Государственный и муниципальный долг

Москва 
ИНФРА-М
2022

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ 
ДОЛГ

УчЕбНОЕ ПОСОбИЕ

Л.б. Мохнаткина

Рекомендовано Федеральным государственным  
образовательным бюджетным учреждением  
высшего профессионального образования  
«Финансовый университет  
при Правительстве Российской Федерации»  
к использованию в образовательных учреждениях

УДК 336(075.8)
ББК 65.261я73
М 86

Мохнаткина Л.Б.
Государственный и муниципальный долг : учебное пособие / 
Л.Б. Мохнаткина. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 151 с. — (высшее 
образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/5244.

ISBN 978-5-16-009889-0 (print)
ISBN 978-5-16-101457-8 (online)

Учебное пособие включает три раздела. в первом разделе изложены 
основные категории и понятия, характеризующие особенности организации и развития рынка государственных ценных бумаг и систему управления 
государственным долгом. во втором разделе рассмотрены современные 
тенденции развития государственного и муниципального долга в Российской Федерации. Анализ основан на современных показателях динамики государственных внутренних и внешних заимствований, а также на 
работах ведущих экономистов в сфере проблем государственных и муниципальных заимствований. Третий раздел посвящен изучению вопросов 
классификации и структурирования государственного внешнего долга, 
управления внешней задолженностью в Российской Федерации, развития 
отношений России с иностранными кредиторами и международными финансовыми организациями.
Учебное пособие предназначено для студентов направления подготовки 
38.03.01 «Экономика», профиль «Финансы и кредит».

УДК 336(075.8)
ББК 65.261я73

М 86

Р е ц е н з е н т ы:
Гончаренко Л.И., д-р экон. наук

ISBN 978-5-16-009889-0 (print)
ISBN 978-5-16-101457-8 (online) 
© Мохнаткина Л.Б., 2015

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

ВВЕДЕНИЕ

Развитие мирового финансового рынка в условиях глобализации 

общеэкономического пространства сопровождается в значительной 
степени активизацией кредитной и заемной деятельности государств 
и других субъектов мировой экономики. При этом в современных 
условиях государственный долг рассматривается как инструмент, при 
помощи которого можно эффективно решать социально-экономические задачи. 

Для России вопросы эффективного управления государственной 

задолженностью являются не менее актуальными, чем для многих 
развитых стран. Долговая политика на протяжении двух десятилетий 
представляет собой одно из стратегических направлений экономической политики, которое формируется в особых социально-экономических условиях и находится под влиянием специфических факторов. 

Одним из наиболее значимых факторов является распад СССР, 

в результате чего Россия приняла на себя бремя союзного долга. Проблема обслуживания этой составляющей внешнего долга в 1990-е гг. 
носила политическую окраску, привлекая внимание международной 
общественности и определяя позиции России на мировом рынке. 

Другая составляющая внешнего долга сформировалась за счет 

постсоветских заимствований вследствие дефицита внутренних ресурсов и их недостаточности для проведения структурных преобразований, которые были так необходимы в период перестройки административно-хозяйственного механизма.

Проблема обслуживания внутренней составляющей федерально
го долга становилась все более актуальной по мере досрочного погашения внешних обязательств перед кредиторами бывшего СССР. 
Начиная с 2000 г. Министерство финансов Российской Федерации 
ведет политику наращивания внутреннего долга, стремясь минимизировать валютные риски, оживить внутренний финансовый рынок, 
повысить его ликвидность за счет выпуска в обращение новых видов 
государственных ценных бумаг.

 Важнейшей для современной России остается проблема развития 

рынка региональных и муниципальных заимствований, которая тесно связана с реализацией принципов бюджетного федерализма, балансирования финансовых интересов Российской Федерации, ее 
субъектов и муниципальных образований. Формально создана основа для самостоятельного ведения заемной деятельности региональными и местными органами власти, но экономические условия пока 
не созданы, отсутствуют экономические стимулы развития заемной 

деятельности. Субъекты Федерации предпочитают рассчитывать на 
финансовую поддержку федерального центра в виде дешевых бюджетных кредитов вместо самостоятельного размещения займов, которые необходимо обслуживать на рыночных условиях. В этих условиях существует риск вырождения рынка субфедеральных заимствований в дополнительный канал финансовой поддержки территорий. 

Таким образом, развитие финансово-кредитных отношений не
возможно без повышения качества управления государственной 
и муниципальной задолженностью, что в современных условиях требует от специалистов финансово-кредитной сферы определенных 
знаний и умений. В этой связи дисциплина «Государственный и муниципальный долг» имеет большое значение для получения студентами более углубленных практических и теоретических познаний 
в сфере управления государственной и муниципальной задолженностью с целью их дальнейшего применения в профессиональной 
деятельности. 

