние века, является изъятие земельных 
участков; к публичным формам земельного оборота наряду с изъя-
тием относились перераспределение земель, а также секуляризация 
земель, принадлежащих церкви. В ряде случаев изъятие земельных 
участков влекло ограничение их оборотоспособности. Так, участки, 
изъятые в пользу церкви, исключались из гражданского оборота 
и поступали в так называемую мертвую руку (en main morte, ins todte 
Hand). В свою очередь, секуляризация церковных земель предпо-
лагала изъятие участков из юрисдикции церкви и возвращение их 
в гражданский оборот путем предоставления частным лицам3.
В Средние века и Новое время ограничение оборотоспособ-
ности земельных участков осуществлялось также путем выделения 
участков, изъятых из оборота, к которым относились земельные 
участки казны, публичных юридических лиц, публичные дороги 
и иные пути сообщения.
Публичные формы земельного оборота были известны и рус-
скому дореволюционному законодательству. В частности, в рос-

1 
См.: Дождев Д.В. Римское частное право. М., 2003. С. 441.
2 
См.: Санфилиппо Ч. Курс римского частного права: учебник / под ред. 
Д.В. Дождева. М.: БЕК, 2000. С. 65.
3 
См.: Суворов Н.С. Учебник церковного права. М.: печатня А.И. Снегиревой, 
1908 // СПС Гарант. 2015.

сийском государстве продолжительное время существовал институт 
родовых имений; участки, входившие в состав родовых имений, 
могли продаваться и покупаться, но полноценной собственностью 
они не являлись, так как по усмотрению государства подлежали 
изъятию и перераспределению1.
В соответствии с русским дореволюционным законодатель-
ством изъятие земельных участков путем выкупа допускалось в об-
щественных интересах2, именуемых в литературе «общественной 
пользой намеченного предприятия»3. Размещение на земельном 
участке дороги или иного подобного объекта влекло присвоение 
земельному участку статуса изъятого из оборота.
Возможность продажи земли или переход прав на землю от од-
ного лица к другому в русской дореволюционной литературе опре-
делялись как «оборотоспособность», при этом некоторые авторы 
подчеркивали, что определенные земли являются не способными 
к обороту по их природе4. В качестве примера норм об ограничении 
оборота земли можно назвать положения о выделении участков, 
изъятых из оборота, к которым относились межи и межники, до-
роги, воды и водяные пути сообщений, участки с расположенными 
на них крепостями, портами, гаванями, церковными строениями, 
монастырями, публичными памятниками и общественными клад-
бищами5. Исследуя вопрос изъятия из гражданского оборота кладбищенских 
земель, А.М. Гуляев отмечал, что по религиозным 
основаниям опустевшие кладбища, находящиеся среди населенных 
мест, должны быть огорожены или обведены рвом владельцами той 
земли, на которой они были устроены, никакого строения на этих 
местах нельзя возводить, а также запрещено обращать эти места 
под пашню, отсюда можно бы заключить, что земля под кладбищем 
была изъята совершенно из обращения6. Таким образом, правовой 
режим земельного участка как изъятого из оборота мог сохраняться 
в случае прекращения функционирования на участке объекта, наличие 
которого стало поводом для изъятия.
Ограничения оборотоспособности земельных участков устанавливались 
по русскому дореволюционному законодательству в отно-

1 
Соборное уложение 1649 года // Отечественное законодательство XI—
XX вв. Ч. 1. М., 1999. С. 209 — 224.
2 
См.: Кассо Л.А. Русское поземельное право. М., 1906. С. 150.
3 
См.: Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. 
Казань: Типография Императорского Университета, 1891. 114 с. С. 3.
4 
См.: Дювернуа Н.Л. Чтения по гражданскому праву. Ч. 1. М., 1902. С. 608.
5 
См.: Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Ч. I: Вотчинные права. М: 
Статут, 2002. С. 422.
6 
См.: Гуляев А.М. Русское гражданское право. СПб., 1913. С. 247.

