Фискальный федерализм и межбюджетные отношения: опыт становления и развития в России

Т.В. Грицюк

ФИСКАЛ^ЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНО0ЕНИЯ:
ОПЫТ СТАНОВЛЕ^Я И РАЗВИТИЯ В РОССИИ







(©
ФИНАНСЫ И СТАТИСТИКА
МОСКВА

2022

УДК 336.14
ББК 65.261.3
     Г85

РЕЦЕНЗЕНТЫ:
В.М. Коновалов, доктор экономических наук, профессор Государственного университета управления;
В.В. Егоров,
кандидат социологических наук, доцент, заведующий кафедрой Московского городского института управления Правительства Москвы;
В.Н. Лексин,
доктор экономических наук, профессор Института системного анализа РАН;
А.Н. Швецов,
доктор экономических наук, профессор Института системного анализа РАН

      Грицюк Т.В.
Г85 Фискальный федерализм и межбюджетные отношения: опыт становления и развития в России. — М.: Финансы и статистика, 2022. — Режим доступа: https://finstat.ru/wp-content/uploads/2022/ 04/Gricuk_Fiskalnyi-federalizm-i-mezhbudzhetnye-otnosheniya_ 2022.pdf, ограниченный. — Загл. с экрана. — 320 с.: ил.
         ISBN 978-5-00184-072-5
          Посвящена опыту становления институциональных преобразований в области межбюджетных отношений, началу формирования основ бюджетного федерализма в Российской Федерации. Рассмотрены теоретические и прикладные аспекты развития межбюджетных отношений в России, проблемы распределения властных полномочий через межбюджетные отношения. Проведен подробный анализ российского и зарубежного опыта организации государственных финансов в многоуровневой системе. Анализируются направления текущей бюджетно-налоговой политики, основные макроэкономические характеристики бюджета, а также перспективы и тенденции в сфере государственного регулирования финансов.
          Для специалистов финансово-банковской сферы, муниципальных и региональных образований, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов экономических вузов.

УДК 336.14
                                                      ББК 65.261.3

                                       © Грицюк Т.В., 2004, 2022
                                       © ООО «Издательство «Финансы
ISBN 978-5-00184-072-5                   и статистика», 2022

                ОБРАЩЕНИЕ К ЧИТАТЕЛЮ





         Данная монография представляет новый тип научной литературы, роль которой состоит не только в представлении большого объема фактологической информации, но и в оказании научно-методологической поддержки. Работа включает конструирование и экспликацию системы базовых понятий и представлений — категориальный аппарат, обобщающий сферу профессиональной деятельности.
         Предложенные автором социально-экономические технологии управления общественными финансами основаны на достижениях отечественной и зарубежной научных школ. Это то ядро, на базе которого в дальнейшем могла бы строиться соответствующая стратегия или программа институциональных преобразований экономики, а также предприниматься конкретные действия руководителями органов государственной власти и управления.


     Директор Института финансового менеджмента Государстенного университета управления, доктор экономических наук, профессор                      л? * В. К. Крылов

3

                ВВЕДЕНИЕ





    В числе серьезных препятствий на пути экономических реформ нередко называется состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации. Действующая их система не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, направленной на реализацию стратегии устойчивого экономического роста.
    Крайне важным является обеспечение финансовой стабильности и создание благоприятных условий для развития экономики на всей территории государства, а не только в его отдельных регионах. Последнее предполагает совершенствование процедурных сторон взаимоотношений федерации и регионов, а также более четкое законодательно закрепленное разграничение доходных и налоговых полномочий. Это, в свою очередь, обеспечит практическую реализацию концепции «федерализма, создающего рынок».
    Помимо прямого перераспределения финансовых ресурсов в масштабах всей страны, через межбюджетные отношения опосредуется разделение властных полномочий государственных органов. Это может существенно влиять на совокупный размер бюджетных средств, учитывая потенциал создания дополнительных стимулов для роста доходной базы региональных бюджетов.
    Отличительной чертой российской системы бюджетного федерализма стало несоответствие между децентрализацией бюджетных расходов и централизацией бюджетно-налоговых полномочий, что усугубилось субъективностью формирования финансовых отношений центра с конкретными регионами, а также непрозрачностью многих региональных и местных бюджетов.
    Сложный характер влияния финансовых взаимоотношений различных уровней власти на экономику государства делает крайне важной задачу создания комплексной системы управления межбюджетными отношениями.

