Связи с общественностью в органах власти

СВЯЗИ 
С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ 
В ОРГАНАХ ВЛАСТИ

УЧЕБНИК

Москва
ИНФРА-М
2022

А.А. МАРКОВ

Допущено 
Учебно-методическим объединением вузов Российской Федерации 
по образованию в области международных отношений 
в качестве учебного пособия для студентов вузов, 
обучающихся по направлению подготовки  
42.03.01 «Реклама и связи с общественностью»

Р е ц е н з е н т ы:

Г.Л. Тульчинский, д-р филос. наук, проф. НИУ Высшей школы экономики, заслуженный деятель науки РФ,
Д.В. Шопенко, д-р экон. наук, проф., зав. кафедрой Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета

М25

© Марков А.А., 2014

УДК 659.4 (075.8)
ББК 
60.842я73
 
М25

ISBN 978-5-16-006212-9 (print)
ISBN 978-5-16-101075-4 (online)

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

Марков А.А.
Связи с общественностью в органах власти : учебник / А.А. Марков. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 190 с. — (Высшее образование: 
Бакалавриат). — DOI 10.12737/2518.

ISBN 978-5-16-006212-9 (print)
ISBN 978-5-16-101075-4 (online)

Учебник включает в себя основные вопросы современной теории и практики связей с общественностью в государственных и муниципальных органах 
власти на современном этапе развития Российского государства, учитывающие 
актуальные теоретические и практические аспекты и проблемы в нынешнем 
функционировании института Public Relations (PR) в структурах государственного и муниципального управления. Изложенные в учебнике темы охватывают 
практически весь спектр направлений, изучаемых в дисциплине «Связи с общественностью в органах власти», дополнены конкретными практическими примерами, позволяющими легче усвоить предлагаемый материал.
Для студентов, бакалавров и магистров, обучающихся по специальностям и 
направлениям в области рекламы и связей с общественностью, журнали стики, 
менеджмента, государственного и муниципального управления, а также в сфере 
иных гуманитарных направлений.

УДК 659.4 (075.8)
ББК 60.842я73

ВВЕДЕНИЕ

Дисциплина «Связи с общественностью в органах власти» является важной составной частью изучения общего функционирования 
института Public Relations (связи с общественностью) в России на 
современном этапе ее развития как демократического государства. 
Связи с общественностью в органах государственного управления 
имеют давнюю историю. Именно в органах государственной власти, 
если говорить об отечественной истории возникновения и развития 
российских Public Relations, они возникли и проходили определенные 
этапы становления — имеется в виду советский период российской 
истории, когда в партийных и советских госструктурах, в силовых 
органах создавались пресс-службы как ранние аналоги будущих связей с общественностью. Отягощенные спецификой советской идеологии советские пресс-службы того времени играли большую роль в 
формировании соответствующего общественного мнения, и многие 
методы и технологии их деятельности и сегодня используются в работе связей с общественностью в органах государственной власти.
Современное понятие связей с общественностью применительно 
к органам государственной и муниципальной власти учитывает не 
только и не столько опыт предшествующей общественно-экономической формации, но прежде всего существующие реалии нашей 
жизнедеятельности — демократическое государственное управление, 
рыночную экономику, процессы глобализации мирового сообщества, 
и в первую очередь связанное с ними формирование постиндустриального, т.е. информационного, общества, предусматривающего создание и использование динамичных и эффективных информационно-коммуникационных технологий, интернет-коммуникаций, 
способных активно воздействовать на индивидуальное и массовое 
сознание и мнение. Все это существенно корректирует роль и место 
связей с общественностью в государственном управлении, предопределяет качественные изменения в их успешном функционировании.
Важно учитывать и такое обстоятельство, как специфика работы 
специалиста по связям с общественностью в органах государственной и муниципальной власти. В отличие от коммерческих или 
общественных организаций, где связи с общественностью в целом 
сводятся к реализации информационной и имиджевой политики 
конкретной организации в соответствии со стратегией ее развития и 
только, т.е. специалист по связям с общественностью отождествляется только со своей организацией, в органах государственной власти 
представитель связей с общественностью конкретной государственной структуры (от федеральной до муниципальной, законода

