Административный контроль

 

 
 
 
 

А. В. Короткова 

 
 
 
 
 
 
 

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ  

КОНТРОЛЬ 

 

Учебное пособие 

 
 
 
 
 
 
 
 

 

 
 
 
 
 
 
 

Йошкар-Ола 

2020 

УДК 338.24:342.9(075.8) 
ББК 65.050я73 

К 68 

 

Рецензенты 

кандидат экономических наук, профессор кафедры бухгалтерского 

учета, налогов и экономической безопасности Поволжского  

государственного технологического университета В. В. Терешина; 

кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета, 

налогов и экономической безопасности Поволжского  

государственного технологического университета Н. В. Щербакова 

  
  

Печатается по решению 

редакционно-издательского совета ПГТУ 

 
 

Короткова, А. В. 

К 68 
Административный контроль: учебное пособие / А. В. Короткова.  
Йошкар-Ола: Поволжский государственный технологический 
университет, 2020.  112 с. 
ISBN 978-5-8158-2171-2 
 

Учебное пособие написано в соответствии с государственным образовательным 
стандартом специальности 380501 «Экономическая безопасность». 
Дисциплина является основополагающей для изучения многих курсов, 
включенных в стандарт. Представлены теоретические и организационные 
основы административного контроля, методика его организации и проведе-
ния. По каждой теме даны контрольные вопросы, тесты, задания для само-
стоятельной работы. 

Для студентов специальности «Экономическая безопасность», а также 

преподавателей вузов, колледжей, аспирантов, магистрантов и практикую-
щих специалистов. 

 

УДК 338.24:342.9(075.8) 

ББК 65.050я73 

 

ISBN 978-5-8158-2171-2 
 А. В. Короткова, 2020 
 Поволжский государственный  

технологический университет, 2020 

ОГЛАВЛЕНИЕ 

 

Предисловие .................................................................................................. 5 
 
Введение ........................................................................................................ 6 
 
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО  
КОНТРОЛЯ ................................................................................................. 8 

1.1. Государственный административный контроль: понятие,  
сущность, основные функции и задачи ............................................... 8 
1.2. Нормативное регулирование административного контроля  
в Российской Федерации ..................................................................... 17 
1.3. Основные принципы административного контроля .................. 24 
Контрольные вопросы......................................................................... 29 
Тесты .................................................................................................... 30 
Задания для самостоятельной работы ............................................ 34 

 
2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ  
АДМИНИСТРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ ............................................. 35 

2.1. Классификация форм и способов проведения  
административного контроля ............................................................. 35 
2.2. Влияние целей административного контроля на выбор  
способа его проведения ....................................................................... 39 
2.3. Органы государственного административного контроля  
и правовое обеспечение их деятельности .......................................... 46 
Контрольные вопросы......................................................................... 58 
Тесты .................................................................................................... 58 
Задания для самостоятельной работы ............................................ 62 

 
3. МЕТОДИКА ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ  
АДМИНИСТРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ ............................................. 63 

3.1. Подготовительный этап контрольного мероприятия ................ 66 
3.2. Проведение основного этапа контрольного мероприятия  
и его методы ......................................................................................... 67 
3.3. Заключительный этап и оформление результатов  
контрольного мероприятия ................................................................. 75 
3.4. Принятие решений по результатам административного  
контроля ............................................................................................... 79 

Контрольные вопросы......................................................................... 85 
Тесты .................................................................................................... 85 
Задания для самостоятельной работы ............................................ 87 

 
Заключение .................................................................................................. 88 
 
Список литературы ..................................................................................... 91 
 
Приложения ................................................................................................. 96 

Приложение 1. Распоряжение (приказ) органа государственного  
контроля (надзора), органа муниципального контроля ........................... 96 

Приложение 2. Заявление о согласовании органом государственного 
контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом  
прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки  
юридического лица, индивидуального предпринимателя ................... 102 

Приложение 3. Акт проведения административного контроля .......... 104 

Приложение 4. План устранения нарушений требований  
руководящих документов, выявленных в ходе проведения  
административного контроля ................................................................. 106 

Приложение 5. Журнал учета проверок юридического лица,  
индивидуального предпринимателя, проводимых органами  
государственного контроля (надзора), органами муниципального  
контроля .................................................................................................... 107 
 
 
 

Предисловие 

 

Контроль осуществляется всеми государственными органами испол-

нительной власти повседневно в ходе исполнения поставленных перед 
ними и подчиненными им подразделениями актуальных задач.  

