Право на охрану здоровья (социально-правовое исследование)

Право на охрану здоровья
(социальноправовое исследование)

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2022

Право на охрану здоровья
(социальноправовое
исследование)

Н. С. Колесова

Институт государства и права РАН

УДК 342.746:[343.347:347.121.1](470+571)
ББК 67.400.321(2Рос)+67.404.213.33(2Рос)
К60

Сведения об авторе
Наталья Сергеевна Колесова — кандидат юридических наук, сотрудник сектора прав человека в Институте государства и права РАН.
Сфера научных интересов — принципы, методы и формы государственной защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина в
контексте правовой и социальной государственности.

Рецензенты:
Сошникова Т. А., доктор юридических наук, профессор;
Скачкова Г. С., доктор юридических наук, профессор.

Колесова Н. С.
К60
Право на охрану здоровья (социальноправовое исследование) : монография / Н. С. Колесова. — Москва : Норма :
ИНФРАМ, 2022. — 144 с.

ISBN 9785917685649 (Норма)
ISBN 9785160104409 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161024218 (ИНФРАМ, online)

Приводится комплексный анализ сложной ситуации в сфере отечественного здравоохранения, излагаются факторы риска, предопределяющие необходимость реформирования данной отрасли. Раскрываются направления нормативноправового регулирования охраны здоровья, освещаются принципы,
на которых должно базироваться создание адекватного экономикоправового
механизма, гарантирующего социальные права граждан на охрану здоровья и
медицинскую помощь.
Монография будет полезна законодателям, работникам социальной сферы
и науки, интересна широкому кругу читателей.

УДК 342.746:[343.347:347.121.1](470+571)
ББК 67.400.321(2Рос)+67.404.213.33(2Рос)

ISBN 9785917685649 (Норма)
ISBN 9785160104409 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161024218 (ИНФРАМ, online)
© Колесова Н. С., 2015

Введение

Общественное здоровье служит наиболее ярким и всеобъемлющим
показателем условий и качества жизни российского населения, обеспечивая воспроизводство и качество трудовых ресурсов, создавая необходимую базу для устойчивого социальноэкономического роста государства. Государственная система здравоохранения играет важную
роль в обеспечении национальной безопасности. Ввиду недостаточного в течение длительного времени государственного финансирования,
неадекватности финансовых ресурсов государственным гарантиям
оказания бесплатной медицинской помощи, неудовлетворительного
эпидемиологического и экологического состояния общества возможности модернизационного реформирования организационноправовых форм современной системы здравоохранения в Российской Федерации весьма ограничены.
Закономерно, что снижение в Российской Федерации качества
жизни человека, равно как и общества в целом, ведет к неспособности
государства и общества ослаблять неизбежные при радикальных социальноэкономических преобразованиях негативные, влияющие на
здоровье населения тенденции, такие как рост неравенства и насилия,
нарушение социальных и семейных связей, возрастание числа конфликтов и др. Поскольку размеры финансирования здравоохранения
из бюджетов всех уровней и за счет средств обязательного медицинского страхования отнюдь не обеспечивают население бесплатными
медицинскими услугами, сегодня необходима концентрация ресурсов
на решении наиболее значимых для нашего общества проблем.
По экспертному заключению министра здравоохранения РФ
В. И. Скворцовой, система здравоохранения как отрасль социальной
сферы и качество основных показателей здоровья нации «оставляют
желать лучшего», вместе с тем в здравоохранении идут серьезные перемены. Целые блоки актуальных проблем заслуживают особого внимания, такие как «устаревшая, с большим уровнем физического износа
инфраструктура; низкий уровень медицинского образования; отсутствие единых национальных клинических протоколов; существенное замедление инновационного развития»1. По оценке Министерства здра1 ДемоскопWeekly (электронная версия бюллетеня «Население и общество»). 2012.
№ 535, 536.

