Государственная и муниципальная политика в сфере здравоохранения:реализация и оценка эффективности

Москва
ИНФРА-М
2022

ГОСУДАРСТВЕННАЯ 
ГОСУДАРСТВЕННАЯ 
И МУНИЦИПАЛЬНАЯ 
И МУНИЦИПАЛЬНАЯ 
ПОЛИТИКА В СФЕРЕ 
ПОЛИТИКА В СФЕРЕ 
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 

РЕАЛИЗАЦИЯ И ОЦЕНКА 
РЕАЛИЗАЦИЯ И ОЦЕНКА 

ЭФФЕКТИВНОСТИ
ЭФФЕКТИВНОСТИ

Ì.Ì. ËÅÂÊÅÂÈ×
Ì.Ì. ËÅÂÊÅÂÈ×
Í.Â. ÐÓÄËÈÖÊÀß
Í.Â. ÐÓÄËÈÖÊÀß

МОНОГРАФИЯ

Левкевич М.М.

Государственная и муниципальная политика в сфере здравоохране
ния: реализация и оценка эффективности : монография / М.М. Левкевич, Н.В. Рудлицкая. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 216 с. — (Научная 
мысль).

ISBN 978-5-16-009842-5 (print)
ISBN 978-5-16-101352-6 (online)
Содержатся рекомендации по формированию механизма реализации 

государственной и муниципальной политики в сфере здравоохранения, 
а также методические подходы к оценке эффективности деятельности органов власти и ее субъектов — учреждений здравоохранения.

Предназначено для ученых-экономистов, занимающихся проблемами 

оценки эффективности бюджетных расходов в сфере здравоохранения.

УДК 338(075.4)

ББК 65.495

УДК 338(075.4)
ББК 65.495
 
Л34

© Левкевич М.М., Рудлицкая Н.В., 2011

ISBN 978-5-16-009842-5 (print)
ISBN 978-5-16-101352-6 (online)

Л34

Книга издана в авторской редакции

Подписано в печать 26.09.2017.

Формат 6090/16. Печать цифровая. Бумага офсетная.

Гарнитура Newton. Усл. печ. л. 13,5. 

ПТ9.  

ТК 172950-939227-251111

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86.     Факс: (495) 280-36-29.
E-mail: books@infra-m.ru                 http://www.infra-m.ru

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

Введение 

 

 

Российская система здравоохранения, начиная с 1990-х гг., находит
ся в состоянии перманентных изменений. Меняются не только подходы 
к оказанию социально значимых бюджетных услуг населению, но происходят значительные институциональные преобразования. Нововведения 
выявили большое количество организационных, финансовых и методических проблем, оказывающих негативное влияние на результаты деятельности медицинских учреждений, оказывающих государственные услуги 
населению в системе обязательного медицинского страхования. Это позволило определить новые приоритеты государственной политики в сфере 
здравоохранения - переход на одноканальную модель финансирования 
медицинской помощи, установление единых требований к определению 
размера региональных взносов на обязательное медицинское страхование 
неработающего населения, создание эффективной системы выравнивания 
финансового обеспечения территориальных программ государственных 
гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи  и др.  

Практическая реализация выше обозначенных направлений государ
ственной политики невозможна без перехода от «управления затратами» к «управлению результатами», от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию для достижения измеримых результатов. Анализ критериев деятельности системы здравоохранения показал несоответствие используемых методов и инструментов управления целям и задачам современной государственной политики в сфере здравоохранения и требуемому уровню менеджмента. Существующий механизм реализации государственной политики в отношении субъектов здравоохранения – медицинских учреждений, не обеспечивает должный уровень результативности проводимых мероприятий и 
не направлен на создание конкурентных условий в борьбе за получение 
государственного (муниципального) заказа. В этой связи возникает потребность в оценке эффективности реализации государственной политики в сфере здравоохранения и ее соответствия происходящим институциональным преобразованиям для повышения качества менеджмента 
медицинских учреждений, модернизации и адаптации лучших практик в 
области управления для использования в России.  

Оценка эффективности государственной и муниципальной политики 

в сфере здравоохранения в контексте проводимых реформ, формирование механизма ее реализации и разработка новых подходов в этой 
предметной области актуальны не только с теоретической, но и с практической точки зрения.        

Многообразие и сложность проблем государственной политики в сфе
ре здравоохранения, оценки результативности деятельности органов власти и эффективности функционирования медицинских учреждений с учетом их социальной значимости, требуют анализа теоретических и практических исследований по вопросам развития системы оказания медицин
3

 

 

ской помощи в России и за рубежом, теории менеджмента, менеджмента 
в общественном секторе и т.д. 

Значительный вклад в исследование проблем современной системы 

здравоохранения внесли такие отечественные ученые как А.Г. Вишневский, В.В. Власов, Ю.И. Григорьев, Н.Б. Грищенко, М.В. Жукова, 
Р.М. Зелькович, А.Л. Линденбратен, Э.М. Фрид, В.И. Шевский, 
И.М. Шейман, С.В. Шишкин и другие. Ими исследованы теоретические, 
методологические и методические проблемы системы оказания медицинской помощи населению в условиях формирования новой институциональной структуры. 

