О новых тенденциях и проблемах в реформировании системы финансирования вузов

Т. Л. Клячко 

С. Г. Синельников-Мурылев

О новых тенденциях 
и проблемах 
в реформировании системы 
финансирования вузов

Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации

Издательский дом «Дело»
Москва · 2013

УДК 378.3

ББК 65.261.55

К47

Клячко, Т. Л., Синельников-Мурылев, С. Г.

О новых тенденциях и проблемах в реформировании системы 

финансирования вузов / Т. Л. Клячко, С. Г. Синельников-Мурылев.— М. : 
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013.— 64 с.— (Научные доклады : 
образование).

ISBN 978-5-7749-0779-3

ISBN 978-5-7749-0779-3                                                                 УДК 378.3 

ББК 65.261.55

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства 

и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 
2013

К47

Введение

Реформа бюджетного сектора, начавшаяся принятием в мае 2010 г. ФЗ-83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием 
правового положения государственных (муниципальных) учреждений»1, исходила из простых 
предпосылок. Государство оказывает своим 
гражданам определенный набор услуг — государственных услуг. Они предоставляются гражданам бесплатно «руками» государственных 
учреждений, которым выдается государственное задание на оказание государственных услуг. 
А затраты на оказание этих услуг государство 
возмещает своим учреждениям на нормативной основе. Поскольку услуги государственные, 

          1 Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 

2010 г. № 83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные 
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Т. Л. Клячко, С. Г. Синельников-Мурылев

4

то они оказываются всем, имеющим на них право, в одинаковом объеме и, по идее, одинакового качества.

Именно здесь в выстроенной логике начинаются сбои:

– если государственное задание учреждениям распреде
ляется с учетом качества, то оно—это качество—видимо, предполагается различным;

– если это качество различно, то оно не может оплачи
ваться одинаково: более высокое качество должно «стоить» дороже;

– при одинаковой оплате разной по качеству услуги (оди
наковом нормативе затрат на оказание единицы услуги) выигрывают не те учреждения, которые оказывают 
более качественные услуги, а те, которые оказывают менее качественные, поскольку при прочих равных у них 
меньше издержки (в первую очередь, это обусловлено 
тем, что они используют более дешевые кадры, и, кроме того, у них в худшем состоянии материальная база, 
ее поддержанию не уделяется должного внимания).

Таким образом, для того чтобы не страдали те, кто оказывает более качественные услуги, они с самого начала должны получать заведомо большие задания. Но в этом случае 
они выигрывают не в силу более высокой оценки их качества (более высокого норматива финансирования их услуг), а за счет количества, т. е. за счет экономии на масштабе. Однако путь наращивания количества далеко не всегда 
возможен. Если речь идет о вузах, то у них есть физические 
ограничения на увеличение численности студентов — предельный контингент. Эти ограничения естественно могут 
быть сняты — вузу можно добавить (или построить) зданий, 
закупить дополнительное оборудование, набрать еще преподавателей. Но, во-первых, это требует времени, иногда 
значительного (построить здание, создать кампус), и значительных же финансовых затрат. А во-вторых, есть еще нематериальные слагаемые успеха вуза — дух университета, 
особая университетская культура, которая при быстром росте может серьезно пострадать. Это, кстати, говорит о том, 

О новых тенденциях и проблемах в реформировании системы...

5

что присоединение слабых вузов к сильным далеко не всегда желательно и возможно.

Что касается более слабых вузов, то, получая меньшие 

государственные задания и, соответственно, меньшие средства, они будут либо тихо умирать, либо начнут сдавать 
в аренду помещения, т. е. вуз будет превращаться в объект 
недвижимости, а качество обучения упадет еще ниже. В этой 
ситуации возникает естественный вопрос, почему данному 
вузу надо давать несколько лет на умирание, а не закрывать 
его немедленно? Или же сразу, как только в нем выявится 
низкое качество обучения, не начинать исправлять положение, определяя и устраняя причины бедствия (плохой 
менеджмент, отсутствие необходимой материальной базы, 
низкий престиж специальностей, слабый преподавательский состав и т. п.). Но при этом надо понимать, что любое 
из принятых решений (закрытие вуза, исправление положения) также требует времени и ресурсов, в том числе или прежде всего управленческих высокого уровня, и, что не менее 
важно, каждое из них имеет свои социальные последствия, 
свою очень немаленькую социальную «цену»1.