Среди способов обеспечения законности и дисциплины в исполни-

тельной власти, государственном управлении особое место принадлежит 
административному контролю. Систематичность и действенность адми-
нистративного контроля является эффективным средством укрепления 
законности и дисциплины. Административный контроль является со-
ставной частью государственного управления, одной из его функций. 

Выявленные недостатки в работе контролирующих органов обуслов-

ленны их слабым кадровым обеспечением и многочисленными пробле-
мами, касающимися их правового статуса, разграничения сфер деятель-
ности, объема компетенции и функций, которые значительно тормозят 
экономические реформы и негативно сказываются на режиме законности 
и правопорядка. 

Сегодня уделяется достаточное внимание данным проблемам. Ор-

ганы исполнительной власти активно пополняют кадровый резерв путем 
проведения конкурсов на замещение государственных гражданских 
должностей, аттестаций и оценок государственных служащих. Все это 
способствует улучшению качества предоставляемых контрольными и 
надзорными органами услуг и решит проблему слабого кадрового обес-
печения. 

Важным аспектом улучшения деятельности контрольно-надзорных ор-

ганов исполнительной власти является обеспечение их открытости. Обес-
печить открытость контрольно-надзорных органов исполнительной власти 
возможно посредством различных организационно-правовых средств, ко-
торые разработаны в теории административного права, предусмотрены в 
действующем законодательстве РФ и апробированы в современной право-
применительной практике. 

Многие аспекты организации и методики административного контроля 

нашли отражение в данном учебном пособии. Издание составлено с учетом 
действующих образовательных программ. 

Готовность и способность специалистов к реализации описанных 

выше методик позволит повысить эффективность административного 
контроля в органах исполнительной власти. 
 

Введение 

 

Россия как правовое государство представляет собой систему ор-

ганов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирова-
ние гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод 
каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс 
народа. 

Специфику любого органа государственной власти составляет то, 

что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от 
его имени, наделен государственными властными полномочиями. 
Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты 
от имени государства, и эти акты являются обязательными для тех, 
кому они адресованы, применять меры, обеспечивающие реализацию 
юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и 
принуждения. 

Орган исполнительной власти  это организация, которая, являясь 

частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетен-
цию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в со-
ответствии с законодательством, наделена правом выступать по пору-
чению государства, призвана в порядке исполнительной и распоряди-
тельной деятельности осуществлять повседневное руководство хо-
зяйственной, социально-культурной, административно-политической 
сферами, заниматься межотраслевым управлением. 

Органы исполнительной власти предназначены в первую оче-

редь для исполнения законов, издаваемых органами законодатель-
ной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право актив-
ных действий, а также право принятия подзаконных нормативных 
актов. Однако наряду с исполнением деятельность органов испол-
нительной власти направлена во многом еще и на контроль за со-
блюдением законности, а нередко и сами органы исполнительной 
власти являются объектами контроля. 

В пределах своей компетенции органы исполнительной власти 

наделяются необходимой для их нормального функционирования опе-
ративной самостоятельностью. На них возлагаются все ответственные 

задачи по правовому регулированию и руководству различными сфе-
рами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно 
как место и роль органов управления в государственном аппарате, за-
крепляются в конституционных и обычных правовых актах. 

Объектом изучения в данной работе является система администра-

тивного контроля и ее применение в действующей системе органов 
государственной власти.  

Учебное пособие раскрывает теоретические основы администра-

тивного контроля, организационные аспекты проведения контроль-
ных мероприятий, подробны представлены методики организации и 
проведения административного контроля. 

Обобщенный в данном учебном пособии материал поможет сту-

дентам получить теоретические знания и практические навыки адми-
нистративного контроля, позволит четко сформулировать основные 
механизмы и приоритеты данной сферы деятельности государствен-
ного аппарата. 
 
