Бюджетной регулирование в Российской Федерации

Бюджетное регулирование 
в Российской Федерации

НОРМА
Москва, 2022

Бюджетное регулирование 
в Российской Федерации

Р. В. Ткаченко

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
Е. Ю. Грачева

УДК 336.12(470+571)
ББК 65.261.3(2)
 
Т48

Сведения об авторе

Роман Владимирович Ткаченко — кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). Является автором более 50 печатных работ по проблемам финансового и налогового права.

Ткаченко Р. В.
Бюджетное регулирование в Российской Федерации : монография / Р. В. Ткаченко ; отв. ред. Е. Ю. Грачева. — Москва : Норма, 
2022. — 400 с. — DOI 10.12737/1877330.

ISBN 978-5-00156-252-8 (Норма)
ISBN 978-5-16-110793-5 (ИНФРА-М, online)

Монография посвящена исследованию бюджетного регулирования — 
многоаспектной финансово-правовой категории. Бюджетное регулирование рассматривается как неотъемлемый компонент публичной финансовой деятельности, отдельный правовой механизм и как самостоятельная 
система взаимосвязанных методов бюджетного регулирования. Детально проанализированы вопросы функционирования первичных и вторичных методов бюджетного регулирования. Значительное внимание уделено бюджетному регулированию как комплексному правовому институту, 
определено его место в системе финансового права.

Для специалистов в области финансового права, студентов и аспирантов юридических вузов.

УДК 336.12(470+571) 
ББК 65.261.3(2)

ISBN 978-5-00156-252-8 (Норма) 
ISBN 978-5-16-110793-5 (ИНФРА-М, online) 
© Ткаченко Р. В., 2022

Т48

Предисловие

Обеспечение стабильного функционирования фондов денежных средств, за счет которых осуществляется выполнение взаимообусловленных с тенденциями государственной политики публичных задач и удовлетворение многочисленных общественных потребностей — одна из основополагающих функций любого государства. 
Важнейшим и приоритетным направлением современной национальной политики является инновационное развитие Российской Федерации: в настоящее время следует говорить о преобразовании российской экономики в ее инновационную формацию, где основополагающее значение имеют темпы прорывного инновационного развития и 
вовлечение различных хозяйствующих субъектов в реализацию ключевых направлений инновационной деятельности. Образующееся новое инновационное информационное общество обусловливает складывающийся новый уровень экономических отношений, затрагивающий 
все стадии общественного воспроизводства: от производства и распределения экономических благ до их обращения, обмена и потребления.
Статья 751 Конституции РФ содержит базовые стратегические цели 
развития и высшие ценности российской государственности: в Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического 
роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного 
доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства 
граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность. Предопределяющим фактором обеспечения реализации вышеуказанных условий, 
их устойчивого сохранения, а следовательно, достижения национальных целей Российской Федерации является прорывное, инновационное развитие всех секторов экономики, которое оказывает системное 
воздействие на финансы, трансформируя финансовую систему страны.
Соответствующие базовым конституционным постулатам национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 г., 
предусмотренные в Указе Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474, 
предопределяют основные направления государственной финансовой 

