Организация муниципальной службы

ОРГАНИЗАЦИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ 
СЛУЖБЫ

Москва
ИНФРА-М
2022

УЧЕБНИК

С.Ю. КАБАШОВ

Допущено
Советом Учебно-методического объединения вузов России
по образованию в области менеджмента 
в качестве учебного пособия по специальности 
«Государственное и муниципальное управление»

2-е издание, переработанное и дополненное

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
 
К12

©  Кабашов С.Ю., 2010
©  Кабашов С.Ю., 2014, с изменениями

Кабашов С.Ю.
Организация муниципальной службы : учебник / С.Ю. Каба-
шов. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 391 
с. + Доп. материалы [Электронный ресурс]. — (Высшее образова-
ние: Бакалавриат). — DOI 10.12737/1719.

ISBN 978-5-16-009314-7 (print)
ISBN 978-5-16-100058-8 (online)

Учебник освещает актуальные теоретические и практические вопросы 
становления и развития муниципальной службы в современной России. 
Рассмотрены теоретические и методические подходы по изучению нор-
мативно-правовых основ функционирования муниципальной службы.
Предназначен для студентов вузов и колледжей, обучающихся по спе-
циальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» 
и направлению 081100 «Государственное и муниципальное управление» 
(квалификация (степень) «бакалавр»), депутатов представительных орга-
нов, глав муниципальных образований, глав местных администраций, 
муниципальных служащих, работников органов государственной власти, 
правоведов, политологов, социологов и широкого круга читателей, инте-
ресующихся вопросами развития муниципальной службы в Российской 
Федерации.

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:
доктор юридических наук, профессор З.И. Еникеев;
кандидат юридических наук Н.Р. Янбухтин

К12

ISBN 978-5-16-009314-7 (print)
ISBN 978-5-16-100058-8 (online)

Материалы, отмеченные знаком 
, доступны 
в электронно-библиотечной системе znanium (www.znanium.com)

ПРЕДИСЛОВИЕ

Начало нового столетия совпало в России с выстраиванием новой 
политической конфигурации. В условиях возрождения российской 
государственности с особой остротой возникает вопрос об эффектив-
ной системе органов публичной власти. Проблема властной структуры 
в регионах, став центральной задачей политического реформирования 
России, требует срочного и комплексного решения. Особая роль в 
региональной политико-административной системе принадлежит та-
кой форме публичной власти, как местное самоуправление.
Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление, выведенное 
за пределы органов государственной власти, по действующему 
российскому законодательству обеспечивается институтом 
муниципальной службы. Конституция РФ в ч. 4 ст. 32 одной из важнейших 
форм участия граждан в управлении делами государства и 
общества определила государственную службу. Оба эти вида публичной 
службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие 
функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым 
корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих 
по своей природе немало общего и особенного.
Понятие «муниципальная служба» — сравнительно новое, но достаточно 
актуальное для нашего законодательства. Муниципальная 
служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением 
полномочий местного самоуправления. Реализация Федерального 
закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской 
Федерации» и формирование действенной системы муниципальной 
службы в Российской Федерации как приоритетное 
направление государственной политики в области государственного 
строительства является важнейшей частью административной реформы, 
осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи 
с реформой государственной гражданской службы, реформой 
правоохранительных органов и судебной системы, другими реформами. 
В этой связи чрезвычайно важен вопрос о единстве природы 
и особенностях правового обеспечения государственной гражданской 
и муниципальной службы. Рассмотрение природы и особенностей 
правового обеспечения муниципальной службы предполагает 
выявление общего и особенного в правовом статусе государственных 
гражданских и муниципальных служащих.
Учебник «Организация муниципальной службы» призван удовлетворить 
насущную потребность в повышении профессионализма и 
компетентности муниципальных служащих, многие из которых не 
имеют современной юридической и административно-управленческой 
подготовки.

ТЕма 1 
РЕФОРма мЕСТНОГО СамОУПРаВЛЕНИя  
И мУНИЦИПаЛЬНОЙ СЛУЖБЫ  
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРаЦИИ

ВВЕДЕНИЕ. ПРЕДмЕТ, ЦЕЛЬ И мЕСТО ДИСЦИПЛИНЫ 
В СТРУКТУРЕ ОСНОВНОЙ ОБРазОВаТЕЛЬНОЙ ПРОГРаммЫ

Одним из наиболее действенных и востребованных на практике 
институтов местного самоуправления в современных условиях явля-
ется муниципальная служба. Актуальность изучения организации 
муниципальной службы и правового положения муниципальных 
служащих определяется тем, что эта служба должна быть эффектив-
ной, правовой, четко организованной, социально ориентированной, 
прочно связывающей местное сообщество с государством. В настоя-
щее время муниципальная служба и ее кадровый состав находятся в 
стадии становления и пока еще не полностью соответствуют целям 
и задачам социально-экономического развития страны. Такое поло-
жение обусловлено слабой научной проработкой задач, функций и 
принципов организации муниципальной службы и недостаточным 
профессионализмом и компетентностью муниципальных служащих. 
Формирование современной и эффективной муниципальной служ-
бы в каждом муниципальном образовании относится к приоритет-
ным направлениям преобразований, происходящих сегодня в адми-
нистративно-политической сфере России.
Предметом изучения курса «Организация муниципальной служ-
бы» является муниципальная служба как особый социально-право-
вой и организационный институт управления в государстве. На ос-
нове принципов и норм международного права, Конституции РФ, 
уставов и конституций субъектов РФ законодательство регулирует 
организацию муниципальной службы в Российской Федерации и 
служебную деятельность муниципальных служащих, содействуя эф-
фективному функционированию аппаратов органов местного само-
управления, избирательных комиссий муниципальных образований, 
гармоничной взаимосвязи и взаимодействию государственной граж-
данской и муниципальной службы, созданию гарантий с механизмом 
их реализации для граждан при поступлении на муниципальную 
службу и при ее прохождении.
Российская Федерация — федеративное государство, в котором 
правовое регулирование служебной деятельности муниципальных 
служащих осуществляет не только Российская Федерация, но и 
субъекты РФ. Действительно, регулирование служебных отноше-

ний муниципальных служащих в сфере прав и свобод человека и 
гражданина в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ относит-
ся к исключительному ведению Российской Федерации. Но регу-
лирование отношений в сфере трудового законодательства (п. «к») 
и в сфере установления общих принципов организации системы 
органов местного самоуправления (п. «н») ч. 1 ст. 72 Конституции 
РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и 
субъектов РФ. Поэтому в предмет учебного курса входят нормы 
законодательства не только Российской Федерации, но и нормы 
законов субъектов РФ, касающихся муниципальной службы.
К предмету данного курса относятся также служебные отношения, 
которые формируются между муниципальными служащими как 
работниками и органами местного самоуправления как работодателями. 
Эти отношения имеют специфику, обусловленную несколькими 
факторами. С одной стороны, муниципальный служащий — это 
гражданин, который путем поступления на муниципальную службу 
реализовал свое частное право на труд, предусмотренное в ст. 37 Конституции 
РФ. С другой стороны, реализация права на труд в органах 
местного самоуправления, аппаратах избирательных комиссий муниципальных 
образований связана с основным принципом муниципальной 
службы — равным доступом граждан, владеющих государственным 
языком Российской Федерации, к муниципальной службе 
(ст. 4 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной 
службе в Российской Федерации»; далее — Федеральный закон 
№ 25-ФЗ), представляющей собой одну из форм участия граждан в 
управлении государством. Таким образом, трудовые отношения с 
муниципальным служащим регулируются как общими нормами трудового 
права, так и особенными правовыми нормами, которые также 
относятся к предмету настоящего курса. Помимо норм и порождаемых 
ими служебных отношений и правоотношений по социальному 
обеспечению муниципальных служащих в предмет учебного 
курса входят аппарат правовых категорий и практика применения 
норм права. Предмет настоящего учебного курса включает также 
изучение вопросов, которые в учебной литературе о муниципальной 
службе освещаются довольно редко. Это вопросы о должностных 
лицах в системе муниципальной службы, о соблюдении государственной 
тайны, противодействия коррупции на муниципальной 
службе и др.
Дисциплина «Организация муниципальной службы» относится к 
профессиональному циклу образовательной программы. Содержание 
курса определено с учетом предварительного изучения студентами 
дисциплин «Конституционное право», «Административное право», 
«Гражданское право», «Муниципальное право», а также «Основы 
государственного и муниципального управления», теоретические 

положения которых служат методологической базой курса «Организация 
муниципальной службы».
Цели учебной дисциплины «Организация муниципальной службы»:
 
• 
дать студентам систематизированные знания о сущности, функциях 
и основных принципах организации и функционировании 
муниципальной службы в Российской Федерации; 
 
• ознакомить студентов с системой должностей муниципальной 
службы, правами, обязанностями, действующими правоограни-
чениями и запретами, вопросами урегулирования конфликта 
интересов, поощрения и дисциплинарной ответственности, 
а также другими условиями муниципальной службы;
 
• обучить студентов правильному ориентированию в законодательстве 
о муниципальной службе, которое регулирует служебные 
отношения, связанные с поступлением, прохождением и 
прекращением муниципальной службы;
 
• сформировать у студентов нравственные качества, способствующие 
противодействию коррупции на муниципальной службе; 
 