 

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО 

КОНТРОЛЯ 

 

 

1.1. Государственный административный контроль: понятие, 

сущность, основные функции и задачи 

 
Контроль является составной частью управления общественным 

воспроизводством. Любое общество не может нормально функциони-
ровать и развиваться без четко организованной системы контроля за 
производством и распределением общественного продукта и другими 
сферами общественной жизни 

В современной правовой науке сформировалось четыре основных 

подхода к пониманию государственного контроля и надзора. Одни ав-
торы отмечают, что сформулировать такие определения вообще не-
возможно, да в этом и нет необходимости; другие считают, что опре-
деление понятия государственного контроля и надзора возможно 
лишь в контексте их отраслевой характеристики; третьи полагают, 
что дать единое универсальное понятие государственного контроля и 
надзора возможно и необходимо; четвертые высказывают мнение о 
том, что государственный надзор является специфическим видом го-
сударственного контроля. Каждая из предложенных точек зрения 
имеет свою достаточно развитую аргументацию. 

В современной российской административно-правовой науке ис-

следования актуальных проблем государственного контроля и надзора 
весьма многочисленны и носят разноаспектный характер: зачастую 
контроль и надзор рассматриваются как самостоятельные правовые яв-
ления, однако существуют подходы к их анализу в единстве, когда их 
рассматривают как контрольно-надзорную деятельность органов госу-
дарства и негосударственных коллективных субъектов.  

В научных и учебных работах по административному праву кон-

троль и надзор исследуются: 

как этап (стадия) процесса управления; 
форма государственной деятельности; 
вид государственной деятельности; 

стадия административно-юрисдикционного производства; 
функция государственного управления и метод управленческой 

деятельности.  

Все это многообразие подходов к осмыслению государ- 

ственного контроля и надзора значительно обогащает систему знаний 
о данных явлениях. 

Научный подход к исследованию государственного контроля не 

менее многообразен и сложен, чем семантический, что свидетель-
ствует об актуальности данного явления для современной админи-
стративно-правовой науки и практики деятельности органов государ-
ственной власти.  

Так, по мнению Ю. М. Козлова, государственный контроль вклю-

чает следующие компоненты, раскрывающие его содержание:  

- наблюдение за деятельностью соответствующего объекта управ-

ления;  

- получение необходимой объективной и достоверной информации 

об уровне законности и дисциплины в государственном управлении;  

- принятие мер по предупреждению и ликвидации нарушений за-

конности и дисциплины;  

- выявление причин и условий, способствующих совершению пра-

вонарушения;  

- принятие мер по привлечению правонарушителя к юридической 

ответственности.  

Другой известный советский ученый В. М. Горшенев 9, с. 29 от-

мечал, что «контроль, с одной стороны, это неотъемлемый элемент 
функции государственного управления, составная часть всякого рода 
работ, а с другой – самостоятельная функционально обособленная дея-
тельность».  

Ю. А. Тихомиров 27, определяя сущность контроля, подчеркивал, 

что он выражается в осуществлении субъектом управления проверки 
выполнения обязательных предписаний управляемым объектом.  

В. П. Беляев 7 в содержательную часть понятия «контроль» вклю-

чал «наблюдение за деятельностью подконтрольных объектов, их со-
стоянием, выполнением тех или иных правил (предписаний). Кроме 
того, в содержание контрольной деятельности входят: получение и ана- 

лиз соответствующей информации; выявление тенденций и причин не-
выполнения (ненадлежащего выполнения) заданий, предписаний; при-
нятие в ряде случаев мер по пресечению выявленных нарушений за-
конности и по привлечению виновных к ответственности». Сходные 
подходы к определению сущности государственного контроля выска-
зывают и другие ученые.  

 Каждый из указанных подходов справедлив и по-своему обосно-

ван. Так, В. М. Горшенев, М. Р. Стерлинг, В. Г. Афанасьев, А. В. Мо-
розов, Г. А. Туманов анализируют контроль одновременно и как 
функцию управления, и как вид государственной деятельности. 
Ю. А. Тихомиров, 
Н. М. Конин, 
Ю. П. Соловей, 
В. П. Беляев, 

С. В. Пузырев определяют контроль исключительно как специфиче-
ский вид государственной управленческой деятельности органов го-
сударственной власти.  

Таким образом, контроль рассматривается  
 как функция государственного органа;  
 как вид его деятельности; 
 как то и другое во взаимосвязи. 
Контрольно-надзорная деятельность является неотъемлемым эле-

ментом деятельности государства. Государство осуществляет кон-
троль и надзор в различных сферах деятельности: финансовой, бюд-
жетной, административной и других.  