Предисловие

политики. На формирование последних также оказывают значительное влияние глобальные вызовы и кризисные явления в мировой и российской экономике. Пандемия COVID-19, санкционное давление, геополитические интересы зарубежных партнеров Российской Федерации диктуют постоянные потребности в модификации финансовой и, 
в частности, бюджетной политики страны, четкое воплощение в жизнь 
которой становится основополагающей предпосылкой для сохранения 
государственного суверенитета России.
Коренным фактором, детерминирующим особенности национальной бюджетной политики, является осуществление национальных 
проектов, направленных на реализацию стратегических целей развития государства, поэтому необходимо выработать новое понимание 
некоторых базисных категорий финансового права. Ведь сущность 
финансового права — это упорядочение, стабилизация и воспроизводство общественных отношений в сфере финансов, финансовой деятельности государства и муниципальных образований, осуществляемые в нормативной форме и охраняемые средствами государственного принуждения1.
Таким образом, обусловленное объективными потребностями общества в инновационном развитии и достижении национальных целей 
видоизменение финансовой системы страны и соразмерное системное 
реформирование социально-экономических отношений предъявляют 
качественно новые требования к организации публичной финансовой 
деятельности в Российской Федерации. Ввиду того что финансовые 
ресурсы государственного сектора экономики в складывающейся финансовой системе страны играют все более весомую и значимую роль, 
особую востребованность приобретают правовые средства бюджетной 
деятельности публично-правовых образований, направленные на распределение и перераспределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и различными бюджетами для целей равномерного, планомерного обеспечения финансирования разнонаправленных потребностей населения. В совокупности 
данные средства (методы) образуют правовой механизм бюджетного регулирования в Российской Федерации, используемый законодателем для регламентации межбюджетных отношений, имеющих цель 
достичь сбалансированности бюджетов.
От сбалансированности всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, как известно, зависит устойчивость всей финан
1  См.: Грачева Е. Ю. К вопросу о сущности финансового права // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2020. № 9. С. 32.

Предисловие 
7

совой системы страны, а значит, ее способность удовлетворять различные, и прежде всего публичные, интересы общества, а также противостоять внешним вызовам и угрозам, сохранять государственный 
суверенитет, территориальное единство Российской Федерации. Несомненно, что данные обстоятельства предопределяются экономически 
и научно обоснованным распределением основных доходов, расходов 
бюджетов разных уровней, а также определением источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Последующее вторичное перераспределение некоторых доходов, расходов и источников 
финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы Российской 
Федерации в значительной степени способствует достижению их общей сбалансированности. Однако существующая правовая модель механизма бюджетного регулирования далека от идеала и приобретает 
все более ярко выраженные свойства, дестимулирующие региональное развитие.
В связи с этим приоритетной задачей в сфере бюджетной деятельности публично-правовых образований видится совершенствование 
разграничения между ними бюджетных полномочий по распределению и перераспределению бюджетных средств с использованием различных методов бюджетного регулирования, реализуемых полномочными органами публичной власти разных уровней. Из этого следует 
необходимость исследования соответствующих межбюджетных отношений с позиций финансово-правовой науки.
Таким образом, в современных условиях инновационного развития 
обоснованность и эффективность распределения и перераспределения 
бюджетных средств между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации оказывают решающее воздействие на качество выполнения государством его публичных функций и выступают гарантией его суверенитета. А следовательно, необходимо переосмысление 
категории «бюджетное регулирование» и наделение ее новым содержанием не только как абстрактного правового механизма, упорядочивающего межбюджетные отношения, но и как неотъемлемой части 
бюджетной деятельности публично-правовых образований, содержанием которой выступают властные полномочия компетентных органов публичной власти.
Некоторые аспекты организации и правового регулирования межбюджетных отношений нашли отражение в экономической и юридической литературе, однако ряд проблем, связанных с внутрисистемным распределением и перераспределением бюджетных средств, остается до сих пор нерешенным.

Предисловие

В монографии предпринята попытка комплексного исследования 
бюджетного регулирования как реально существующего во взаимосвязи с современной государственной финансовой политикой объекта 
правовой действительности, как относительно новой финансово-правовой категории и как самостоятельной объективно обусловленной системы, состоящей из иерархически структурированных элементов — 
основных и вспомогательных (производных) методов.
Это позволило автору выработать концепцию правового регулирования межбюджетных отношений в условиях возрастающей роли ключевого фактора инновационного развития российского общества — 
реализации национальных проектов, установить принципы и порядок 
применения компетентными органами различных методов бюджетного регулирования, а также сформировать подход к определению соответствующих бюджетных полномочий публично-правовых образований, направленный на совершенствование инструментов управления 
государством и обществом для реализации его публичных интересов.