Дисциплина «Государственный и муниципальный долг» относит
ся к вариативной части профессионального цикла — Б3 «Профессиональный цикл». Процесс изучения дисциплины «Государственный 
и муниципальный долг» направлен на формирование элементов следующих компетенций в соответствии с ФГОС ВПО и ООП ВПО по 
направлению подготовки 080100.62 «Экономика»: 

 
• общекультурных: ОК-1, ОК-4, ОК-5, ОК-6, ОК-7, ОК-8, ОК-9, 

ОК-11; 

 
• профессиональных: ПК-1, ПК-2, ПК-4, ПК-5, ПК-7 — ПК-15. 

ПК-9, ПК-10, ПК-11, ПК-12, ПК-13, ПК-14, ПК-15. 
Содержание данной дисциплины связано с изучением таких дис
циплин, как «Экономическая теория», «Финансы», «Деньги, кредит, 
банки», «Мировая экономика и международные экономические отношения», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации», «Национальная и региональная экономическая безопасность».

В содержательном плане учебное пособие охватывает основные 

теоретические и практические аспекты управления государственным 
и муниципальным долгом в Российской Федерации. В первом разделе раскрываются теоретические и организационно-правовые аспекты управления государственным долгом, содержание долговой 
политики государства, рассмотрен механизм функционирования 
рынка государственных ценных бумаг. Второй и третий разделы посвящены изучению особенностей функционирования внутреннего 
и внешнего долгов, изменению их состава и структуры в разные периоды социально-экономического развития Российской Федерации. 

Раздел 1. 
ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ О ГОСУДАРСТВЕННОМ 
ДОЛГЕ И УПРАВЛЕНИИ ИМ

Глава 1. 
СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
ДОЛГА И ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 1. 
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ 
КАТЕГОРИЯ И КАК МАТЕРИАЛЬНОЕ ВЫРАЖЕНИЕ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 

Содержание понятия «государственный долг» раскрывается с тео
ретических позиций, а также с точки зрения материального выражения.

В теории финансов государственный долг определяется как са
мостоятельная экономическая категория, представляющая собой 
часть понятия «государственный кредит». При этом государственный 
долг объединяет в себе признаки финансовой и кредитной категории: 
с одной стороны, это денежный и перераспределительный характер 
финансово-кредитных отношений, с другой — это возмездное и возвратное движение денежных потоков, что определяется функционированием кредита на срочной, платной и возвратной основах. Интересно, что данная специфика государственного долга как экономической 
категории на практике выражается в использовании государственного 
долга как инструмента и связующего звена между фискальной и денежно-кредитной политикой государства. 

Таким образом, государственный долг как экономическая категория — 

это совокупность экономических отношений, возникающих между 
государством в лице органов власти, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями — с другой, при которых 
государство выступает в качестве заемщика и гаранта. 

Финансово-кредитные отношения, в совокупности формирующие 

государственный долг, включают финансовую, административную, 
вероятностную и другие неучтенные задолженности в сфере пенсионного обеспечения и социального страхования [26]. 

Финансовая задолженность — основная часть государственного 

долга, сформированная путем размещения государственных займов 
и привлечения кредитов для финансирования бюджетных расходов 
и покрытия дефицита бюджета. Эти финансовые отношения охватывают наиболее широкий круг участников и носят долгосрочный 
характер. Собственно это и есть основная учтенная сумма государственной задолженности, в отношении которой разрабатывается 
политика управления.

Административная задолженность — это задолженность органов 

власти разных уровней по заработной плате, социальным выплатам 
и прочему, возникшая в связи с неполным и несвоевременным финансированием расходов бюджетов и связанная с проведением государством текущей бюджетной политики. Административная задолженность носит краткосрочный характер (в течение одного финансового года) и требует прозрачности бюджетного процесса, должного 
контроля со стороны властей. Данная категория долгов органов власти не учитывается в составе основной задолженности в силу специфического характера функционирования, но является не менее важным индикатором состояния экономики.

Вероятностная задолженность (обусловленные обязательства) — 

финансовые отношения, связанные с предоставлением государственных гарантий и поручительств. Особенностью этих отношений является участие в них третьих лиц, по обязательствам которых государство 
в лице органов власти может выступить гарантом или поручителем. 
Своевременность и добросовестность выполнения обязательств третьими лицами определяет вероятностный характер влияния этой 
категории задолженности на общую величину государственного долга. В этой связи данная категория требует особых принципов учета 
и управления, отличных от тех, что применяются к основной части 
долга. 