4

Глава 1





                ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ В МНОГОУРОВНЕВОЙ СТРУКТУРЕ ¹





   Одной из основных проблем организации системы государственных финансов в многоуровневой структуре государственного управления является распределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Более ста лет назад один из основоположников политических исследований в области федерализма А. Токвиль высказал предположение о том, что федеративная система возникла как результат желания совместить в одном государстве различные преимущества, которыми располагают разные нации, проживающие на различных территориях. С точки зрения фискальных взаимоотношений гипотезу А. Токвиля можно понять как предположение о том, что наличие нескольких уровней государственного управления предоставляет возможность централизации процесса принятия решений в тех областях экономики, где необходимо наличие общенациональной политики, а также возможность принятия решений на местном уровне там, где это оказывается наиболее эффективным.


            1.1. Модели оказания государственных услуг


   В трудах Р. Масгрейва (1959) гипотеза А. Токвиля была конкретизирована путем формулирования основных принципов разделения расходных обязательств между уровнями государствен

    ¹ В соответствии с теорией спроса на общественные блага понятие «государственные финансы» является синонимом понятия «общественные финансы», суть которого состоит в финансировании общественно значимых потребностей.

5

ной власти. По мнению Р. Масгрейва, фискальный федерализм основывается на том, что политика в области предоставления государственных услуг должна различаться между различными субнациональными административно-территориальными образованиями, в то время как цели государственной политики в области перераспределения доходов и макроэкономической стабилизации требуют закрепления этих функций за национальными (центральными) органами власти¹
    Высказанные в работе Р. Масгрейва достаточно общие гипотезы о распределении полномочий между уровнями государственной власти, будучи предметом многих дискуссий, сохранили свое значение и на современном этапе развития экономики общественного сектора. Так, признано, что функции разработки и проведения макроэкономической политики должны быть максимально централизованы: практически во всех странах мира полномочия по проведению денежно-кредитной политики принадлежат центральным монетарным властям. Касательно децентрализации фискальной политики можно отметить, что стимулирование совокупного спроса на региональном уровне имеет ограниченные возможности вследствие большой степени открытости региональных экономических систем.
    С другой стороны, в трудах других ученых утверждалось, что субнациональные органы власти могут осуществлять достаточно успешную стабилизационную политику¹ ². Так, внешние макроэкономические воздействия (например, резкое повышение цен на энергоресурсы) имеют различное значение для разных регионов. Органы власти субнационального уровня имеют возможность применять меры с учетом условий региональной специфики, что неосуществимо при регулировании совокупного спроса на национальном уровне. Также субнациональные органы власти имеют возможность создавать специальные стабилизационные фонды для поддержания уровня государственных расходов и налоговых ставок в различные периоды экономического цикла. Однако следует отметить, что возможности проведения децентрализованной политики макроэкономической стабилизации являются ограни     ¹ Richard A. Musgrave The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. — New York: McGraw-Hill, 1959. — P. 181—182.

     ² Edward M. Gramlich Federalism and Federal Deficit Reduction I I National Tax Journal, 1987. — № 40 (September). — P. 299—313.

6

 ченными и основные полномочия в этой области должны принадлежать национальному правительству.
    Аналогично существуют ограничения на возможность проведения децентрализованной политики в области перераспределения доходов. Так, органы власти субнационального административно-территориального образования, активно проводящие политику по перераспределению дохода от обеспеченных к необеспеченным слоям населения, могут столкнуться с притоком в регион низкодоходных групп населения и оттоком обеспеченных домохозяйств¹
    Однако чрезмерная централизация полномочий в области перераспределения доходов также не соответствует принципам фискального федерализма. Можно предположить, что с уменьшением масштаба административно-территориальной единицы наряду с увеличением информационных возможностей органов власти с точки зрения оценки реальной потребности в финансовой поддержке возрастает эффективность предоставления социальной поддержки низкодоходным домохозяйствам¹ ² Таким образом, возможно такое распределение полномочий в области проведения политики перераспределения доходов, когда на уровне центрального (федерального) правительства определяется единая национальная перераспределительная политика, а субнациональные органы власти имеют возможность варьировать степень перераспределения в установленных национальным законодательством пределах³.
    В основу определения оптимального соотношения между централизацией полномочий федерального (центрального) правительства и степенью децентрализации расходных полномочий субнационального уровня положена теория спроса на общественные блага⁴. При этом спрос населения на общественные блага форми

     ¹ Естественно, что подобное утверждение правомерно при отсутствии законодательных ограничений при перемещении граждан внутри страны и выбора ими места жительства, и наоборот, активное проведение субнациональными властями собственной перераспределительной политики может подтолкнуть к введению ограничений на предоставление льгот резидентам других территорий (например, сохранение института регистрации в г. Москве).

    ² Pauly M.V. Income Redistribution as a Local Public Good I I Journal of Public Economics, № 2 (February), 1973. — P. 35— 58.