Е. Ю. Грачева, 
доктор юридических наук, профессор

Глава I. Экономические и правовые основы  
бюджетного регулирования в Российской Федерации

§ 1. Финансы и финансовая система  
как объективные предпосылки осуществления  
бюджетного регулирования

Вне зависимости от сменяющих друг друга исторических эпох 
главным фактором в обеспечении жизнедеятельности общества, защиты и реализации его интересов оставалась эффективность1 государственного управления общественными, социальными, экономическими процессами на всей территории страны. Российская 
Федерация является сложным, федеративным государством2 (ст. 1 
Конституции РФ), и для федерации традиционно ключевым элементом системной управленческой, организационной деятельности ее 
государственного аппарата выступает финансовая, бюджетная деятельность. Бюджетное устройство России, установленное в разд. I 
БК РФ, делает возможным осуществление публичного управления 
всеми территориальными образованиями государства при помощи 
финансов. Основой этого служит системообразующее звено финансовой системы Российской Федерации — трехуровневая бюджетная 
система (ст. 10 БК РФ), которая в условиях функционирования установленных правовых механизмов, и прежде всего бюджетного регулирования, гарантирует равномерную аккумуляцию, распределение 
и перераспределение денежных средств по всем централизованным 

1  Термин «эффективность» в самом широком понимании означает действенность каких-либо мер или способов, приносящих эффект, и отражает связь между достигнутым 
результатом и затраченными ресурсами. Подобные трактовки чаще всего встречаются 
в толковых словарях (см., например: URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/ogegova/275498 
(дата обращения: 10.06.2021)).
2  Под государством как теоретико-правовой категорией в самом общем смысле понимается политическая организация общества, обладающая публичной властью, управляющая общественными делами и регулирующая поведение граждан при помощи права (см.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 13). В настоящем исследовании государство рассматривается прежде всего как сложная социальная управляющая 
система, понятия «Российская Федерация» и «государство» используются как тождественные, если из контекста не следует иное.

Глава I. Экономические и правовые основы бюджетного регулирования

фондам страны для планомерной реализации государством его сущностных функций1.
Природу бюджетного регулирования как части финансово-правового механизма, формирующего и упорядочивающего интеграционные 
взаимосвязи основных элементов финансовой системы современного 
общества, обусловливающие ее целостность и эффективное функционирование, невозможно рассмотреть без всестороннего исследования 
когерентности, взаимоотношения данного понятия с такими базисными категориями науки финансового права, как «финансы» и собственно «финансовая система», «бюджетная система». Анализ роли и функций механизма бюджетного регулирования в процессе осуществления 
публичной финансовой деятельности, вызванной к жизни объективными потребностями общества в развитии и обеспечивающей финансовую 
основу государственного суверенитета Российской Федерации, позволит выявить его сущностные свойства и принципы функционирования.
Известно, что в обществе с развитыми товарно-денежными отношениями деньги выступают всеобщим эквивалентом на всех стадиях 
общественного воспроизводства, которое характеризуется объективно вызванным потребностями общества многообразием экономических отношений. Финансы как однородная группа общественных отношений возникают при одностороннем (без встречного эквивалента) 
движении денежной формы стоимости, характерном для распределения общественного продукта2. С одной стороны, финансы объективно необходимы, поскольку обусловлены нуждами развития общества, 
основанного на товарно-денежном обращении3. С другой стороны, финансы используются государством в качестве одного из основных экономических регуляторов при управлении обществом4.

1  Под функциями государства в правовой науке традиционно понимаются направления его деятельности, в которых выражаются его цели и задачи (см., например: Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 
1979; Пискотин М. И. К вопросу о функциях советского государства в современный 
период // Советское государство и право. 1958. № 1; Он же. Функции социалистического государства и аппарат управления // Советское государство и право. 1973. № 10; 
Радько Т. Н., Лазарев В. В., Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. М., 
2021). Например, М. И. Пискотин указывал, что функция государства — это направление необходимой деятельности государства, предопределенной объективными факторами, потребностями сложившейся общественной жизни с точки зрения ее внутренних и внешних условий (см.: Пискотин М. И. К вопросу о функциях советского государства в современный период. С. 90).
2  См.: Финансы / под ред. В. М. Родионовой. М., 1995. С. 8.
3  См.: Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2019. С. 41.
4  См.: Аллахвердян Д. А. Финансово-кредитный механизм развитого социализма. 
М., 1976. С. 95—96.