тельной или исполнительной) не только отождествим со своей структурой, но является еще и представителем государства. Поэтому, формируя и реализуя информационную и имиджевую политику некой 
государственной структуры, следует понимать, что даже в малом 
формате эта работа представляет собой позиционирование не просто 
определенного государственного учреждения в представлении общества, но и государства в целом. Иными словами, специалист по связям с общественностью не только формирует имидж своего учреждения, но и способствует тем самым соответствующему формированию имиджа государственного управления.
Дисциплина «Связи с общественностью в органах власти» — это 
универсальная теоретическая и прикладная дисциплина, изучающая 
особенности и закономерности взаимодействия общества и государственных институтов, коммуникации различных субъектов общественных отношений с гражданами и социально-общественными 
организациями, муниципальными и госучреждениями, осуществляемые службами связей с общественностью в госструктурах в целях 
обеспечения демократии, гласности, усиления роли общественного 
контроля в государстве. Данная дисциплина интегрирует знания основ социологии, политологии, философии, психологии, журналистики, культурологи, теории и практики связей с общественностью,
В профессиональной подготовке специалиста по связям с общественностью дисциплина «Связи с общественностью в органах 
власти» занимает одно из самых ведущих мест. Данная дисциплина 
является базовой по отношению к некоторым другим и призвана в 
значительной степени повлиять на уровень знаний, сформированный у студентов при изучении других дисциплин, относящихся к 
связям с общественностью, в плане качественного обогащения основами непосредственных знаний, связанных с особенностями работы связей с общественностью в госучреждениях и муниципальных 
образованиях. Данные особенности во многом определяют современное лицо российского PR, создавая целостное, содержательное 
представление не только о науке о связях с общественностью, но и, 
что весьма необходимо, позволяет дать полноценные представления 
о содержании практической деятельности специалиста по связям с 
общественностью, определяемым его статусом государственного или 
муниципального служащего, а его организации — как органа государственного управления, органа государственной или муниципальной власти.
В настоящем учебнике автор обращается к ряду концепций и 
взглядов отечественных ученых и специалистов в данной области 
(ссылки на них приведены в соответствующих темах учебника), 
а также предлагает собственные теоретические и практические концепции и взгляды, основанные на опыте преподавания данной дис

циплины в высших учебных заведениях и долголетней работе автора 
в различных подразделениях связей с общественностью в государственных федеральных органах. Особое место занимают главы, изучение которых позволяет уяснить общее понятие об истории государственности, узнать основы истории государства, виды государственного устройства и т.д. Важное место в этом цикле заняло изучение современной российской государственной системы, ее особенностей и перспектив развития в условиях демократии и рыночной 
экономики, что позволяет глубже понять роль связей с общественностью в современных государственных органах, действующих в 
формирующемся гражданском обществе и рыночной экономике.
Изучение материала учебника позволяет уяснить целесообразность 
связей с общественностью в госучреждениях и муниципалитетах, проанализировать основные направления в деятельности связей с общественностью в органах государственной и муниципальной власти, 
а также такие понятия, как иерархия госучреждения и место связей с 
общественностью в этой иерархии; функциональный принцип построения отдела по связям с общественностью в государственном учреждении и др.
Смысл и значение планирования работы отделов по связям с общественностью в органах власти и их специфика — этому посвящена 
отдельная глава. В ней рассмотрены все виды и этапы планирования — от краткосрочного до перспективного, а также дан анализ 
планирования типичного специального мероприятия. Наряду с этим 
рассмотрены задачи связей с общественностью в обеспечении имиджевой и информационной политики органа государственной власти. 
При изучении главы можно уяснить ролевые функции связей с общественностью в управленческой структуре госучреждения, понять 
статус службы по связям с общественностью в государственной организации, изучить различия в статусе связей с общественностью в 
зависимости от характера деятельности госструктуры, в том числе 
статус руководителя службы по связям с общественностью в иерархии управления госучреждения. Раскрытие тем главы дает понимание необходимости и роли планирования деятельности связей с общественностью в госучреждении и его особенности, здесь же рассмотрены виды аналитической деятельности и ее специфика в 
госструктурах.
В учебнике рассмотрены принципы взаимоотношений общественных и государственных институтов — демократичность, гласность, прозрачность, доступность. Большое внимание уделено значению коммуникативных форм взаимодействия, на основе чего 
можно убедиться в ведущей роли средств массовой информации 
(СМИ) в обеспечении подобного взаимодействия. Здесь же изложены особенности взаимодействия отделов по связям с обществен

ностью госучреждений и муниципалитетов с редакциями СМИ, 
принципы построения взаимоотношений со СМИ, интернет-коммуникациями, наконец, выбор СМИ в обеспечении имиджевой и 
информационной политики госучреждения.
В учебнике даны необходимые основы знаний в изучении особенностей внутрикорпоративной и общекорпоративной политики в 
госучреждении, специфика межличностных и межотраслевых отношений, основанных чаще всего на иерархии подчиненности персонала и степени бюрократизации государственного учреждения. Значительное место уделено организации работы по созданию надлежащего психологического климата среди персонала, укреплению 
корпоративных отношений, в том числе в выборе соответствующих 
программ влияния на персонал. Особое место отведено анализу, организации и проведению общекорпоративных специальных мероприятий.
В учебнике осмысливается имидж государственных и муниципальных органов в обществе и имидж профессии специалиста по 
связям с общественностью, который призван формировать имидж 
своего учреждения. Общей целью данного учебника является целостное, концептуальное представление о теоретическом и практическом содержании связей с общественностью в органах государственной и муниципальной власти.