шении иностранных граждан, которым запрещалось приобретать 
землю в собственность1.
Революционные преобразования 1917 г. оказали существенное 
влияние на оборот земельных участков в России. Декрет ВЦИК 
от 26 октября 1917 г. «О земле»2 провозглашал национализацию 
всей земли и ее равное распределение между трудящимися. На-
емный труд, сдача земли в залог или в аренду запрещались.
Положения Декрета о земле получили дальнейшее развитие 
в Земельном кодексе РСФСР 1922 г.3, ст. 2 которого определяла, 
что все земли являлись собственностью рабоче-крестьянского госу-
дарства, независимо от того, в чьем пользовании они находились, 
а статья 6 Конституции СССР 1936 года4 называла землю, ее недра, 
воды, леса государственной собственностью, то есть всенародным 
достоянием.
В свою очередь, Земельным кодексом РСФСР 1922 г. были по-
дробно регламентированы публичные формы оборота. Так, ст. 22 
ЗК РСФСР 1922 г. предусматривала изъятие земли при земле-
устройстве, а также для мелиорации, дорожного строительства или 
иных государственных либо общественных надобностей5.
Статьей 46 ЗК РСФСР 1922 г.6 Народный Комиссариат Зем-
леделия наделялся правом для нужд переселения изымать в мест-
ностях, открытых для переселения, участки у земельных обществ, 
которыми они не пользовались или пользовались не по назна-
чению. В свою очередь, земельное общество обладало правом изъ-
ятия усадебных земель сверх установленной ст. 127 Кодекса нормы, 
используемых в качестве полевых земель, у их пользователей и пе-
редачи нуждающимся существующим или вновь образующимся 
крестьянским дворам, с учетом уравнения в угодьях, производи-

1 
См: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. — Пет-
роград, юридический книжный склад «Право», 1917. С. 215—216.
2 
СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.
3 
СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.
4 
Конституция 1936 г. была утверждена постановлением Чрезвычайного VIII 
съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г. Текст Конституции опубликован 
в Юридическом Издательстве НКЮ СССР. Москва, 1937.
5 
Указание на возможность изъятия земель для государственных, обще-
ственных и несельскохозяйственных нужд содержалось также в ст. ст. 15, 
16, 19 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных респу-
блик 1968 г., ст. 31, гл. 6 ЗК РСФСР 1970 г.
6 
Статья 50 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных ре-
спублик 1968 г. уже указывает на необходимость изъятия неправильно ис-
пользуемых пользователями земельных участков, которой по содержанию 
аналогичен абз. 1 ст. 139 ЗК РСФСР 1970 г., а в ст. 108 ЗК РСФСР 1970 г. 
содержится положение, согласно которому из хозяйственного использо-
вания изымаются земли заповедников.

мого за счет излишков. Данная конструкция фактически предус-
мотрела возможность изъятия земель в целях их последующего пе-
рераспределения.
Право пользования землей регламентировалось ст. 21 ГК 
РСФСР 1922 г.1; ст. 95 ГК РСФСР 1964 г.2 Договоры аренды зе-
мельных участков были ограничены изначально рядом актов, а По-
становлением ЦИК и СНК СССР от 4 июля 1937 г.3 — запрещены. 
Со временем (после Великой Отечественной войны) ограниченная 
возможность временного пользования землей была предусмотрена, 
но не в результате соглашения сторон, а в силу распорядительного 
акта государственного органа4.
Право пользования землей упомянуто и Конституцией СССР 
1977 года5, устанавливающей возможность предоставления для использования 
гражданам, предприятиям, учреждениям природных 
объектов, в том числе земли, являющихся неотъемлемым достоянием 
народов, проживающих на данной территории, и находящихся 
в ведении Советов народных депутатов (ст. 10).
Общая концепция земельных прав в тот период была четко регламентирована: 
если гражданин или организация нуждались в получении 
участка, то для его выделения принималось соответствующее 
административное решение. При этом в тот исторический период, 
по словам А.В. Венедиктова, государство объединяло всю полноту 
государственной власти со всеми правомочиями собственника 
на землю6. Можно добавить, что в период господства исключительной 
государственной собственности на землю не существовало 
легального гражданского оборота любых земельных участков (в том 
числе сельскохозяйственного назначения), но был их публичный 
(административный) оборот, выражавшийся в предоставлении зе-
мельных участков колхозам, предприятиям и учреждениям. Колхозы 
и совхозы имели право передавать земельные участки во вторичное 
землепользование членам колхозных дворов и работникам совхозов. 
Данный механизм передачи (перехода) прав от одного субъекта 
к другому также выражал собою разновидность административного 
земельного оборота. В определенных пределах в земельных отно-
шениях присутствовали и частноправовые элементы. Так, изъятие 

1 
СУ РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904.
2 
Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 406.
3 
СЗ СССР. 1937. № 37. Ст. 150.
4 
Сделки с земельными участками: учебное пособие / А.Л. Корнеев. М.: Го-
родец, 2006. С. 12.
5 
Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 
1977., № 41. Ст. 617.
6 
См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. 
М.-Л.: АН СССР, 1984. С. 337—349.