Меры предварительной защиты по административному иску: теория, судебная практика, проблемы, эффективность

НОРМА
Москва, 2022

Меры предварительной защиты
по административному иску

Теория, судебная практика,
проблемы, эффективность

М. Ю. Старилов

Воронежский государственный университет

УДК 342.98(470)
ББК 67.401
С77

Сведения об авторе
Максим Юрьевич Старилов, кандидат юридических наук (специальность 12.00.14 – Административное право; административный процесс; специальность 12.00.15 – Гражданский процесс; арбитражный процесс), преподаватель кафедры административного и административного процессуального права юридического факультета Воронежского государственного университета.

Научный редактор
Ольга Сергеевна Рогачева, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и административного процессуального права юридического факультета Воронежского государственного университета.

Рецензенты
Александр Борисович Зеленцов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы
народов.
Дмитрий Борисович Абушенко, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры
гражданского процесса Уральского государственного юридического университета.

Старилов М. Ю.
С77
Меры предварительной защиты по административному иску: теория, судебная практика, проблемы, эффективность : монография / М. Ю. Старилов. — Москва : Норма, 2022. — 308 с. — DOI 10.12737/1870236.

ISBN 9785001562016 (Норма)
ISBN 9785161103814 (ИНФРАМ, online)

В монографии рассматриваются теоретические вопросы предварительной защиты по административному иску и практика применения судами общей юрисдикции
мер предварительной защиты в соответствии с процессуальными нормами Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации. Книга содержит информацию о становлении и развитии института мер предварительной защиты в системе российского административного судопроизводства, зарубежном опыте нормативного установления предварительной защиты в судебном процессе. Исследуется
проблема эффективности мер предварительной защиты по административному иску; представлена судебная статистика и результаты обобщения судебной практики.
Для научных и педагогических работников, судей, адвокатов, практикующих
юристов — специалистов в области процессуального права, государственных и муниципальных служащих, должностных лиц органов публичной власти, а также для
обучающихся в образовательных организациях высшего профессионального образования юридического профиля.

УДК 342.98(470)
ББК 67.401

ISBN 9785001562016 (Норма)
ISBN 9785161103814 (ИНФРАМ, online)
© Старилов М. Ю., 2022

ОГЛАВЛЕНИЕ

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ ....................................................................................................5

ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................................6

Г л а в а  I.  МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ 
 
 
ИСКУ В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ: ОСНОВНЫЕ 
 
 
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ 
 
 
ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ...................................................15
 
§ 1.  Понятие, признаки, задачи, функции и юридическое значение мер 
 
 
предварительной защиты по административному иску ..............................15
 
§ 2.  Предварительная защита по административному иску как новая 
 
 
юридическая конструкция и неотъемлемый элемент административно 
 
процессуальной формы ..................................................................................28
 
§ 3.  Краткая история вопроса о мерах обеспечения иска в российском 
 
 
процессуальном праве и развитие института мер предварительной 
 
 
защиты в административном судопроизводстве (2000–2015 годы) ...........71
 
§ 4.  Зарубежный опыт правового регулирования предварительной защиты 
 
 
в административном судопроизводстве ........................................................84

Г л а в а  II.  МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ 
 
 
ИСКУ: ВИДЫ, ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ ....................... 111
 
§ 1.  Виды мер предварительной защиты по административному иску .......... 111
 
§ 2.  Общие условия, основания и порядок принятия мер предварительной 
 
 
защиты в административном судопроизводстве ........................................121
 
§ 3.  Доказывание необходимости применения судом общей юрисдикции 
 
 
мер предварительной защиты по административному иску .....................143

Г л а в а  III. ПРИМЕНЕНИЕ СУДАМИ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ МЕР 
 
 
ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ: 
 
 
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, ГЛАВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ 
 
 
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ, ЭФФЕКТИВНОСТЬ .....................................166
 
§ 1.  Меры предварительной защиты по административному иску 
 
 
в практике судов общей юрисдикции: обобщение судебной практики 
 
 
и судебная статистика ...................................................................................166
 
§ 2.  Эффективность мер предварительной защиты 
 
 
по административному иску: понятие и критерии .....................................200
 
§ 3.  Основные проблемы применения мер предварительной защиты 
 
 
в административном судопроизводстве судами общей юрисдикции 
 
 
и направления совершенствования законодательства 
 
 
о предварительной защите по административному иску ..........................215

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................................226

СПИСОК НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
И СПЕЦИАЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ .................................................................................235

ПРИЛОЖЕНИЯ ..................................................................................................................293
 
Приложение 1. Анкета для судей коллегий по административным делам 
 
краевых (областных) судов  и судей районных судов общей юрисдикции 
 
по вопросам применения мер предварительной защиты 
 
по административному иску .................................................................................293
 
