Организация муниципальной службы

ОРГАНИЗАЦИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ 
СЛУЖБЫ

Москва
ИНФРА-М
2022

УЧЕБНИК

С.Ю. КАБАШОВ

Допущено
Советом Учебно-методического объединения вузов России
по образованию в области менеджмента 
в качестве учебного пособия по специальности 
«Государственное и муниципальное управление»

2-е издание, переработанное и дополненное

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
 
К12

©  Кабашов С.Ю., 2010
©  Кабашов С.Ю., 2014, с изменениями

Кабашов С.Ю.
Организация муниципальной службы : учебник / С.Ю. Кабашов. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 391 
с. + Доп. материалы [Электронный ресурс]. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/1719.

ISBN 978-5-16-009314-7 (print)
ISBN 978-5-16-100058-8 (online)

Учебник освещает актуальные теоретические и практические вопросы 
становления и развития муниципальной службы в современной России. 
Рассмотрены теоретические и методические подходы по изучению нормативно-правовых основ функционирования муниципальной службы.
Предназначен для студентов вузов и колледжей, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» 
и направлению 081100 «Государственное и муниципальное управление» 
(квалификация (степень) «бакалавр»), депутатов представительных органов, глав муниципальных образований, глав местных администраций, 
муниципальных служащих, работников органов государственной власти, 
правоведов, политологов, социологов и широкого круга читателей, интересующихся вопросами развития муниципальной службы в Российской 
Федерации.

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:
доктор юридических наук, профессор З.И. Еникеев;
кандидат юридических наук Н.Р. Янбухтин

К12

ISBN 978-5-16-009314-7 (print)
ISBN 978-5-16-100058-8 (online)

Материалы, отмеченные знаком 
, доступны 
в электронно-библиотечной системе znanium (www.znanium.com)

ПРЕДИСЛОВИЕ

Начало нового столетия совпало в России с выстраиванием новой 
политической конфигурации. В условиях возрождения российской 
государственности с особой остротой возникает вопрос об эффективной системе органов публичной власти. Проблема властной структуры 
в регионах, став центральной задачей политического реформирования 
России, требует срочного и комплексного решения. Особая роль в 
региональной политико-административной системе принадлежит такой форме публичной власти, как местное самоуправление.
Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление, выведенное за пределы органов государственной власти, по действующему российскому законодательству обеспечивается институтом 
муниципальной службы. Конституция РФ в ч. 4 ст. 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и 
общества определила государственную службу. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие 
функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым 
корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих 
по своей природе немало общего и особенного.
Понятие «муниципальная служба» — сравнительно новое, но достаточно актуальное для нашего законодательства. Муниципальная 
служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. Реализация Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и формирование действенной системы муниципальной службы в Российской Федерации как приоритетное 
направление государственной политики в области государственного 
строительства является важнейшей частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с реформой государственной гражданской службы, реформой 
правоохранительных органов и судебной системы, другими реформами. В этой связи чрезвычайно важен вопрос о единстве природы 
и особенностях правового обеспечения государственной гражданской и муниципальной службы. Рассмотрение природы и особенностей правового обеспечения муниципальной службы предполагает 
выявление общего и особенного в правовом статусе государственных 
гражданских и муниципальных служащих.
Учебник «Организация муниципальной службы» призван удовлетворить насущную потребность в повышении профессионализма и 
компетентности муниципальных служащих, многие из которых не 
имеют современной юридической и административно-управленческой подготовки.

ТЕма 1 
РЕФОРма мЕСТНОГО СамОУПРаВЛЕНИя  
И мУНИЦИПаЛЬНОЙ СЛУЖБЫ  
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРаЦИИ

ВВЕДЕНИЕ. ПРЕДмЕТ, ЦЕЛЬ И мЕСТО ДИСЦИПЛИНЫ 
В СТРУКТУРЕ ОСНОВНОЙ ОБРазОВаТЕЛЬНОЙ ПРОГРаммЫ

Одним из наиболее действенных и востребованных на практике 
институтов местного самоуправления в современных условиях является муниципальная служба. Актуальность изучения организации 
муниципальной службы и правового положения муниципальных 
служащих определяется тем, что эта служба должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально ориентированной, 
прочно связывающей местное сообщество с государством. В настоящее время муниципальная служба и ее кадровый состав находятся в 
стадии становления и пока еще не полностью соответствуют целям 
и задачам социально-экономического развития страны. Такое положение обусловлено слабой научной проработкой задач, функций и 
принципов организации муниципальной службы и недостаточным 
профессионализмом и компетентностью муниципальных служащих. 
Формирование современной и эффективной муниципальной службы в каждом муниципальном образовании относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих сегодня в административно-политической сфере России.
Предметом изучения курса «Организация муниципальной службы» является муниципальная служба как особый социально-правовой и организационный институт управления в государстве. На основе принципов и норм международного права, Конституции РФ, 
уставов и конституций субъектов РФ законодательство регулирует 
организацию муниципальной службы в Российской Федерации и 
служебную деятельность муниципальных служащих, содействуя эффективному функционированию аппаратов органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, 
гармоничной взаимосвязи и взаимодействию государственной гражданской и муниципальной службы, созданию гарантий с механизмом 
их реализации для граждан при поступлении на муниципальную 
службу и при ее прохождении.
Российская Федерация — федеративное государство, в котором 
правовое регулирование служебной деятельности муниципальных 
служащих осуществляет не только Российская Федерация, но и 
субъекты РФ. Действительно, регулирование служебных отноше

ний муниципальных служащих в сфере прав и свобод человека и 
гражданина в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ относится к исключительному ведению Российской Федерации. Но регулирование отношений в сфере трудового законодательства (п. «к») 
и в сфере установления общих принципов организации системы 
органов местного самоуправления (п. «н») ч. 1 ст. 72 Конституции 
РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и 
субъектов РФ. Поэтому в предмет учебного курса входят нормы 
законодательства не только Российской Федерации, но и нормы 
законов субъектов РФ, касающихся муниципальной службы.
К предмету данного курса относятся также служебные отношения, которые формируются между муниципальными служащими как 
работниками и органами местного самоуправления как работодателями. Эти отношения имеют специфику, обусловленную несколькими факторами. С одной стороны, муниципальный служащий — это 
гражданин, который путем поступления на муниципальную службу 
реализовал свое частное право на труд, предусмотренное в ст. 37 Конституции РФ. С другой стороны, реализация права на труд в органах 
местного самоуправления, аппаратах избирательных комиссий муниципальных образований связана с основным принципом муниципальной службы — равным доступом граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе 
(ст. 4 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной 
службе в Российской Федерации»; далее — Федеральный закон 
№ 25-ФЗ), представляющей собой одну из форм участия граждан в 
управлении государством. Таким образом, трудовые отношения с 
муниципальным служащим регулируются как общими нормами трудового права, так и особенными правовыми нормами, которые также относятся к предмету настоящего курса. Помимо норм и порождаемых ими служебных отношений и правоотношений по социальному обеспечению муниципальных служащих в предмет учебного 
курса входят аппарат правовых категорий и практика применения 
норм права. Предмет настоящего учебного курса включает также 
изучение вопросов, которые в учебной литературе о муниципальной 
службе освещаются довольно редко. Это вопросы о должностных 
лицах в системе муниципальной службы, о соблюдении государственной тайны, противодействия коррупции на муниципальной 
службе и др.
Дисциплина «Организация муниципальной службы» относится к 
профессиональному циклу образовательной программы. Содержание 
курса определено с учетом предварительного изучения студентами 
дисциплин «Конституционное право», «Административное право», 
«Гражданское право», «Муниципальное право», а также «Основы 
государственного и муниципального управления», теоретические 

положения которых служат методологической базой курса «Организация муниципальной службы».
Цели учебной дисциплины «Организация муниципальной службы»:
 
• дать студентам систематизированные знания о сущности, функциях и основных принципах организации и функционировании 
муниципальной службы в Российской Федерации; 
 
• ознакомить студентов с системой должностей муниципальной 
службы, правами, обязанностями, действующими правоограничениями и запретами, вопросами урегулирования конфликта 
интересов, поощрения и дисциплинарной ответственности, 
а также другими условиями муниципальной службы;
 
• обучить студентов правильному ориентированию в законодательстве о муниципальной службе, которое регулирует служебные отношения, связанные с поступлением, прохождением и 
прекращением муниципальной службы;
 
• сформировать у студентов нравственные качества, способствующие противодействию коррупции на муниципальной службе; 
 
