Юридическое лицо публичного права


Юридическое лицо публичного права

Институт государства и права Российской академии наук


В. Е. Чиркин



Юридическое лицо публичного права





Издательство НОРМА Москва, 2022

УДК 347.19
ББК 67.404
      464




        Сведения об авторе

   Чиркин Вениамин Евгеньевич — главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ. Автор около 500 публикаций, в том числе 33 книг — учебников по конституционному праву России и зарубежных стран, по публичному управлению, государственному и муниципальному управлению, монографий «Конституционное право: Россия и зарубежный опыт», «Современное государство», «Конституция: российская модель», «Публичная власть», «Государственная власть в развивающихся странах», «Основы сравнительного государствоведения» и др.





        Чиркин В. Е.

464 Юридическое лицо публичного права : монография / В. Е. 4иркин. — Москва: Норма, 2022. — 352 с.

        ISBN 978-5-468-00082-3 (в пер.)

        В монографии рассматривается понятие юридического лица с позиций междисциплинарного подхода, предлагается конструкция юридического лица публичного права, дана классификация различных видов таких лиц, сформулированы их определения, сделаны предложения по совершенствованию законодательства.
        Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников.

                                            УДК 347.19
                                            ББК 67.404

ISBN 978-5-468-00082-3

© 4иркин В. Е., 2007

Введение

   В любой стране общество имеет множество сторон (экономика, социальные отношения, духовная жизнь и др.), но наблюдателю оно нередко представляется прежде всего как конгломерат различных действующих субъектов. Среди них люди, выступающие в неодинаковых качествах (гражданин, иностранец, работник, работодатель и др.), предприятия и фирмы, общественные объединения (политические партии, профсоюзы, другие объединения), учреждения (отделения пенсионного фонда, паспортные столы, вузы, театры и т. д.), органы государства и муниципальных образований (парламент, министерства, суды, муниципальные советы и др.), само государство, субъекты федераций (республики, края, области и др. в России, штаты в США, земли в Германии), территориальные автономии (Крым в Украине, Гренландия в Дании и др.), различные коллективы людей. Они вступают между собой в неодинаковые отношения — сотрудничества и противоборства, взаимодействия и состязательности, власти и подчинения.
   Отношения общественного характера (общественные отношения) и даже некоторые личные отношения, приобретающие общественное значение (например, некоторые вопросы брака и семьи), регулируются правовыми нормами, содержащимися в конституциях, законах, подзаконных актах (в России — в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, иных актах, в том числе принимаемых органами субъектов РФ и местного самоуправления). Правовые акты могут приниматься также непосредственно народом на разных уровнях его организации (например, путем общегосударственного референдума, референдума в субъекте РФ или муниципальном образовании).
   Действуя в соответствии с нормами права или вопреки им (например, совершая различные сделки, уплачивая или

Введение

не уплачивая установленные законом налоги), люди, их объединения, созданные ими предприятия, учреждения становятся субъектами права, правоотношений. Такие правоотношения разнообразны, и их великое множество: на Земле проживают более 6 млрд человек, и существуют, видимо, миллионы создаваемых ими объединений, учреждений, органов. Как и люди, такие образования, будучи субъектами права, обладают правами, несут обязанности, получают установленные законом льготы, подвергаются санкциям. Они продают имущество, арендуют, судятся в судах, от их имени совершаются другие действия. Правда, они не вступают в брак, предприятие или политическую партию как таковых нельзя посадить в тюрьму, но многие нормы права, применяемые к людям, применяются и к ним.
   Такое правовое сходство людей и создаваемых ими общностей, образований, учреждений, органов привело некоторых авторов к выводу, что о нем говорили еще римские юристы, результатом чего стали неоформившие-ся тенденции к созданию крайне обобщенного и абстрактного понятия правовой личности. С. И. Архипов полагает, что такое понятие могло бы объединить индивида и корпорацию (считается, что идея корпорации, хотя недостаточно определенная, в римском праве была) в единую правовую категорию, но последующая правовая наука и практика наработками римских юристов не воспользовалась¹. Она разделила субъекты права на физические лица (индивиды) и юридические лица (различные образования, создаваемые людьми)². Последнее понятие воз

   ¹ См.: Архипов С. И. Субъект права. Теоретическое исследование. СПб., 2004. С. 348 и след.