Приложение 2. Результаты анкетирования судей судов общей юрисдикции ....302
 
Приложение 3. Основные выводы, сделанные в ходе изучения результатов 
 
анкетирования судей судов общей юрисдикции .................................................304

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АПК РФ 
Арбитражный процессуальный кодекс 
 
Российской Федерации

Бюллетень ВС РФ Бюллетень Верховного Суда
 
Российской Федерации

Вестник ВАС РФ 
Вестник Высшего Арбитражного Суда 
 
Российской Федерации

ГПК РФ 
Гражданский процессуальный кодекс 
 
Российской Федерации

ИФНС 
Инспекция Федеральной налоговой службы

КАС РФ 
Кодекс административного судопроизводства 
 
Российской Федерации

МПЗ 
Меры предварительной защиты

ФЗ 
Федеральный закон

ФКЗ 
Федеральный конституционный закон

ФНС 
Федеральная налоговая служба

ВВЕДЕНИЕ

Институт предварительной судебной защиты по административному иску 
направлен на повышение эффективности правовой защиты граждан и организаций, а его процессуально-правовой потенциал – на устранение пробелов в механизме юридического обеспечения полноты и полноценности действия будущих 
(принимаемых судом после рассмотрения спора) окончательных судебных решений по административным делам.
В предлагаемой читателю монографии предпринята попытка дать концептуальное осмысление мер предварительной защиты по административному 
иску, показать их основное юридическое содержание и значение в административном судопроизводстве, а также изучить практику судов общей юрисдикции 
по применению таких мер.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью создания 
эффективной юридической защиты прав, свобод и законных интересов граждан 
и организаций в рамках проводимой в России модернизации процессуального 
законодательства, устанавливающего порядок рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции административных дел. 
Установление в Кодексе административного судопроизводства Российской 
Федерации юридических процессуальных правил применения предварительной 
защиты по административному иску способствует решению главных задач административного правосудия, формированию прочной основы для исполнения 
принимаемых судами общей юрисдикции итоговых решений по административным делам, предотвращению нарушений в сфере административных и иных 
публичных правоотношений, повышению качества осуществления судебного 
контроля за законностью и обоснованностью реализации уполномоченными 
должностными лицами государственных или иных публичных полномочий. 
Трансформация традиционно используемых в гражданском и арбитражном 
процессах терминов «обеспечительные меры» или «обеспечение иска» в «меры 
предварительной защиты» по административному иску произошла под влиянием сложившихся в стране и зарубежных государствах стандартов административного судопроизводства. Одно из важнейших качеств административного судопроизводства – необходимость предоставления уже на начальном этапе разрешения судом административного дела предварительной (временной) судебной 
защиты административному истцу или иным лицам, в защиту прав, свобод и 
законных интересов которых подано административное исковое заявление, что 
гарантировало бы им надлежащую юридическую защиту, устраняло бы явную 

ВВЕДЕНИЕ

опасность нарушения прав, свобод и законных интересов истца и иных лиц, а 
также административные ошибки и барьеры, возникшие в сфере публичных 
правоотношений.
Закрепление предварительной защиты в системе административного судопроизводства по КАС РФ обусловлено имманентной связью административного 
процессуального права с материальным административным правом, сферой 
административных и иных публичных правоотношений. В данной области и 
появляются предпосылки как для функционирования институтов общего административного права (например, публичная власть и публичное управление, 
административная власть, административный правопорядок, исполнительные 
органы государственной власти, публичная администрация, государственная 
служба, административное нормотворчество, правовые акты управления, нормативные правовые акты, административные акты), так и для зарождения административных и иных публичных споров, возникновение и развитие которых происходит в связи с реализацией исполнительными органами публичной 
власти и должностными лицами властных полномочий по отношению к иным 
участникам административно-правовых отношений. 
Главные вопросы теории предварительной защиты и практика применения 
судами общей юрисдикции МПЗ по административному иску в соответствии с 
правилами КАС РФ концептуально и комплексно не рассматривались учеными 
в процессуальной юридической литературе. Вместе с тем большое внимание 
исследователей-теоретиков и юристов-практиков к проблемам судебного правоприменения в указанной сфере правоотношений подтверждает актуальность 
темы исследования и обусловливает развитие новых подходов к решению теоретико-прикладных вопросов реализации института предварительной защиты по 
административному иску.
Теоретические вопросы юридического содержания и применения МПЗ в 
административном судопроизводстве рассматривались авторами, главным образом, на основе результатов исследования института обеспечительных мер (обеспечения иска) в цивилистическом процессе. Это крупные научные труды таких 
ученых-процессуалистов, как: Д. Б. Абушенко, Б. И. Башилов, О. Ю. Волченко, 
И. С. Денисов, В. В. Котлярова, С. А. Кузнецов, Я. А. Львов, З. Т. Новичкова, 
Н. В. Павлова, М. А. Тимонов, Н. Н. Ткачева, М. К. Треушников, В. М. Шерстюк, 
М. В. Фетюхин, Н. В. Штанкова, Т. Б. Юсупов, В. В. Ярков. Отдельные аспекты 
обеспечительных мер исследовались и в работах других ученых. Несомненно, 
сформированная в теории цивилистического процесса концепция обеспечительных мер, процессуальный институт обеспечения иска и многолетняя судебная 
практика его применения в арбитражном и гражданском процессах послужили 
юридическим примером (образцом) создания теории предварительной защиты 