В исследование вопросов, связанных с формированием и реализаци
ей государственной политики, в том числе в сфере здравоохранения, 
большой вклад внесли такие ученые как Р.А. Гусейнов, В.В. Леонтьев, 
Г.П. Литвинцева, Т.В. Никонова, Р.М. Нуреев, Ю.Г. Одегов, С.А. Сухарев и др.  

Среди авторов, занимающихся проблемами экономики и управления 

социальной сферой, в том числе здравоохранения, менеджмента в общественном секторе следует отметить таких ученых как А.М. Лавров, 
А.В. Решетников, М.В. Романовский, Н.В. Фадейкина и др.  

Серьезный вклад в развитие теории и практики управления органи
зацией внесли труды Э. Альтмана, Р. Акоффа, И. Ансоффа, И. Бетте, 
А.И. Бланка, Дж. Блейка, С. Брауна, К. Друри, Х. Джонсона, М. Метьюса, Б. Уилсона, Д. Харрингтона. 

Тем не менее, проблемы применяемых подходов к реализации госу
дарственной политики в сфере здравоохранения в условиях его реформирования, модернизации и формирования новой институциональной 
структуры недостаточно полно решены в современных научных работах, что порождает их дискуссионность и требует дальнейших исследований. 

 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 

4

1. Государственная и муниципальная по
литика в сфере здравоохранения: концептуальный и институциональный аспекты 

 
1.1. Современная концепция развития отече
ственной системы здравоохранения  

 
 
Здравоохранение, являясь сложной социально-экономической си
стемой и специфической сферой народного хозяйства, призвано обеспечить реализацию важнейшего социального принципа - сохранение и 
улучшение здоровья граждан, оказания им высококвалифицированной, 
специализированной лечебно-профилактической помощи. В соответствии с Приказом Росстата от 22 ноября 2010 г. № 409, «здравоохранение – система охраны здоровья граждан в стране. В нее включаются 
организации, учреждения, предприятия, ассоциации, научные общества, 
специалисты и другие хозяйственные субъекты, вне зависимости от их 
ведомственной принадлежности. Их деятельность должна быть связана 
с производством, обеспечением, контролем качества, реализацией лекарственных средств, медицинской техники, медицинских услуг, проведением работ по предупреждению заболеваний, организаций и управлением процессами и финансами в сфере охраны здоровья граждан…» 
[47]. 

Стратегическим направлением государственной политики в сфере 

здравоохранения должно быть сохранение и улучшение здоровье граждан, от состояния которых зависит будущее нации. Здравоохранение - 
это не только лечение больных, это в первую очередь людские ресурсы, 
необходимые для экономического развития страны и национальной безопасности. Экономика любого государства не может существовать без 
здоровых людей, следовательно, здоровье – это и ресурс, и фактор экономики.  

Общепринято, что здоровье населения является одним из приорите
тов государственной политики, именно поэтому «система здравоохранения призвана решать крупные стратегические задачи развития страны 
и, прежде всего, укреплять физическое и социальное благополучие 
граждан и удовлетворять растущие потребности в медицинской помощи. Здравоохранение призвано внести свой вклад в формирование производственного потенциала общества, обеспечивая необходимое воспроизводство трудовых ресурсов» [106]. Актуальность проблем сохранения этого ресурса не вызывает сомнений. Дискуссионными являются 
лишь вопросы о необходимых и допустимых вложениях в здоровье 
населения страны.  

Общественное здоровье обусловлено комплексным воздействием 

социальных, экономических, поведенческих и биологических факторов, 
а его улучшение способствует увеличению продолжительности и каче
5

 

 

ства жизни, благополучию людей, гармоничному развитию общества. 

К основные факторам, оказывающим влияние на формирование здо
ровья населения, можно отнести: 

- природно-климатические условия; 
- состояние окружающей среды и воздействие на нее хозяйственной 

и иной деятельности человека; 

- мероприятия, направленные на охрану окружающей среды; 
- условия труда и уровень производственного травматизма; 
- социально-бытовые условия и общественный порядок.  
Советский Союз был первой страной полностью национализировав
ший здравоохранение. К основным достижениям советского здравоохранения следует отнести широкое внедрение диспансерного обслуживания, повсеместная организация квалифицированной амбулаторнополиклинической помощи населению. 

Период с 1991 по 1999 гг. сопровождался резким ухудшением каче
ства жизни населения, резким увеличением смертности и сокращением 
средней продолжительности жизни. Декларированные государством 
гарантии по оказанию качественной и бесплатной медицинской помощи 
населения 
не 
выполнялись. 
Резко 
осложнилось 
социально
экономическое положение врачей в бюджетной сфере, уровень оплаты 
труда составлял 74 % от средней заработной платы в экономике, которая выплачивалась с задержками до 7 - 9 месяцев. 