• развить у студентов творческое отношение к освоению зарубежного 
опыта муниципальной службы и умения использовать его 
в практической деятельности и др. 
Освоение курса «Организация муниципальной службы» связано 
с определенными трудностями. Базовый Федеральный закон № 25-
ФЗ (ред. от 07.05.2013), пришедший на смену Федеральному закону 
от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской 
Федерации», — сам по себе весьма сложный, но краткий рамочный 
нормативный акт. Продолжается напряженная работа над текстом 
данного закона. За последние годы издано 12 федеральных законов, 
которыми внесено более 30 поправок к различным статьям 
законодательного акта.
Масштабный законотворческий и нормотворческий процесс на 
федеральном уровне и в субъектах РФ, бесспорно, усложняет изучение 
законодательства о муниципальной службе. В этих условиях наряду 
с учебным материалом для полного усвоения курса целесообразно 
контролировать происходящие изменения в законодательстве 
о муниципальной службе, а также организовывать их самостоятельное 
изучение.
После изучения курса «Организация муниципальной службы» 
студент должен знать:
 
• основные правовые понятия, используемые в законодательстве 
о муниципальной службе;
 
• роль, функции и задачи современного муниципального служащего;

• права, обязанности, ограничения, запреты, социальные гарантии 
для муниципальных служащих и условия муниципальной 
службы;
 
• порядок организации правовых процедур поступления, прохождения 
и прекращения муниципальной службы;
 
• основные тенденции развития муниципальной службы.
Основываясь на этих знаниях, студент (слушатель) должен уметь:
 
• ставить цели и формулировать задачи, связанные с реализацией 
профессиональных функций муниципального служащего;
 
• применять методы организации муниципальной службы в практической 
работе;
 
• использовать нормы законодательства в целях управления своей 
должностной и профессиональной карьерой;
 
• организовывать свою деятельность для роста эффективности и 
результативности муниципального управления;
 
• консультировать муниципальных служащих по вопросам организации 
муниципальной службы; 
 
• применять, совершенствовать и участвовать в разработке нормативных 
документов, определяющих процедуры, иерархию, 
субординацию и взаимодействие в организации и вне ее (положения, 
административные регламенты, должностные инструкции, 
правила).
Используя полученные знания и выработанные умения, студент 
должен владеть:
 
• навыками работы с нормативными документами, регламентирующими 
его профессиональную служебную деятельность;
 
• навыками предупреждения и урегулирования конфликта интересов, 
способствующего коррупционным правонарушениям на 
муниципальной службе;
 
• инструментами развития муниципальных служащих через оценку 
результатов их деятельности и планирования карьеры, обеспечения 
возможности повышения образования и роста (конкурс 
на замещение вакантной должности, аттестация, квалификационный 
экзамен и т.д.);
 
• методами планирования служебной карьеры; 
 
• навыками анализа и эффективного применения зарубежного 
опыта организации муниципальной службы.

 Вопросы для самопроверки

1.1. 
мЕСТНОЕ СамОУПРаВЛЕНИЕ КаК ФОРма  
ПУБЛИЧНОЙ ВЛаСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРаЦИИ

В соответствии с Конституцией РФ политическая система государства 
включает в себя три уровня публичной власти: федеральный 
центр и субъекты РФ как государственный уровень управления и 
следующий уровень — местное самоуправление1.
После 1993 г. в правовых актах и литературе стал употребляться 
термин «публичная власть» в качестве обобщающего понятия, объединяющего 
федеральную государственную власть, государственную 
власть субъектов РФ и местное самоуправление2. Понятие «публичная 
власть» не сводится ни собственно к политической власти, ни к 
государственной, ее нельзя отождествлять и с общественной 
властью, ибо публичные интересы могут не совпадать с общественными. 
Публичная власть призвана реализовывать именно публичные 
интересы общества. Она выступает как обобщающая социально-нормативная 
категория, отражающая ее отличие от власти личной, индивидуальной, 
корпоративной3.
Каждому из уровней власти конституционно гарантируется собственная 
исключительная компетенция, в которую органы власти 
другого уровня не должны вторгаться, за исключением случаев, прямо 
предусмотренных федеральным законодательством. Властный 
характер местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конститу-
ции РФ. На политико-правовую природу муниципальной власти, 
обеспечивающую самостоятельную роль местного самоуправления 
в системе управления государственными делами, указал Конститу-
ционный Суд РФ в своем постановлении от 15.01.1998, который 
официально употребил термин «публичная власть» и подчеркнул, 
что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о госу-
дарственной природе муниципальных органов, так как публичная 
власть может осуществляться в форме публичной деятельности му-
ниципальных органов4.
Местное самоуправление является необходимым условием под-
линного разделения властей, поскольку эффективная система сдер-
жек и противовесов реально не может быть достигнута лишь на го-

1 
Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. 
А.С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. — 3-е изд., перераб. и доп. — М., 
2004. — С. 47.
2 
Чиркин В.Е. Публичная власть. — М., 2005. — С. 27.
3 
Минаков П.А. Публичная власть и коррупция // Право и политика. — 
2007. — № 3. — С. 7.
4 
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 1998. — 
№ 2. — С. 31.