М. Ю. Старилов                                                        МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ...

по административному иску в соответствии с правилами административного судопроизводства, установленными в КАС РФ. 
Разработка проблемы предварительной защиты в административном судопроизводстве учеными – специалистами в области административного права 
началась в 2015 г. За время действия КАС РФ было издано несколько научных 
статей, посвященных анализу МПЗ в административном судопроизводстве, за 
авторством А. Б. Зеленцова, В. В. Котляровой, Е. Б. Лупарева, Р. О. Опалева, 
А. Ю. Соколова, О. А. Лакаева, О. А. Ястребова. Однако, как было уже отмечено, в концептуальном плане данная проблема в теории административного процессуального права не ставилась и не рассматривалась. Научные конференции, 
проводимые в течение последних лет по административному праву и процессу, 
крайне редко включали этот вопрос в общую дискуссию. Таким образом, изучение научных трудов по теме исследования свидетельствует о невысоком уровне 
познания такого важного элемента административно-процессуальной формы, 
как МПЗ по административному иску. 
Проведенное исследование в полной мере относится как к административному судопроизводству, так и цивилистическому процессу. Необходимо принять 
во внимание и тот факт, что административное судопроизводство, осуществляемое по правилам КАС РФ, традиционно всегда включалось в содержание научной специальности 12.00.15 – Гражданский процесс; арбитражный процесс. 
Данный порядок практически не изменился и после утверждения приказом Минобрнауки России от 24 февраля 2021 г. № 118 новой «Номенклатуры научных 
специальностей, по которым присуждаются ученые степени», в соответствии с 
которой закреплены «Публично-правовые» (государственно-правовые) и «Частно-правовые» (цивилистические) науки, где по-прежнему сосредоточены все 
главные вопросы административного судопроизводства по КАС РФ. Однако и 
в паспорте «Публично-правовых (государственно-правовых)» наук устанавливаются институты административной юстиции и административного судебного 
процесса. Таким образом, если учитывать межотраслевой процессуально-правовой характер исследования теоретико-прикладных проблем МПЗ по административному иску, а также установленные в паспортах научных специальностей 
по юридическим наукам определяющие положения, то как тема, так и содержание монографии по своему процессуально-правовому содержанию находятся, если говорить о прежних наименованиях, в рамках двух научных специальностей: Административное право; административный процесс и Гражданский 
процесс; арбитражный процесс. 
В книге исследовался комплекс общественных отношений, возникающих 
при применении судами общей юрисдикции МПЗ по административному иску. 
Это отношения, регулируемые нормами административного процессуального 
права, которые: 