Можно выделить в отдельную сферу финансово-кредитных отно
шений и другую задолженность, которая формируется вследствие 
участия граждан в социальном страховании. Так, отчисления на пенсионное или любое другое социальное страхование приводит к возникновению у государства ответственности по выплате в будущем 
пенсий, социальных пособий гражданам при наступлении страховых 
случаев. Задолженность существует в неявном виде, но процесс управления ею не менее трудоемкий, требующий эффективных механизмов 
капитализации накоплений и сбережения их от инфляции.

По своему материальному содержанию государственный долг пред
ставляет собой совокупность долговых обязательств органов власти 
всех уровней перед кредиторами, которые существуют в различных 
формах, включая гарантии и поручительства по обязательствам 
третьих лиц. 

В Российской Федерации материальное выражение долговых от
ношений можно определить исходя из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, который определяет виды государственного долга (формы долговых обязательств органов власти). 
Можно выделить четыре правовых основания возникновения долговых 
обязательств органов власти, приводящих к формированию государственного и муниципального долга. 

Первое основание — это обязательства Российской Федерации, 

субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, 
возникающие в связи с размещением государственных и муниципальных ценных бумаг на внутреннем и внешнем рынках.

Вторым основанием являются кредитные соглашения и договоры, 

которые могут заключаться органами власти с кредитными организациями внутри страны, иностранными кредитными организациями, 
иностранными государствами и международными финансовыми организациями. 

Третье основание может появиться в связи с предоставлением го
сударственных и муниципальных гарантий и поручительств, что влечет за собой возникновение долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в случае неисполнения обязательств третьими лицами перед 
их кредиторами. 

Четвертым основанием можно считать взаимные долговые обя
зательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации 
и муниципальных образований, возникающие вследствие предоставления бюджетных кредитов бюджетам других уровней. 

§ 2. 
КЛАССИФИКАЦИЯ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА

Различают следующие основные виды государственного долга 

в зависимости от признака, положенного в основу классификации 
(рис. 1).

Внутренний и внешний государственный долг — наиболее значимая 

классификация долговых обязательств государства по источнику заимствования. В Российской Федерации долговые обязательства, 
выраженные в иностранной валюте, учитываются в составе внешнего 
долга; долговые обязательства в рублевом выражении включаются 
в состав внутреннего долга. Помимо валюты займа в настоящей классификации может учитываться и другой признак — категория держателей государственных ценных бумаг или кредиторов (резиденты 
или нерезиденты) [38, 39, 40].

В зависимости от периодичности обслуживания и погашения дол
говых обязательств в составе государственного долга можно выделить 
его капитальную и текущую составляющие. Капитальный государ

ственный долг — вся сумма выпущенных и непогашенных долговых 
обязательств государства, включая начисленные проценты по этим 
обязательствам. Текущий долг включает долговые обязательства государства, по которым наступил срок погашения [39, 40].

Признак классификации

Уровень 

управления

Общегосударственный долг

Активный долг

Пассивный долг

Капитальный 

долг

Текущий долг

Внешний 

долг

Внутренний  

долг
Государственный долг

Муниципальный долг
Долг госкорпораций

Источник 

заимствований

Периодичность 
обслуживания и 

погашения

Социальноэкономическое 

значение

Рис. 1. Классификация государственного долга

Активный и пассивный государственный долг — характеристика 

долгов в зависимости от их социально-экономического значения 
и использования в качестве инструмента экономической политики 
государства [22, 24]. Активная составляющая государственного долга — это заимствования, размещаемые с целью финансирования 
конкретных социально-экономических программ, инвестиционных 
проектов, реализация которых рассчитана на средне- и долгосрочный 
период. Пассивный государственный долг — привлечение займов для 
финансирования текущих расходов и покрытия дефицита бюджета.

Определенное значение для характеристики общего состояния 

долговой зависимости государства имеет понятие чистого государственного долга — положительной или отрицательной величины, 
определяемой путем вычитания из совокупного объема долговых 
обязательств и зарубежных активов государства суммы долгов других 
стран перед данным государством [22, 24]. В практике также часто 
используется понятие «чистых заимствований» как разницы между 
привлечением и погашением долговых обязательств.

 Говоря о совокупном объеме долговых обязательств и учитывая 

различный уровень управления ими, следует выделять понятия муниципального, государственного и общегосударственного долга. Последнее понятие более широкое и включает задолженность не только 
Российской Федерации, но и субъектов Российской Федерации, 
а также муниципальных образований. 