ГЛАВА 1. 
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Начало изучению данной дисциплины следует соотнести с историй государственного управления в России, а также со знакомством 
со структурой современного государственного устройства, характеристикой всех трех ветвей власти, включая их дифференциацию по 
федеральному и региональному уровням; наконец, следует проанализировать необходимость и значение формирования и развития 
института PR в органах власти нашей страны. Такой подход важен 
потому, что в любой организации — коммерческой, общественной 
или государственной — профессиограмма персонала, тем более специалиста по связям с общественностью, должна включать в себя 
знание истории, традиций и связанной с этими понятиями специфики и особенностей своей организации. Это позволяет легче адаптироваться к условиям и характеру своей работы и, что немаловажно, 
понимать ее суть и использовать имеющиеся знания на уровне требуемой компетентности, помноженной на уважение именно к истории и традициям своего учреждения. Специалист по связям с общественностью в органах власти несет куда большую ответственность, 
нежели его коллега из коммерческой фирмы, ибо если последний 
вправе замыкаться на корпоративных ценностях своего предприятия, 
то первый обязан помнить, что помимо традиционной корпоративной составляющей он, как и любой чиновник, является представителем государства. Поэтому и существует необходимость знания 
истории государственного управления и его особенностей в современной российской истории как общего и важного уровня профессиональной грамотности тех, кто осуществляет обязанности в сфере 
PR в многочисленных и различных государственных структурах на 
территории необъятной России, и тех, кто этому пока учится.

1.1. 
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Появление человека как организованного, мыслящего индивида — homo sapiens — стимулирует со временем необходимость его 
объединения с аналогичными индивидами в целях не только естественного размножения, но и ведения общего хозяйства, обеспечения безопасности и т.д., т.е. происходит объединение в близкие по 
интересам группы, которые мы называем родами. Каждый род индивидуально стремится обеспечить свое существование, основанное 
на разделении и/или совмещении общих занятий: кто-то занимается 

земледелием, охотой, кто-то обеспечивает защиту рода, кто-то готовит пищу и пр. Таким образом, возникают первичные функции 
управления. Но эти функции создаются и реализуются на примитивном родовом уровне, где царит, по сути, семейный уклад, в котором 
те же возникающие разногласия и конфликты решаются на этом же 
родовом уровне, не предполагающем стороннего императива, контроля и санкций.
Со временем эволюция человечества изживает родовое устройство, так как роды различны (есть сильнее и есть слабее, есть многочисленнее и малочисленнее, есть проживающие на плодородной 
почве, а есть проживающие на засушливой почве и т.д.), одни могут 
быть захвачены другими, поэтому роды вынуждены объединяться 
чтобы захватывать или не быть захваченными, чтобы в усложняющемся существовании легче было выжить. Так появляется племя — 
совокупность нескольких родов. В этом племенном образовании 
появляется необходимость управления племенем, чтобы различные 
роды со своими устоями придерживались единого племенного образа 
существования. Именно на племенном уровне зарождаются первичные функции будущего государственного управления. Эти функции 
обусловлены тем, что в племени уже важно формировать, развивать 
и поддерживать общеплеменные установленные правила функционирования всех членов племени, которые должны соблюдаться представителями всех родов, входящих в данное племя. А это предполагает соответствующий диктат, которым наделена племенная власть, 
ибо ей и приходится удерживать в подчинении существующим правилам и надлежащем повиновении, включая систему контроля, поощрений и наказаний, всех членов племени. Племенная власть создает необходимую иерархию и структуру такого диктата (вождь, 
старейшины, дружина и пр.), обеспечивающую управление племенем.
Со временем племена, чтобы стать могущественнее и успешно 
проводить захватническую или оборонительную политику, вынуждены либо объединяться в племенные союзы, либо создавать княжества Тем самым развивается и значительно усложняется управление, ибо в новом образовании необходимо удерживать в едином 
функционировании не только различные роды, входящие в племена, 
но и сами различные племена.
Если говорить об историческом прошлом России, то в VI в. от 
существовавшей на то время славянской общности отделилась так 
называемая восточнославянская ветвь. Приблизительно к этому времени относится возникновение крупных племенных союзов восточных славян. Иногда подобный племенной союз включал в себя до 
нескольких сотен отдельных племен: поляне, венеды, анты, кривичи, 