ВВЕДЕНИЕ

1) реализуются в сфере процессуального обеспечения исковых требований 
и посредством использования специализированной, т. е. приспособленной под 
потребности административного судопроизводства, формы обеспечения административного иска; 
2) устанавливают порядок разрешения административных дел, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений (сфере 
правоотношений, где формируются публичные правовые споры, для разрешения которых необходимы процессуальные порядки и правила, закрепленные 
действующим законодательством об административном судопроизводстве); 
3) препятствуют развитию ситуации явной опасности нарушений прав, свобод, законных интересов граждан и организаций и обеспечивают их эффективную судебную правовую защиту при разрешении судами общей юрисдикции 
административных и иных публично-правовых споров; 
4) гарантируют исполнение окончательных решений судов, рассмотревших 
и разрешивших по существу административные дела.
Основными целями исследования стали разработка современной теории 
МПЗ по административному иску, применяемых судами общей юрисдикции по 
правилам административного судопроизводства, а также формулирование выводов об эффективности административно-процессуального института предварительной защиты в судебной практике и подготовка предложений по совершенствованию порядка применения указанных мер в административном судопроизводстве.
В процессе написания книги автор изучил и использовал множество научных трудов таких ученых-юристов в области теории государства и права, конституционного, административного и административного процессуального права, 
как: Ю. Е. Аврутин, С. С. Алексеев, Д. Н. Бахрах, Н. А. Бочарникова, С. В. Васильева, Г. А. Гаджиев, И. В. Губенок, К. В. Давыдов, А. А. Дёмин, С. З. Женетль, В. В. Ершов, А. Б. Зеленцов, А. В. Ильин, М. И. Клеандров, А. Н. Козырин, Н. А. Колоколов, П. И. Кононов, С. В. Курчевская, О. А. Лакаев, Е. Б. Лупарев, Н. В. Макарейко, А. В. Малько, А. В. Мартынов, М. Я. Масленников, 
С. Н. Махина, Л. А. Николаева, А. Ф. Ноздрачев, О. В. Панкова, И. В. Панова, 
Т. В. Пешкова, И. В. Понкин, Л. Л. Попов, А. Н. Приженникова, О. С. Рогачева, 
Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, Ю. В. Святохина, П. П. Серков, В. В. Скитович, А. Ю. Соколов, А. К. Соловьева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, С. А. Старостин, А. И. Стахов, М. С. Студеникина, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров, 
Т. Я. Хабриева, С. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманева, Н. М. Чепурнова, О. В. Шмалий, 
М. А. Штатина, О. А. Ястребов.
При написании монографии штудировались публикации ученых – специалистов в области цивилистического процесса, которые исследовали теоретико-прикладные проблемы применения обеспечительных мер в гражданском и 

М. Ю. Старилов                                                        МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ...

арбитражном процессах. Авторами научных работ на обозначенную тему являются: И. В. Абдулов, Т. Е. Абова, А. В. Абсалямов, Д. Б. Абушенко, А. А. Алексеев, Т. К. Андреева, В. С. Анохин, С. Ф. Афанасьев, О. В. Баулин, В. В. Блажеев, 
А. Т. Боннер, Е. А. Борисова, С. Л. Будылин, А. О. Вифлянцев, О. Ю. Волченко, 
Н. А. Громошина, И. С. Денисов, А. Н. Ермаков, Г. А. Жилин, В. М. Жуйков, 
И. М. Зайцев, О. В. Исаенкова, Е. П. Кливер, И. С. Королeв, В. В. Котлярова, 
С. А. Кузнецов, С. А. Курочкин, Я. А. Львов, С. В. Никитин, Е. И. Носырева, Р. О. Опалев, Г. Л. Осокина, М. С. Павлова, Н. В. Павлова, Ю. А. Попова, 
И. А. Приходько, А. В. Разгильдеев, И. В. Решетникова, Н. А. Рогожин, Н. В. Самсонов, Т. В. Сахнова, А. А. Селькова, Е. В. Слепченко, А. А. Соловьев, Ю. В. Тай, 
Л. А. Терехова, М. А. Тимонов, М. К. Треушников, Н. Н. Ткачева, Л. В. Туманова, М. В. Фетюхин, М. А. Фокина, А. В. Цихоцкий, Н. А. Чечина, Д. М. Чечот, 
С. В. Щепалов, А. И. Щукин, М. С. Шакарян, О. Н. Шеменева, В. М. Шерстюк, 
Н. В. Штанкова, А. В. Юдин, Т. Б. Юсупов, В. Ф. Яковлев, В. В. Ярков.
Разработке теоретических положений и практических рекомендаций 
по развитию института предварительной защиты по административному 
иску способствовало изучение трудов зарубежных ученых-юристов, как то: 
М. Домберт (M. Dombert), А. Громитсарис (А. Gromitsaris), К.-П. Зоммерманн (K.-P. Sommermann), В. Конийненбелт (W. Konijnenbelt), К. Кюльпманн 
(Ch. Külpmann), З. Магира (S. Magiera), К.-Д. Мундинг (Ch.-D. Munding), 
К. Райтемайер (Ch. Reitemeier), М. Фелинг (М. Fehling), К. Финкельнбург 
(К. Finkelnburg), Р. Шмидт (R. Schmidt).
Формулирование теоретических выводов и предложений по совершенствованию юридического механизма применения МПЗ в административном судопроизводстве основывалось и на обобщенной судебной практике:
1) решениях (правовых позициях) Конституционного Суда Российской Федерации в части, касающейся проверки конституционности нормативных положений законодательных актов, устанавливающих судебные процедуры о защите 
нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, 
прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и 
иных публичных правоотношений; 
2) постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации; 
3) обзорах судебной практики, утвержденных Президиумом Верховного 
Суда Российской Федерации и содержащих его разъяснения; 
4) опубликованной практике судов общей юрисдикции (размещенной на интернет-ресурсах); 
5) судебной практике и судебной статистике по административным делам 
в судах общей юрисдикции (с учетом применения МПЗ по административным 
делам).