Кроме того, как показывает практика управления государственным 

долгом, данная классификация требует уточнения и дополнения путем включения в состав общегосударственного долга долговых обя

зательств государственных предприятий. Так, согласно международным стандартам, внешний долг государственного сектора в расширенном 
определении охватывает внешнюю задолженность органов государственного управления, органов денежно-кредитного регулирования, 
а также тех банков и нефинансовых предприятий, в которых органы 
государственного управления и денежно-кредитного регулирования 
напрямую или опосредованно владеют 50 и более процентами капитала или контролируют их иным способом [13, 14, 15, 16]. 

В пределах каждого вида государственного долга можно выделить 

формы долговых обязательств. Так, долговые обязательства могут 
существовать в облигационной и безоблигационной формах: ценные 
бумаги, коммерческие, финансовые и бюджетные кредиты, бюджетные ссуды, гарантии и поручительства.

Долговые обязательства можно также группировать в зависимости 

от условий их функционирования. Так, например, облигационные 
займы принято классифицировать по следующим признакам:

 
• по эмитентам — центральные и территориальные;

 
• обращаемости на рынке — рыночные и нерыночные;

 
• категориям кредиторов;

 
• оформлению — документарные и бездокументарные;

 
• срочности — краткосрочные (с периодом обращения до одного 

года), среднесрочные (от года до пяти лет) и долгосрочные (более 
пяти лет);

 
• доходности — купонные (процентные), бескупонные (беспроцент
ные, с нулевым купоном) и выигрышные;

 
• условиям погашения — с правом досрочного и без права досроч
ного погашения и др.
Таким образом, классификация государственного долга может 

быть построена по нескольким детализированным уровням (ступеням), что имеет немаловажное значение для корректного и полного 
учета государственного долга и эффективного управления им. Следует отметить, что в Российской Федерации до настоящего времени 
не создана универсальная, отвечающая требованиям мировых стандартов система учета долговых обязательств органов власти всех уровней. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает лишь 
общие требования относительно структуры государственного и муниципального долга и необходимости ведения долговой книги. 

§ 3. 
СОДЕРЖАНИЕ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ 
ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА 

Долговая политика — совокупность стратегических и оперативных 

мероприятий государства в сфере управления государственным дол

гом, направленных на решение социально-экономических и фискальных задач органов власти всех уровней. 

Долговая политика в зависимости от своей направленности может 

преследовать ряд целей: фискальную, оптимального распределения ресурсов (аллокативную), экономической стабилизации [26].

Государственная задолженность является одним из важнейших 

инструментов, с помощью которого правительство воздействует на 
весь процесс производства и распределения. Сознательно используя 
государственный долг как инструмент регулирования экономики, 
государство может проводить ту или иную долговую политику, привлекать средства в бюджет в качестве альтернативы повышению налогов, финансировать социально-экономические проекты.

Следует отметить, что эффекты от использования государственного 

долга могут носить и автоматический, не зависящий от решений правительства характер. Так, чрезмерное участие государства на внутреннем 
финансовом рынке может привести к вытеснению частных капиталовложений. Непроизводительное использование привлеченных средств 
на финансирование административных и военных расходов, обслуживание ранее накопленной задолженности приводит к перераспределению капитала из производственной сферы в непроизводственную, 
что в конечном счете приведет к ограничению экономического роста. 

Возможные направления воздействия государственного долга на 

состояние и развитие экономики (как позитивные, так и негативные) 
могут быть классифицированы следующим образом [22, 24, 26, 27]: 

 
• стабилизационное воздействие (влияние изменения величины 

совокупного государственного долга, а также его структуры на 
основные экономические показатели);

 
• стимулирующее воздействие на политику и динамику экономи
ческого роста;

 
• аллокативное воздействие (влияние на распределение финансовых 

и других материальных (нематериальных) ресурсов между различными сферами хозяйственной деятельности);

 
• дистрибутивное воздействие (влияние на политику в области пе
рераспределения доходов).
Таким образом, воздействие государственного долга на основные 

макроэкономические параметры является достаточно противоречивым и зависит от состояния и фазы развития экономики. Так, размещая займы во время экономического спада, государство может мобилизовать накопленные денежные средства для финансирования 
социально-экономических мероприятий и оказать стимулирующее 
воздействие на совокупный спрос. В то же время размещение государственных займов в период экономического подъема сокращает 
инвестиционные возможности предприятий, и в этом случае наблюдается эффект вытеснения частных инвестиций государственными.