древляне, северяне, радимичи, уличи и тиверцы, вятичи, волыняне, 
дреговичи и пр.
Постоянная вражда с соседними племенами и союзами способствовала скорейшей племенной и союзно-племенной организации, 
основанной на воинском сплочении. Например, в стычках с варягами формировалась военная организация славянского населения. 
Как правило, это была так называемая сотенная система, в которой 
входящее в племенной союз племя выставляло собственную сотню 
воинов во главе с военачальником — «сотским». Племенной союз 
в случае необходимости (отражение вражеского набега или завоевание новой территории) выставлял тысячу воинов, откуда, кстати, 
происходит слово «тысяцкий» — военачальник этой рати. Военным 
руководителем мог быть и князь как глава соответствующего рода 
или старейшина племени в первоначальном значении этого слова.
Кроме того, вокруг племени возникали торговые отношения, неминуемо ведущие к расширению управленческих функций, развивались ремесла, требовавшие оседлости в определенных границах 
территории племени, что стимулировало появление крупных населенных пунктов, затем — городов.
Итак, вследствие своей эволюции, в том числе в связи с ростом 
населения в племени, данное племя, состоявшее из нескольких родов, фактически разделялось на несколько племен, преимущественно объединенных существенными родственными узами, которые образовывали соответствующий племенной союз. Возглавлял 
такой союз наиболее влиятельный (самый могущественный, самый 
умный, самый хитрый, самый родовитый и т.д.) человек — вождь. 
Вождь возвышался над вождями других племен, входивших в настоящий племенной союз. Здесь мы уже видим определенную управленческую иерархию: существуют вожди племен, но над ними 
появляются вожди союзов племен, и эти вожди обладают значительными управленческими функциями. Например, если так называемый племенной князь как военачальник мог избираться на 
время осуществления военных действий, ведущихся племенным 
союзом, но был ограничен в иных своих властных полномочиях или 
лишен их вовсе, и его власть в сравнении с властью вождя племенного союза была весьма слабой, то властные полномочия вождя 
племенного союза были постоянными и широкими. Прерогативой 
такого вождя являлось формирование племенного союза как единого целого управляемого организма союза, организация внутренней племенной хозяйственной деятельности (от выделения наделов 
до сбора податей), организация структур, ведающих основными 
вопросами жизнеобеспечения племенного союза, сбор войска 
(а в ряде случаев и самоличное вместо военачального избираемого 
князя руководство этим войском), ведение внешними сношениями 

племенного союза и т.д.. Вождь также исполнял некоторые религиозные и судебные функции. Помощь в этом ему оказывал так называемый совет старейшин, выступавший в качестве полномочных 
руководителей племенного сообщества, с которыми вождь был вынужден считаться. Со временем слово «вождь» утратило свое значение, уступив слову «князь».
Самым эффективным механизмом укрепления собственной 
власти, обеспечения должного порядка в племенном союзе (княжестве), подавления противников и инакомыслящих, расширения полномочий и соблюдения установленной князем бюрократическо-управленческой иерархии являлась дружина. Она помогала князю и во 
внутреннем управлении, и во внешних делах (войнах). Князь среди 
воинов-дружинников, как правило, был не господином, а первым 
среди равных, что повышало его авторитет. Дружина постепенно 
срасталась с князем и, подобно князю, исполняла определенные общественные функции.
Итак, можно сказать, что предпосылками образования государства у восточных славян стали: 1) разложение первобытнообщинного 
строя и появление неравенства; 2) выделение дружины и князя как 
главных элементов управления в племенных образованиях; 3) развитие торговли и появление городов; 4) многоплеменное население 
восточных славян; 5) фактор внешней опасности.
Первой значимой вехой в истории российской государственности 
следует считать государственный строй Киевской Руси.
Первым князем, единолично утвердившимся правителем древнерусского государства стал князь Олег, захвативший после смерти 
князя Рюрика власть в Новгороде и осуществивший успешный поход 
на Киев. Расправившись с княжившими в Киеве Аскольдом и Диром, он объединил северные и южные земли в формате единого государства, перенеся столицу из Новгорода в Киев. Именно поэтому 
первое восточно-славянское государство называют Киевской Русью. 
Из высшей категории существовавшей тогда иерархии князей выделяется ведущая управленческая единица — великий князь, который 
выбирался по родовому принципу, по старшинству. Более низкой 
управленческой кастой по отношению к князьям являлись бояре — 
именитые знатные люди, обладавшие собственными вотчинами. 
Бояре разделялись по происхождению на родовое боярство и служилое боярство. Последнее как раз и составляло высшее военное руководство при княжеской дружине. Во главе государства Киевская Русь 
находился великий князь, принадлежавший к роду Рюриковичей.
В первое время существования Киевской Руси подчиненными 
ей территориями (землями) управляли племенные князья, избиравшиеся по родовому принципу, но позже они были лишены этих