ризонтальном уровне1. В Конституции РФ (ст. 12) признается и га-
рантируется местное самоуправление, которое в пределах своей 
компетенции и полномочий самостоятельно. Органы местного са-
моуправления не входят в систему органов государственной власти. 
Местное самоуправление, как об этом говорится в ст. 3, 12, ч. 1 ст. 16 
Конституции РФ, составляет основу конституционного строя Рос-
сийской Федерации.
Местное самоуправление представляет собой специфическую 
форму власти, которая, с одной стороны, участвует в реализации 
задач, стоящих перед государством, а с другой — наиболее полно 
учитывает интересы жителей муниципальных образований: город-
ских и сельских поселений, муниципальных районов, городских 
округов. Развитое местное самоуправление освобождает органы го-
сударственной власти от решения текущих вопросов, позволяя скон-
центрироваться на решении общегосударственных проблем, тем 
самым способствует оптимизации государственного управления2.
В соответствии с действующим европейским и российским зако-
нодательством к ним следует отнести: 1) территорию; 2) население; 
3) выборные органы; 4) формы непосредственного участия населе-
ния в местном самоуправлении; 5) местный бюджет; 6) местные на-
логи и сборы; 7) муниципальную собственность; 8) местные норма-
тивные акты. При отсутствии какого-либо из них нельзя говорить о 
наличии реального самоуправления.
К сущностным признакам муниципальной власти относится ее 
легитимность, т.е. этот публичный феномен базируется на законах и 
иных нормативных актах, в которых четко определяются субъекты, 
объекты и пределы муниципально-властного воздействия3. Выделе-
ние этого признака муниципальной власти обусловлено тем, что в 
соответствии с ч. 4 ст. 3 Конституции РФ никто не может присваи-
вать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение 
властных полномочий преследуется по федеральному закону.
Другой признак муниципальной власти — ее институциональный 
характер, который заключается в том, что местное самоуправление 
в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2013 № 131-ФЗ «Об 
общих принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) выступа-
ет выражением власти народа и составляет одну из основ конститу-
ционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление 

1 
Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // 
Журнал российского права. — 2007. — № 7. — С. 23.
2 
Незнамова В.А. Местное самоуправление — основа государственности. — 
М., 2006. — С. 94.
3 
Батанов А.В. Муниципальная власть: понятийная и функциональная характеристика // 
Политика и общество. — 2007. — № 4. — С. 21.

является общеобязательным публичным феноменом, закрепляемым 
в нормативной системе Российской Федерации, с положениями которого 
обязано считаться население территории, в пределах которой 
оно осуществляется1.
В качестве следующего признака муниципальной власти следует 
выделить то, что муниципальная власть опирается на специализированный 
и законодательно обособленный аппарат, реализующий муниципально-
властные полномочия. В рамках этого аппарата законодательно 
определяются и выделяются органы и должностные 
лица, которые осуществляют управление определенными методами 
и средствами2.
Безусловно, важным признаком муниципальной власти является 
ее демократический характер. Этот признак определяется тем, что в 
системе муниципальной власти предусмотрены формы прямого волеизъявления 
местного населения, такие как местные выборы и референдум, 
посредством которых определяются основополагающие 
моменты организации муниципальной власти в муниципальном образовании 
и формируется кадровый состав соответствующего аппарата 
организации муниципальной власти.
Следующим признаком муниципальной власти следует признать 
ее самостоятельность в пределах своих полномочий. Самостоятельность 
муниципальной власти производна от самостоятельности местного 
самоуправления, которая закреплена в ст. 12 Конституции РФ.
Признаком муниципальной власти является то, что воздействие 
муниципальной власти ограничивается определенной территорией. 
Муниципальная власть как властный феномен может существовать 
только в границах конкретно-определенного муниципального образования.

Несомненным признаком муниципальной власти является ее всеобщность, 
которая предполагает распространение муниципально-
властных полномочий в отношении всех лиц, находящихся в территориальных 
пределах муниципального образования. В данном случае 
речь идет о тех сферах местных общественных отношений, которые 
составляют компетенцию аппарата муниципальной власти. Таким 
образом, органы, входящие в систему муниципальной власти, создаваемую 
местным населением для решения вопросов местного значения, 
осуществляют в пределах своей компетенции муниципально-
властные полномочия в отношении не только населения муниципального 
образования, но и всех физических, юридических лиц и 

1 
Гельман В. От местного самоуправления — к вертикали власти // Pro et 
Contra. — 2007. — № 1. — С. 15.
2 
Иванова С.А. К вопросу о понятии муниципальной службы // Рос. юрид. 
журнал. — 2008. — № 5. — С. 70.