    ³ Подробнее об этом см.: King D. Fiscal Tiers: The Economics of MultiLevel Government, London: Allen and Unwin, 1984. — P. 36— 37.

    ⁴ Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. — М.: ГУ ВШЭ, 2000.

7

руется путем вертикального стимулирования индивидуального спроса (рис. 1.1).
    Допустим, что D₂, D₃ — кривые индивидуального спроса первого, второго и третьего потребителей; D — кривая совокупного спроса; Y — предельная выгода, получаемая потребителем (предельная готовность платить); Q — количество поставляемых благ. Пусть общественное благо создается в количестве g*¹ ²,



Рис. 1.1. Формирование спроса на общественные блага¹

которое устанавливается в зависимости от предельных издержек его производства. Индивидуальный потребитель не должен целиком оплачивать общественное благо, достаточно внести некоторый вклад, соответствующий его предельной выгоде. Для первого потребителя этот вклад составит Рх, для второго — Р₂, а третий может рассчитывать на компенсацию в размере Р₃ так как для него предельная выгода отрицательна. Оптимальный в соответствии с гипотезой Парето уровень производства обще


    ¹ Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. — М.: Дело, 2002. — С. 18.

    ² <2* — определенное количество некоторого созданного общественного блага для конкретных предельных издержек его производства.

8

ственных товаров достигается тогда и только тогда, когда сумма определенных таким образом вкладов равна альтернативной стоимости ресурсов, которые нужны для производства единицы общественного блага:

MRT = YMRSt, i

   MR T — предельная норма трансформации общественного блага в частное (подразумевается, что существуют два вида благ—общественные и частные), определяемая производственной функцией;
   MRSt — предельная норма замещения общественного блага частным для ьго потребителя.

   Вклады в финансирование общественного блага, соответствующие индивидуальным уровням предельной выгоды (предельных норм замещения), в идеальных условиях могли бы служить ориентиром при распределении налогового бремени. Однако выявление индивидуальной предельной полезности блага на практике трудноосуществимо.
   Для более полного понимания причин, в зависимости от которых некоторая часть расходных обязательств должна быть передана на нижние уровни бюджетной системы, рассмотрим модели оказания государственных услуг при наличии нескольких равноправных органов власти, управляющих самостоятельными бюджетами. Одна из основных функций органов власти на субнациональном уровне заключается в распределении местных общественных благ в соответствии с предпочтениями резидентов данного административно-территориального образования. В классической модели функционирования государственных финансов на субнациональном уровне, построенной С. Тибу, поведение индивидуумов сравнивается с процессом выбора наиболее приемлемого товара в виде общественных благ из нескольких вариантов, предлагаемых в различных торговых точках — административно-территориальных образованиях¹. Как показывает модель С. Тибу и ряд последующих исследований в этой области, в идеальном случае такое поведение приводит к результату, при котором полностью реализуются все потенциаль

    ¹ Charles М. Tiebout A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. — 1956. — № 64. — P. 416—424.

9

ные выгоды от децентрализации: как общественный, так и частный секторы экономики предоставляют индивидууму полную свободу в выборе наиболее эффективного уровня потребления каждого блага, причем в роли цены на общественные блага выступают уплачиваемые индивидуумом местные и региональные налоги. До тех пор, пока предельная величина уплачиваемых индивидуумом налогов эквивалентна предельным издержкам предоставления общественных благ, равновесие, так же как и в частном секторе, будет эффективным в соответствии с гипотезой Парето¹
    Из экономической теории государственного сектора известно условие оптимальности обеспечения общественными благами вне контекста многоуровневой бюджетной системы¹ ² при существовании агрегированного производственного соотношения между частными и общественными благами

F(X.G)=0,


  где X — вектор общего объема производства частных благ размерностью Fi;
     G — общий объем производства общественного блага, потребляемого каждым гражданином и принятого в качестве единицы измерения.


     При этом предполагается, что органы власти самостоятельно выбирают уровень G и имеют возможность устанавливать вектор потребления частных благ для каждого домашнего хозяйства h (h = 1,    Н). Задачей органов власти является мак  симизация индивидуальной функции общественного благосостояния. Тогда, если функцию полезности каждого потребителя в терминах частных и общественных благ можно представить как 1Г(Х\ G), то функцию общественного благосостояния можно выразить как (U¹, if¹, UH). Таким образом, необходимо решить задачу максимизации функции общественного благосостояния при существовании единственного ограничения в виде соотношения F между частными и общественными благами.


     ¹ Charles М. Tiebout A Pure Theory of Local Expenditures //Journal of Political Economy. — 1956. — № 64. — P. 422.

     ² Аткинсон Э.Б., Стиглиц Д.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. — М., 1995. — С. 658.

10