В двух разделах данной работы рассматриваются пробле
мы, которые встали перед системой высшего образования 
в последние годы в связи с реализацией ФЗ-83, последствия 
целого ряда принятых в этой сфере решений и возможные 
выходы из создавшейся ситуации.

Раздел 1. Реформирование системы 
финансирования вузов

Тема финансирования высшего образования и повышения 
его эффективности обсуждается на протяжении последних 
15 лет. По мнению экспертов, для повышения эффективности 

          1 Проведенный Минобрнауки России мониторинг деятельности вузов 

с целью определения неэффективных учебных заведений выявил 
общественную реакцию на это действие, которая была крайне негативной: результаты не были приняты и показали ограниченные 
возможности такого рода мероприятий. 

Т. Л. Клячко, С. Г. Синельников-Мурылев

6

необходимо 
обеспечить 
экономическую 
самостоятель
ность вузов, создать ситуацию, когда вузы конкурировали бы 
за бюджетные средства, и ввести нормативное подушевое финансирование. Как уже отмечалось, в 2010 г. был принят Федеральный закон № 83-ФЗ, посвященный реформированию 
государственных и муниципальных учреждений. Повысит ли 
он эффективность высшего образования и поможет ли реализовать задачи, которое стоят перед вузами?

Закон может способствовать развитию межвузовской 

конкуренции. Вузы получают финансирование на оказание 
государственной услуги — обучение бюджетных студентов — в расчете на каждого из них, т.е. фактически «плату» 
за того, кто учится на бюджетной основе. Таким образом, 
вузы начинают функционировать в квазирыночной среде, 
когда за одних студентов платит государство, а за других — 
непосредственные потребители образовательной услуги, 
т.е. сами граждане.

Нормативная подушевая основа финансирования счита
ется одной из центральных мер в заявленной реформе. Закон устанавливает практически одинаковые принципы финансирования бюджетных и автономных учреждений.

Вместе с тем «новое» бюджетное учреждение финанси
руется через казначейство и при проведении закупок подпадает под действие Федерального закона № 94-ФЗ1, а автономное учреждение имеет право осуществлять закупки 
без использования процедур закона о госзакупках, открывать 
счета в кредитных организациях и брать кредиты. Кроме 
того, у автономных учреждений есть право входить в складочный капитал хозяйственных обществ. Бюджетные вузы 
в этом отношении ограничены возможностями, которые 
им предоставляет Федеральный закон № 217-ФЗ2. При этом 

          1 Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. 

№ 94‑ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение 
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

          2 Федеральный закон Российской Федерации от 2 августа 2009 г. 

№ 217‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными 
научными и образовательными учреждениями хозяйственных об

О новых тенденциях и проблемах в реформировании системы...

7

для обоих типов учреждений вместо сметы вводится трехлетний финансово-хозяйственный план, который утверждается 
учредителем в бюджетных организациях и руководителем 
учреждения по согласованию с наблюдательным советом — 
в автономных1.

Принципы оплаты государством образовательной услуги 

также заложены в принятом в 2011 г. Федеральном законе 
№ 318-ФЗ2. В соответствии с ним аккредитованные государством негосударственные образовательные учреждения 
могут получить финансирование образовательной деятельности из бюджетных средств.

Таким образом, теперь государственные и негосудар
ственные вузы, получившие государственную аккредитацию, могут на равных конкурировать за право оказывать 
государственную услугу по обучению студентов. Соответственно, выстраивается следующий механизм финансирования: государство определяет норматив бюджетного 
финансирования в расчете на одного студента и число бюджетных студентов, а вузы конкурируют за государственное 
финансирование образовательной услуги в соответствии 
с государственным стандартом. Тем самым принципы 
распределения государственного задания между вузами, 
определение норматива (стоимости обучения бюджетного 

ществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности».

          1 Наблюдательный совет автономного учреждения дает заключение 

по проекту финансово‑хозяйственного плана, копию которого направляет учредителю. Руководитель АУ принимает решение на основании заключения, сделанного наблюдательным советом (см. 
п. 3 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации от 3 ноября 
2006 г. № 174‑ФЗ «Об автономных учреждениях»).

          2 Федеральный закон Российской Федерации от 16 ноября 2011 г. 

№ 318‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации в части установления имеющим государственную аккредитацию образовательным учреждениям среднего профессионального и высшего профессионального образования контрольных цифр приема граждан для обучения за счет 
средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».