воохранения РФ (Минздрав России), изношенность основных фондов
в здравоохранении (порядка 40—45%) требует инвестиций чуть более
1 трлн руб.; наиболее нуждаются в финансировании основные направления, такие как первичное звено системы здравоохранения (поликлиники) и высокотехнологичная медицинская помощь1 (ВМП).
Причем проблемы в первичном звене состоят в первую очередь в правильном управлении и кадровом обеспечении, а в ВМП — в максимальной потребности в инвестициях для развития современной инфраструктуры2.
Согласно мнению директора Научного центра здоровья детей
А. А. Баранова, в нашей стране катастрофически не хватает среднего
медицинского персонала, в том числе в педиатрии. Даже в реанимационных центрах на одну медицинскую сестру приходится 15 пациентов. В то же время в США, например, в соответствии с законами штата
Калифорния детская реанимационная койка подлежит ликвидации,
если при ней работают менее двух медицинских сестер3.
Анализ показывает, что среди причин, негативно влияющих на
здоровье российских граждан, необходимо отметить снижение качества жизни значительной части населения (низкий уровень заработной платы и пенсионного обеспечения; ухудшение условий жизни,
труда, отдыха, качества и структуры питания и др.). Более того, эксперты сходятся во мнении, что современные трудности и противоречия социальноэкономического развития в Российской Федерации
обостряют еще одну проблему — значительно возрастает доля теневой
оплаты врачебных услуг. Обращает на себя внимание тот факт, что по
мере нарастания платности медицинских услуг бедность в сознании
людей все более ассоциируется с неспособностью получать необходимую медицинскую помощь.
Снижение общего уровня культуры, в том числе санитарногигиенической, способствует распространению вредных привычек и нездорового образа жизни. Решающее значение для здоровья человека имеют и экологически безопасная окружающая среда, и социальнопсихологический климат, т. е. по сути дела его отношения с обществом и
государством. Более половины населения нашей страны имеют неудовлетворительные условия жизни и труда, в частности пользуются

6
Введение

1 Высокотехнологичная медицинская помощь — это медицинская помощь, выполняемая высококвалифицированными медицинскими кадрами с использованием сложных и уникальных медицинских технологий, основанных на современных достижениях
науки и техники.
2 См.: ДемоскопWeekly. 2014. № 589, 590.
3 См.: Краснопольская И. Сестра рядом // Российская газета. 2014. 14 февр.

некачественной питьевой водой. В связи с этим отмечается рост числа
профессиональных заболеваний и в целом санитарноэпидемиологического неблагополучия.
Забота об экологии — актуальная задача любого социально ответственного государства. Наша страна не должна быть в этом плане исключением, ведь без здоровой экологии не может быть здоровых
граждан. В условиях дефицита бюджетных средств необходимо определить приоритеты экологической политики, позволяющей как реализовать мероприятия по улучшению качества окружающей среды на
конкретных территориях, так и ориентировать органы здравоохранения и социального развития на поддержку самых уязвимых групп населения.
В последние годы, как показывает анализ, в нашей стране произошло определенное сокращение показателей смертности и инвалидности населения, однако имеется еще огромный резерв для дальнейшего снижения данных показателей, их все еще высокий уровень
является главным вызовом российской системе охраны здоровья, задачам модернизации общества и обеспечения устойчивого развития.
Для ответа на эти главные вызовы необходимы существенные изменения в образе жизни населения и состоянии окружающей среды, особенно в крупных мегаполисах, а также в самой системе здравоохранения.
Поскольку основной причиной недостаточной позитивной динамики в состоянии здоровья российского населения наряду с высокой
распространенностью поведенческих факторов риска неинфекционных заболеваний (злоупотребление алкоголем и наркотиками, недостаточная двигательная активность, несбалансированное питание) выступает низкая мотивация россиян к своевременному обращению за
медицинской помощью, должна быть существенно повышена профилактическая активность первичного звена здравоохранения.
В первую очередь она должна быть направлена не только на лечение, но и на своевременное выявление заболеваний: правилом должно быть не лечение заболевшего человека, а использование современных технологий, медицинских протоколов и знаний врача в целях
предотвращения болезней. По мнению директора НИИ урологии
Минздрава России О. И. Аполихина, чтобы профилактика стала повседневной практикой, необходимо основной акцент делать «не на
третичную профилактику, а на первичную и вторичную». Элементами
построения системы медицинской помощи в таком формате являются
изменение образа жизни, борьба с факторами риска, формирование

Введение
7

групп риска и работа с ними, строгий контроль над качеством оказания медицинской помощи1.
Что до большинства правовых норм, то они регламентируют абсолютно все вопросы охраны здоровья людей. Они могут касаться как
стандартов на продукты питания и воду, применение химических
средств защиты растений, биостимуляторов роста животных, так и гигиенических норм охраны труда, жилища, санитарнопротивоэпидемиологических правил, правил спасания людей и охраны их здоровья
в чрезвычайных ситуациях. Это законы о медицинском страховании
граждан, об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия, об охране материнства и детства, о лекарствах и фармацевтической деятельности, о донорстве крови и ее компонентов, о пересадке органов и тканей, о медицинской экспертизе, о психиатрической и
наркологической помощи.
Иными словами, предметом соответствующего правового регулирования выступают отношения, связанные с реализацией системы
мер, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней,
активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае
утраты здоровья. Трудно переоценить важность формирования нормативной правовой базы, обеспечивающей защиту прав пациентов, с
одной стороны, и страхование профессиональной ответственности
работников здравоохранения — с другой. Важно тем не менее отметить, что только «серьезная систематизация законодательства об охране здоровья граждан способна решить задачи существенной модернизации системы здравоохранения», а также придать этой отрасли более
сплоченный характер, единообразие регулирования, обезопасить от
постоянных притязаний на тот или иной фрагмент предмета правового регулирования со стороны институтов и норм смежных отраслей
(прежде всего финансового, гражданского, административного законодательства)2.
Право на охрану здоровья как одно из основных прав человека
впервые нашло юридическое закрепление в международных актах по
окончании Второй мировой войны. В Уставе Всемирной организации
здравоохранения (ВОЗ) было определено, что целью данной организации является достижение всеми народами возможного наивысшего
уровня здоровья (ст. 1). При этом под здоровьем понимается «состоя8
Введение

