Вопросы налоговых и бюджетных правоотношений в судебной практике

ВОПРОСЫ 
НАЛОГОВЫХ И БЮДЖЕТНЫХ 
ПРАВООТНОШЕНИЙ 
В СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ

Õ.Â. ÏÅØÊÎÂÀ 

2-е издание, переработанное и дополненное

Москва
ИНФРА-М
2022

МОНОГРАФИЯ

Пешкова Х.В.
П31  
Вопросы налоговых и бюджетных правоотношений в судебной практике : монография / Х.В. Пешкова. — 2-е изд., перераб.
и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 253 с. — (Научная
мысль). — DOI 10.12737/monography_5cee5e27f339a1.54870402.

ISBN 978-5-16-014835-9 (print)
ISBN 978-5-16-107344-5 (online)
В монографии рассматриваются практические аспекты применения 
налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также некоторые конфликтные моменты практики законодательных органов 
субъектов РФ, связанные с финансовым нормотворчеством. Анализируется практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. 
Монография рассчитана на ученых-юристов, аспирантов, студентов 
юридических образовательных учреждений, а также практических работников. Отдельные выводы и рекомендации автора могут быть интересны 
работникам органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, контрольных органов, а также судебных органов.

УДК 347.73(075.4)
ББК 67.402

ISBN 978-5-16-014835-9 (print)
ISBN 978-5-16-107344-5 (online)
© Пешкова Х.В., 2012
© Пешкова Х.В., 2019, с изменениями

УДК 347.73(075.4)
ББК 67.402
 
П31

Р е ц е н з е н т ы:
Карцов А.С., доктор юридических наук, советник Конституционного Суда Российской Федерации;
Комягин Д.Л., доктор юридических наук, профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»;
Кочетков А.В., кандидат юридических наук, доцент, председатель 
Арбитражного суда Воронежской области

ВВЕДЕНИЕ 
 
За последние десятилетия существования Российского государства общественные отношения, связанные с публичными финансами, претерпели значительные изменения. Экономические интересы государства 
реализуются в разного рода отношениях, в том числе гражданскоправовых, финансово-правовых и иных – как непосредственно носящих 
имущественный характер, так и неимущественных правоотношениях. 
Как следствие – наблюдается активное реформирование финансовой 
деятельности государства и муниципальных образований, подразумевающей различные формы активности государства – и прежде всего 
реализацию правомочий государства на владение, пользование и распоряжение специфическим имуществом – казной. Важная составная часть 
казны Российского государства и входящих в его состав публичноправовых образований (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) – бюджет. Он является основой бюджетного устройства государства, опосредующей взаимосвязь налоговой и бюджетной 
системы. Бюджет формируется из различных источников публичных 
доходов – налоговых и неналоговых платежей, безвозмездных поступлений. За счет средств бюджета как денежного фонда реализуются задачи и функции государства на различных территориальных уровнях. 
Именно в целях должного функционирования бюджета и бюджетного 
устройства государства в целом «разворачиваются» разного рода публичные правоотношения, в том числе финансовые правоотношения – 
налоговые отношения, направленные на установление и взимание налогов, поступающих в бюджет, бюджетные отношения, направленные на 
формирование и обеспечение функционирования бюджетной системы, 
бюджетного устройства в целом, опосредующие существование централизованного бюджетного фонда и др. 
В силу назревшей потребности должного упорядочения отношений, 
развивающихся в рамках финансовой деятельности российского государства и входящих в его состав публично-правовых образований, значительно расширился состав финансового законодательства. Немалое 
количество нормативных правовых актов принято и принимается как на 
федеральном уровне (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ), 
так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В то же 
время столь поспешное развитие нормативной базы финансовых отношений послужило причиной разного рода проблем, недостатков в правовом регулировании. Неготовность противопоставляемых государству 
субъектов, так или иначе задействованных в финансовой деятельности, 
к столь масштабному регулирующему воздействию, ограничение их 
интересов «финансовой волей» государства также послужили возникновению на практике разного рода противоречий, проблем.  