Основными причинами ухудшения здоровья населения в переходном 

периоде, по мнению Б.Б. Прохорова являлись:  

во – первых, обнищание наиболее уязвимых в социальном плане 

групп населения и социально-психологический стресс у значительной 
части населения как реакция на события переходного периода; 

во – вторых, ухудшение качества питания по основным параметрам 

(калорийность, сбалансированность по белкам, жирам и углеводам, витаминная ценность, экологическая чистота); 

в – третьих, быстрый рост числа несчастных случаев, отравлений и 

травматизма из-за нарастания пьянства и алкоголизма, наркомании, токсикомании; увеличение преступности; 

в – четвертых, развал государственной и региональной систем обес
печения учреждений медицинского обслуживания населения необходимыми лекарствами и медицинским оборудованием, а также отсутствие 
четких критериев и приоритетов в медицинском обслуживании населения привело к снижению качества медицинской помощи для той части 
населения, которая особенно нуждается в медицинской помощи и не 
может лечится за собственный счет и т.д. [86]. 

Резкое ухудшение здоровья населения в этот период способствовало 

разработке и принятию мер Правительством Росс. Федерации для повышения уровня жизни граждан.  

Охрана здоровья граждан включает в себя совокупность мер полити
ческого, экономического, правового, социального, медицинского характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психи
6

ческого здоровья населения. В указе Президента Рос. Федерации от 
20 апреля 1993 г. № 468 «О неотложных мерах по обеспечению здоровья населения Российской Федерации» отмечено, что обеспечение здоровья населения является приоритетным направлением при формировании социальных программ и проводимых мероприятий. 

Сегодня в России действует целый комплекс законов, определяющих 

государственную политику в сфере здравоохранения. Система нормативного регулирования здравоохранения в Российской Федерации представлена на рис. 1:  

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
 

 
 
 
 

 

 

 

Рисунок 1 - Система нормативного регулирования сферы здраво
охранения в России 

 
 
 

Основным документом, регулирующим отношения субъектов сферы 

здравоохранения, является Конституция Росс. Федерации, в которой 
обозначено, что:  

1. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. 

Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждени
Конституция

Федеральные законы 

Указы Президента

Постановления Правительства

Нормативно – правовые акты 

министерств 

Нормативно – правовые акты 

субъектов Федерации

7

 

 

ях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств 
соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. 

2. В Росс. Федерации финансируются федеральные программы охра
ны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию 
государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, 
поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. 

3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, созда
ющих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом [1, ст. 41].  

В целях обеспечения охраны здоровья населения в Росс. Федерации 

принят целый ряд документов. К числу основных документов, устанавливающих правовые, организационные и экономические принципы в сфере 
здравоохранения, относится - «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. № 5487-1., согласно которому под охраной здоровья граждан понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление 
физического и психического здоровья каждого человека, поддержание 
его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья [5, ст. 1]. 

Граждане Росс. Федерации обладают неотъемлемым правом на 

охрану здоровья, что включает в себя также охрану окружающей среды, 
создание благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитание и 
обучение граждан, производство и реализация доброкачественных продуктов питания, а также предоставление населению доступной медикосоциальной помощи [5, ст. 17]. 

Государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо 

от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, 
должностного положения, места жительства, отношения к религии, 
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также 
гарантирует гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний.  

На рис. 2 представлена иллюстрация основных положений «Основ 

законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» 
№ 5487-1:  

8

 

Цель
Сохранение и укрепление здоровья граждан РФ

Основы законодательства РФ об охране 

здоровья граждан

Определение ответственности и компетенции 

Российской Федерации, субъектов Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также определение ответственности и компетенции органов местного самоуправления по 
вопросам охраны здоровья граждан

Задачи

Правовое регулирование в области охраны здо
ровья граждан деятельности предприятий, учреждений и 
организаций независимо от формы собственности, а также государственной, муниципальной и частной систем 
здравоохранения

Определение прав граждан, отдельных групп 

населения в области охраны здоровья и установление гарантий их соблюдения

Определение профессиональных прав, обязанно
стей и ответственности медицинских и фармацевтических 
работников, установление гарантий их социальной поддержки

9

 

 

 

 

Рисунок 2 - Иллюстрация основных положений Основ законодатель
ства Росс. Федерации об охране здоровья граждан 

Соблюдение прав человека и гражданина в области охраны 
здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий

Приоритет профилактических мер в области охраны здоровья
граждан

Основные принципы

Ответственность органов государственной власти и органов 
местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных 
лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья

Доступность медико-социальной помощи

Социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья

Полномочия органов власти

Федеральных органов государственной власти в области 
охраны здоровья граждан

Органов государственной власти субъекта Российской 
Федерации в области охраны здоровья граждан

Органов местного самоуправления по решению вопросов 
местного значения в области охраны здоровья граждан

10