• развить у студентов творческое отношение к освоению зарубежного опыта муниципальной службы и умения использовать его 
в практической деятельности и др. 
Освоение курса «Организация муниципальной службы» связано 
с определенными трудностями. Базовый Федеральный закон № 25ФЗ (ред. от 07.05.2013), пришедший на смену Федеральному закону 
от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», — сам по себе весьма сложный, но краткий рамочный нормативный акт. Продолжается напряженная работа над текстом данного закона. За последние годы издано 12 федеральных законов, которыми внесено более 30 поправок к различным статьям 
законодательного акта.
Масштабный законотворческий и нормотворческий процесс на 
федеральном уровне и в субъектах РФ, бесспорно, усложняет изучение законодательства о муниципальной службе. В этих условиях наряду с учебным материалом для полного усвоения курса целесообразно контролировать происходящие изменения в законодательстве 
о муниципальной службе, а также организовывать их самостоятельное изучение.
После изучения курса «Организация муниципальной службы» 
студент должен знать:
 
• основные правовые понятия, используемые в законодательстве 
о муниципальной службе;
 
• роль, функции и задачи современного муниципального служащего;

• права, обязанности, ограничения, запреты, социальные гарантии для муниципальных служащих и условия муниципальной 
службы;
 
• порядок организации правовых процедур поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы;
 
• основные тенденции развития муниципальной службы.
Основываясь на этих знаниях, студент (слушатель) должен уметь:
 
• ставить цели и формулировать задачи, связанные с реализацией 
профессиональных функций муниципального служащего;
 
• применять методы организации муниципальной службы в практической работе;
 
• использовать нормы законодательства в целях управления своей 
должностной и профессиональной карьерой;
 
• организовывать свою деятельность для роста эффективности и 
результативности муниципального управления;
 
• консультировать муниципальных служащих по вопросам организации муниципальной службы; 
 
• применять, совершенствовать и участвовать в разработке нормативных документов, определяющих процедуры, иерархию, 
субординацию и взаимодействие в организации и вне ее (положения, административные регламенты, должностные инструкции, правила).
Используя полученные знания и выработанные умения, студент 
должен владеть:
 
• навыками работы с нормативными документами, регламентирующими его профессиональную служебную деятельность;
 
• навыками предупреждения и урегулирования конфликта интересов, способствующего коррупционным правонарушениям на 
муниципальной службе;
 
• инструментами развития муниципальных служащих через оценку результатов их деятельности и планирования карьеры, обеспечения возможности повышения образования и роста (конкурс на замещение вакантной должности, аттестация, квалификационный экзамен и т.д.);
 
• методами планирования служебной карьеры; 
 
• навыками анализа и эффективного применения зарубежного 
опыта организации муниципальной службы.

 Вопросы для самопроверки

1.1. 
мЕСТНОЕ СамОУПРаВЛЕНИЕ КаК ФОРма  
ПУБЛИЧНОЙ ВЛаСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРаЦИИ

В соответствии с Конституцией РФ политическая система государства включает в себя три уровня публичной власти: федеральный 
центр и субъекты РФ как государственный уровень управления и 
следующий уровень — местное самоуправление1.
После 1993 г. в правовых актах и литературе стал употребляться 
термин «публичная власть» в качестве обобщающего понятия, объединяющего федеральную государственную власть, государственную 
власть субъектов РФ и местное самоуправление2. Понятие «публичная власть» не сводится ни собственно к политической власти, ни к 
государственной, ее нельзя отождествлять и с общественной 
властью, ибо публичные интересы могут не совпадать с общественными. Публичная власть призвана реализовывать именно публичные 
интересы общества. Она выступает как обобщающая социально-нормативная категория, отражающая ее отличие от власти личной, индивидуальной, корпоративной3.
Каждому из уровней власти конституционно гарантируется собственная исключительная компетенция, в которую органы власти 
другого уровня не должны вторгаться, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законодательством. Властный 
характер местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ. На политико-правовую природу муниципальной власти, 
обеспечивающую самостоятельную роль местного самоуправления 
в системе управления государственными делами, указал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 15.01.1998, который 
официально употребил термин «публичная власть» и подчеркнул, 
что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о государственной природе муниципальных органов, так как публичная 
власть может осуществляться в форме публичной деятельности муниципальных органов4.
Местное самоуправление является необходимым условием подлинного разделения властей, поскольку эффективная система сдержек и противовесов реально не может быть достигнута лишь на го
1 
Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. 
А.С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. — 3-е изд., перераб. и доп. — М., 
2004. — С. 47.
2 
Чиркин В.Е. Публичная власть. — М., 2005. — С. 27.
3 
Минаков П.А. Публичная власть и коррупция // Право и политика. — 
2007. — № 3. — С. 7.
4 
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 1998. — 
№ 2. — С. 31.