   ² Для обозначения физического и юридического лица в зарубежных юридических текстах иногда используется неодинаковая терминология. В английском языке это «natural person», что можно перевести также как «естественное лицо», и «legal person», «legal personality», что можно перевести также как «лицо (личность), основанное на законе». В немецком языке это «naturliche Person» или «juridische Person», во французском — «personne physique» и «personne morale» и «personne anonyme» (в последних двух случаях в просторечии это может быть истолковано также

Введение

7

никло преимущественно из потребностей гражданского оборота и впервые было закреплено в Германском гражданском уложении 1896 г. (вступило в силу в 1900 г.). В нем юридическое лицо рассматривалось с позиций целевого использования имущества. В результате проблему юридических лиц в науке различных стран (и в России) стали разрабатывать, по существу, только цивилисты. Лишь в последние десятилетия (и то только в порядке упоминания) к этой проблематике обратились специалисты в области публичного права¹. Таким образом, плохо это или

как «моральное, нравственное лицо» и «анонимное, неизвестное лицо»). Во многих других славянских и романских языках сохраняются латинские корни слов «jus» (право) и «persona».

   ¹ В данной работе мы не будем обсуждать сложную проблему публичного и частного права. Заметим лишь, что это деление, идущее от римских юристов (нормы публичного права, регулирующие вопросы, как бы мы сказали теперь, общественного характера, и нормы частного, в основном гражданского, права, регулирующие частные отношения), в настоящее время имеет главным образом ориентирующее значение. В современных условиях, когда возросла регулирующая роль государства в самых различных сферах жизни общества, почти все отрасли права включают нормы и публично-правового, и частноправового характера, хотя и в различных соотношениях. В странах тоталитарного социализма деление права на публичное и частное отрицалось, все отношения объявлялись публично-правовыми. Однако совершенно исключить такое различие в реальной жизни не удалось, это теоретически нецелесообразно и практически невозможно. Отрицаемое в теории, различие публично-правовых и частноправовых методов регулирования на практике сохранялось в СССР, других странах тоталитарного социализма, равно как теперь существует в сохранившихся социалистических государствах (Китай, КНДР, Куба и др.). В Великобритании и других странах англосаксонского права, где принята иная система права, чем в континентальной Европе, где господствовало влияние римского права, также признается значение указанной классификации. Британские авторы считают, что «дихотомия публичного / частного права» — одна из основных ценностей британского права (см.: Loughlin M. Theory and Values in Public Law: an Interpretation // Public Law. 2005. Spring. P. 58). В дальнейшем изложении мы пользуемся понятиями частного и публичного права, имея в виду их определенную условность.

Введение

хорошо, но развитие правового регулирования созданных людьми организаций, органов, институтов, учреждений пошло по иному пути, чем существовавшие, если верить этому, в римских источниках неясные тенденции к созданию единой правовой личности. Для образований, учреждаемых людьми (правда, не для всех), было создано, как говорилось, особое понятие юридического лица.
   Данный выше перечень некоторых действующих в обществе объединений, организаций, органов свидетельствует, что такие образования (зарубежные социологи и политологи в качестве самого обобщенного термина для них нередко используют слово «акторы» (actors) — «действователи») неодинаковы. Существуют не только их различные «индивидуальности» (конкретная фирма, политическая партия, государственное учреждение), но также определенные общности, роды и виды. Это должно находить (и находит, правда, на наш взгляд, недостаточно концептуальное) отражение в праве. Положение и роль в обществе, назначение, а соответственно, права и обязанности различных образований не могут быть во всех случаях и не являются аналогичными (сравним, например, роль торгового товарищества и политической партии, функции благотворительной некоммерческой организации и органов государства, скажем министерств, служб, агентств, которые во многих указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, утвердивших положения о федеральных министерствах, службах и агентствах, тоже названы юридическими лицами)¹. Иногда такие образова