Контроль и надзор осуществляется как над внутренними (внутриведомственными), 
так и над внешними элементами системы управления. 
Государственный контроль и надзор на макроуровне позволяют оценивать 
эффективность проводимой государственной политики, а на микроуровне – 
отслеживать исполнение действующих нормативных правовых 
актов и проводить оценку эффективности отдельных решений.  

Итак, базовыми понятиями контрольно-надзорной деятельности, 

безусловно, являются контроль и надзор. Несмотря на очевидное 
сходство данных понятий, употребление их в качестве синонимов, по 
мнению некоторых ученых, является ошибочным. В то же время на 
сегодняшний день не существует четких критериев, позволяющих 
разграничивать контроль и надзор, однако в литературе широко представлены 
различные подходы к определению этих понятий.  

М. Л. Баранов характеризует надзор как автономную форму юридической 
деятельности управомоченных субъектов, которая заключается 
в совершении ими в строгом соответствии со своей компетенцией 
и законом юридически значимых действий по разрешению на 
поднадзорных объектах конкретных юридических дел, возникающих 
в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов 
государственными органами и должностными лицами, в целях обеспечения 
и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и 
пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и 
охраняемых законом прав и интересов общества и государства. Следовательно, 
надзор предполагает проверку законности и обоснован- 
ности решений поднадзорных субъектов. В свою очередь, понятие 
обоснованности предполагает наличие правил, по которым предписано 
действовать объекту надзора.  

Таким образом, соблюдение законности – общий принцип контроля 
и надзора. Целесообразность, упомянутая в определении контроля, – 
более общее понятие, направленное на совокупную оценку 
деятельности объекта контроля и не предполагает наличие четких 
правил [10, с. 104].  

В современном же административном праве понятие административный 
надзор потихоньку отделяется от понятия контроль. Более 
того, надзору будет придаваться более расширенное толкование 
и превалирующее значение, так как государство сосредоточит внимание 
на осуществлении надзорной деятельности.  

В обоснование данного утверждения можно привести слова из-

вестного ученого-административиста профессора Д. Н. Бахраха, ко-
торый отмечает, что «в условиях приватизации государственных и 
муниципальных организаций, сокращение государственного вмеша-
тельства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к 
правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет 
сужения объема контроля» [5, с. 363].  

Несколько иначе подходит к пониманию института администра-

тивного надзора Ф. С. Разаренов. Он, исследуя соотношения адми-
нистративного надзора и внешнего контроля, видит их различия в 
том, что: 

- органы внешнего контроля обладают более широкой компетен-

цией, которая включает проверку не только с точки зрения правиль-
ности, но и целесообразности контролируемой деятельности;  

- надзор и контроль различаются по объекту их деятельности 

(надзор ограничивается проверкой соблюдения определенных пра-
вил, органы контроля занимаются и вопросами хозяйственной дея-
тельности, выполнения плановых заданий по количественным и ка-
чественным показателям и т.п.); 

- для административного надзора характерны особые методы его 

осуществления.  

В итоге административный надзор определяется как самостоятель-

ный организационно-правовой способ обеспечения законности в госу-
дарственном управлении, который представляет собой систематиче-
ское наблюдение за точным соблюдением законов и актов, основанных 
на законах, осуществляемое органами управления по подведомствен-
ным им вопросам, и направлен на предупреждение, выявление и пресе-
чение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственно-
сти. По мнению ряда ученых, «привлечение нарушителей к ответствен-
ности» относится исключительно к контролю, и отнести это к полно-
мочиям надзорного органа не представляется возможным.  

В законодательстве Российской Федерации понятие государствен-

ный контроль синонимично понятию надзор и определяется как «дея-
тельность уполномоченных органов государственной власти, направ-
ленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юри-
дическими лицами, их руководителями и иными должностными ли-
цами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными 
представителями требований, установленных законодательством Рос-
сийской Федерации посредством организации и проведения проверок, 
принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных 
нарушений, а также деятельность уполномоченных органов государ-
ственной власти по систематическому наблюдению за исполнением 
обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния ис-
полнения обязательных требований при осуществлении деятельности 
юридическими 
лицами, 
индивидуальными 
предпринимателями»  

[3, с. 219-220, 297].