ризонтальном уровне1. В Конституции РФ (ст. 12) признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своей 
компетенции и полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. 
Местное самоуправление, как об этом говорится в ст. 3, 12, ч. 1 ст. 16 
Конституции РФ, составляет основу конституционного строя Российской Федерации.
Местное самоуправление представляет собой специфическую 
форму власти, которая, с одной стороны, участвует в реализации 
задач, стоящих перед государством, а с другой — наиболее полно 
учитывает интересы жителей муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских 
округов. Развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от решения текущих вопросов, позволяя сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, тем 
самым способствует оптимизации государственного управления2.
В соответствии с действующим европейским и российским законодательством к ним следует отнести: 1) территорию; 2) население; 
3) выборные органы; 4) формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении; 5) местный бюджет; 6) местные налоги и сборы; 7) муниципальную собственность; 8) местные нормативные акты. При отсутствии какого-либо из них нельзя говорить о 
наличии реального самоуправления.
К сущностным признакам муниципальной власти относится ее 
легитимность, т.е. этот публичный феномен базируется на законах и 
иных нормативных актах, в которых четко определяются субъекты, 
объекты и пределы муниципально-властного воздействия3. Выделение этого признака муниципальной власти обусловлено тем, что в 
соответствии с ч. 4 ст. 3 Конституции РФ никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение 
властных полномочий преследуется по федеральному закону.
Другой признак муниципальной власти — ее институциональный 
характер, который заключается в том, что местное самоуправление 
в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2013 № 131-ФЗ «Об 
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) выступает выражением власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление 

1 
Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. — 2007. — № 7. — С. 23.
2 
Незнамова В.А. Местное самоуправление — основа государственности. — 
М., 2006. — С. 94.
3 
Батанов А.В. Муниципальная власть: понятийная и функциональная характеристика // Политика и общество. — 2007. — № 4. — С. 21.

является общеобязательным публичным феноменом, закрепляемым 
в нормативной системе Российской Федерации, с положениями которого обязано считаться население территории, в пределах которой 
оно осуществляется1.
В качестве следующего признака муниципальной власти следует 
выделить то, что муниципальная власть опирается на специализированный и законодательно обособленный аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия. В рамках этого аппарата законодательно определяются и выделяются органы и должностные 
лица, которые осуществляют управление определенными методами 
и средствами2.
Безусловно, важным признаком муниципальной власти является 
ее демократический характер. Этот признак определяется тем, что в 
системе муниципальной власти предусмотрены формы прямого волеизъявления местного населения, такие как местные выборы и референдум, посредством которых определяются основополагающие 
моменты организации муниципальной власти в муниципальном образовании и формируется кадровый состав соответствующего аппарата организации муниципальной власти.
Следующим признаком муниципальной власти следует признать 
ее самостоятельность в пределах своих полномочий. Самостоятельность муниципальной власти производна от самостоятельности местного самоуправления, которая закреплена в ст. 12 Конституции РФ.
Признаком муниципальной власти является то, что воздействие 
муниципальной власти ограничивается определенной территорией. 
Муниципальная власть как властный феномен может существовать 
только в границах конкретно-определенного муниципального образования.
Несомненным признаком муниципальной власти является ее всеобщность, которая предполагает распространение муниципальновластных полномочий в отношении всех лиц, находящихся в территориальных пределах муниципального образования. В данном случае 
речь идет о тех сферах местных общественных отношений, которые 
составляют компетенцию аппарата муниципальной власти. Таким 
образом, органы, входящие в систему муниципальной власти, создаваемую местным населением для решения вопросов местного значения, осуществляют в пределах своей компетенции муниципальновластные полномочия в отношении не только населения муниципального образования, но и всех физических, юридических лиц и 

1 
Гельман В. От местного самоуправления — к вертикали власти // Pro et 
Contra. — 2007. — № 1. — С. 15.
2 
Иванова С.А. К вопросу о понятии муниципальной службы // Рос. юрид. 
журнал. — 2008. — № 5. — С. 70.