   ¹ СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2571, 5514; № 28. Ст. 2901—2904; № 30. Ст. 3149; и др. Юридическим лицом является согласно Указу Президента РФ Администрация Президента РФ (СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395). Аппараты некоторых органов тоже названы юридическими лицами (например, Аппарат Государственной Думы в ее постановлении 1998 г., внесшем изменения в регламент (СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801)). Такая же характеристика в постановлении Правительства РФ дана аппарату Общественной палаты (СЗ РФ. 2005. № 40. Ст. 4042). Юридическими лицами названы многие другие государственные органы и учреждения, военкоматы, городские и районные отделы (отделения) мили-

Введение

9

ния принципиально отличаются друг от друга, а отсюда следует, что качества их правового статуса неодинаковы, т. е. они могут быть разными по своему существу юридическими лицами.
   Отчасти это нашло отражение уже в Германском гражданском уложении. В нем были названы два вида таких лиц: союзы (Vereine) и учреждения (Stiftungen). Эти два понятия теоретически могли относиться к любому виду союзов и учреждений — к частным и публичным, в том числе к государственным учреждениям (разграничения сделано не было). Однако на практике они были истолкованы и использованы почти целиком с цивилистических позиций (они ведь содержались в гражданском законодательстве). Обобщенное определение юридического лица разрабатывалось и дано в законодательстве с таких же позиций (в том числе в России). В результате оказалось, что такое определение неприменимо к юридическим лицам, если их статус определяется публичным правом (конституционным, административным и др.) и они действуют не в хозяйственном обороте, а в публично-правовых отношениях (заметим, что во многих гражданских правоотношениях могут участвовать не все юридические лица, чей статус определяется публичным правом, или они могут участвовать в них в ограниченной степени).
   В России понятие юридического лица дается в ст. 48 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ)¹. Оно относилось и сейчас относится, по существу, к хозяйствующим субъектам. В зарубежном законодательстве общее определение

ции, посольства РФ за рубежом, Федеральная служба безопасности, некоторые органы и учреждения местного самоуправления.

   ¹ В связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» ст. 48 ГК РФ была изменена (Российская газета. 2006. 8 нояб.). Из п. 2 исключены слова «финансируемые собственником». Однако это не изменило рассматриваемое ниже определение юридического лица. Принятие Закона об автономных учреждениях повлекло множество изменений не только в ГК РФ, но также в федеральных законах, регулирующих вопросы образования, культуры и др.

Введение

юридического лица (обычно менее пространное, чем в России) также содержится в гражданских кодексах. Поскольку оно не всегда удовлетворяло запросы общественной жизни, то выходило за пределы гражданских кодексов в порядке их корректировки (в том числе путем оговорок). Постепенно (в России в том числе путем принятия подзаконных актов) стало внедряться более широкое понимание юридического лица, которое, по существу, изменяет саму его первоначальную концепцию. Было признано, что юридическими лицами могут быть политические партии, национально-культурные автономии, территориальные коллективы (объединения граждан по месту жительства, в том числе в России — местное территориальное общественное самоуправление в муниципальных образованиях, т. е. объединения жителей по улицам или даже многоквартирным домам), любые некоммерческие организации. Они могли стать юридическими лицами, если в соответствии с требованиями закона представляли необходимые документы для государственной регистрации и были зарегистрированы в качестве юридических лиц. Наконец, дело дошло до органов государства и органов муниципальных образований (местного самоуправления). Многие из них (а они создавались в ином порядке, чем коммерческие и некоммерческие организации, и в регистрации не нуждались) и даже аппараты некоторых органов государственной власти в законах и подзаконных актах названы теперь в России юридическими лицами¹.

   ¹ В советский период сельские советы и их исполкомы считались юридическими лицами, но только для определенных юридических действий (особенно нотариальных). Речь шла только об определенном звене советов, которые не рассматривались как органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правами юридического лица обладает представительный орган и исполнительно-распорядительный орган — местная администрация (ч. 9 ст. 35 и ч. 7 ст. 37).