1 См.: Краснопольская И. Перепутали карманы // Российская газета. 2013. 22 нояб.
2 См.: Путило Н. Концепция развития законодательства об охране здоровья граждан // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой,
Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 357—372.

ние полного физического, душевного и социального благополучия,
а не только отсутствие болезней или физических дефектов». В конституциях большинства государств мира упоминание о праве граждан на
здоровье и медицинскую помощь отсутствовало вплоть до середины
XX столетия, хотя многие другие права уже были провозглашены. Таким образом, это ключевое право стало закрепляться в законодательстве сравнительно недавно, прежде всего в экономически развитых
странах. Совершенно очевидно, что это во многом связано с современным падением уровня рождаемости и обострением демографических проблем: государства должны были реагировать на них, вырабатывая социальные меры, направленные на продление жизни, поддержание здоровья и создание общества, комфортного для людей всех
возрастов. В современном мире проблема улучшения охраны здоровья
всех категорий населения важна как никогда.
В то же время юридические гарантии права на охрану здоровья и
медицинскую помощь, имея самый общий характер, не предполагают
своей абсолютно полной реализации, поскольку во многом обусловливаются финансовоэкономическими возможностями того или иного государства и программноцелевой природой этого права. Так или
иначе, очевидно, что качественный прорыв в системе здравоохранения, привлечение инвестиций в медицинскую отрасль и оптимизация
оказания медицинской помощи всем слоям населения предполагают
консолидацию усилий практического здравоохранения, науки, органов государственной власти и общественных организаций.
Конкретные механизмы реформирования отрасли здравоохранения должны быть дифференцированы в разных регионах страны в зависимости от численности населения, расстояния между населенными пунктами, состояния дорог, климатических особенностей и др.
В любом случае в стране должно получить максимально широкое
развитие оказание медицинской помощи в рамках трехуровневой
системы. Первый уровень — районные поликлиники для профилактики и лечения наиболее распространенных заболеваний. Второй
уровень — межрайонные и межмуниципальные центры для своевременного оказания помощи при любых угрожающих жизни пациентов
заболеваниях и состояниях. Наконец, на третьем уровне в региональных многопрофильных центрах пациентам должна оказываться плановая высокотехнологичная, специализированная помощь специалистами соответствующей квалификации.
Европейские страны в рамках Европейского регионального комитета ВОЗ берут на себя твердые обязательства по осуществлению эффективной политики в сфере здравоохранения. Так, стратегический

Введение
9

документ «Основы политики «Здоровье2020»1 включает четыре приоритетные области действий: 1) инвестирование в здоровье человека
на всех этапах его жизни и расширение прав и возможностей граждан;
2) решение наиболее актуальных проблем, связанных с неинфекционными и инфекционными болезнями; 3) укрепление ориентированных
на человека систем здравоохранения и потенциала охраны общественного здоровья; 4) готовность системы здравоохранения к чрезвычайным ситуациям и повышение ее прочности на «местном уровне» в
целях создания так называемой поддерживающей среды. Поскольку
неинфекционные заболевания остаются основной причиной смертности и высокой заболеваемости в европейском регионе, европейские
государства достигли значительного прогресса в противодействии таким заболеваниям, принимая меры согласно мандатам, определенным в Плане действий по реализации Европейской стратегии профилактики и борьбы с неинфекционными заболеваниями на период
2012—2016 годов.
Проблема государственного воздействия на те или иные секторы
экономики и социальной сферы с учетом современных демографических факторов старения населения и изменений в структуре семьи не
так часто попадает в зону внимания отечественных исследователей.
Между тем роль и ответственность социального государства в обеспечении безопасности граждан и защите их социальных прав объективно повышаются. Учитывая, что в сфере отечественного здравоохранения ситуация является сложной, автор предпринял попытку приблизиться к пониманию принципов, на которых должно базироваться
создание адекватного экономикоправового механизма, гарантирующего социальные права (на примере права на охрану здоровья и медицинскую помощь). Поэтому настоящая монография будет интересна
и полезна законодателям, работникам социальной сферы и науки.

10
Введение

1 См.: Здоровье2020. Основы европейской политики и стратегия для XXI века. М.,
2013. С. 17; Профилактика и борьба с неинфекционными заболеваниями в европейском
регионе: доклад о ходе работы. М., 2013.