В подобных условиях для эффективного регулирования и функционирования финансовых отношений особое значение приобретает судебная практика. Исходя из сложившихся подходов к построению российской судебной системы, разграничению функций между ее звеньями, в 
правовом статусе каждого судебного органа можно усматривать некие 
«финансовые основы», указывающие на непосредственную причастность суда к осуществлению государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности. Это и вынесение Конституционным 
Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Верховным Судом РФ 
актов, формулирующих правовые позиции высших судов по тем или 
иным финансовым вопросам, и разъяснение-толкование Конституционным Судом РФ действующего законодательства. Конституционный Суд 
РФ осуществляет оценку законодательства на предмет соответствия его 
основному закону государства – Конституции Российской Федерации, 
что само по себе имеет огромную важность, вселяя уверенность в, как 
это ни странно звучит, «легитимность» самого законодательства. В решениях Верховного Суда РФ также затрагиваются отдельные финансовые и организационные вопросы, касающиеся интересов государства в 
сфере публичных финансов. Непосредственно на разрешение экономических споров нацелено судопроизводство в арбитражных судах. финансирование судебной системы является расходным обязательством 
Российской Федерации (суды реализуют статус получателей бюджетных средств). 
Таким образом, суды, не выступая в большинстве случаев непосредственными субъектами налоговых и бюджетных отношений, выполняют 
важную роль в осуществлении государством финансовой деятельности. 
Реализация полномочий судебных органов – гарантия соблюдения 
принципа законности в финансовой деятельности государства.   
В настоящей работе уделяется внимание практическим вопросам 
финансовых правоотношений, развивающихся в связи с функционированием налоговой системы и бюджетного устройства Российского государства. Первостепенное внимание обращено на судебную практику. 
Анализируются основные правовые позиции Конституционного Суда 
РФ по вопросам финансово-правового характера. Приводятся примеры 
из практики арбитражных судов, рассматривающих споры, возникающие из налоговых и бюджетных правоотношений (проблемы соблюдения требований законодательства к установлению и введению налогов, 
разграничению налоговых и неналоговых доходов бюджета, использованию бюджетных средств по целевому назначению, открытию и ведению счета для отражения операций с бюджетными средствами и др.).  
В связи с противоречивостью и конфликтностью финансовых отношений, необходимостью разрешать возникающие споры в судебном 

порядке судебная практика представляет большой интерес для изучения 
отраслевого регулирования государственной деятельности.  
Предлагаемая работа может быть использована в качестве материала 
для учебно-образовательного процесса в высших учебных заведениях, в 
том числе для подготовки учебной и учебно-методической литературы. 
Данная работа может быть полезна представителям отраслей науки 
процессуального характера (гражданский, арбитражный процесс), представителям финансово-правовой науки, а также практическим работникам. 

Глава 1. 
РОЛЬ СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ  
ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  
ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 

  
§ 1. ПОНЯТИЕ И СУБЪЕКТЫ ФИНАНСОВОЙ  
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ  
ОБРАЗОВАНИЙ 
 
Финансовая деятельность представляет собой такое направление деятельности государства и муниципальных образований, в рамках которого происходит формирование и функционирование финансовых правоотношений, направленных на образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов, в 
том числе бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, 
бюджетов муниципальных образований, бюджетов внебюджетных фондов, финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий, в целях финансового обеспечения реализации задач и функций 
государства на различных территориальных уровнях1. Соответственно в 
числе основных объектов публичной финансовой деятельности выступают централизованные денежные фонды – бюджеты, получающие в 
ходе бюджетного процесса правовое оформление в виде правового акта, 
                                                 

1 См.: Ашмарина Е. М. Финансовая деятельность современного государства 
// Государство и право. 2004. № 3. С. 85-90; Винницкий Д. В. Категория «финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права // Государство и право. 2003. № 2. С. 17-27; Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дисс. … докт. юрид. наук. М., 1996. С. 31; Запольский С. В. О правовой природе финансовой деятельности государства // Ежегодник МАФП. 2003 
г. М., 2004. С. 20-29; Карасева М. В. Финансовая деятельность государства – 
основополагающая категория финансово-правовой науки // Правовая наука и 
реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Воронеж, 1995. Вып. 1. С. 5561; Крохина Ю. А. Бюджетная деятельность муниципальных образований в 
условиях федеративного государства // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Воронеж, 2001. Вып. 12.С. 47-62; Пешкова Х. В. 
Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований как сфера 
реализации норм бюджетного права // Антология научной мысли: К 10-летию 
Российской академии правосудия: Сб.  ст.  М., 2008. С. 296-302; Ровинский Е. А.  
Основные  вопросы  теории советского финансового права. С. 9-59; Советское 
финансовое право: Учебник / Под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 
1982. С. 4; Соколова Э. Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2007. С. 33-67; Хейло 
Д. Л. Вопрос оценки правового регулирования финансовой деятельности государства // Финансовое право. 2003. № 2. С. 38-42. 

сопутствующие нормативные и ненормативные правовые акты, элементы бюджетного устройства государства (бюджетная система, принципы 
бюджетной системы, бюджетная классификация и др.), а также децентрализованные фонды в виде финансов унитарных предприятий, бюджетных – казенных – учреждений.  
Обратим внимание, что финансовая деятельность является прерогативой не только государства. Наличие фондов местного значения, в составе 
бюджетной системы государства – местных бюджетов является показателем того, что на местном уровне также формируются финансовые (бюджетные, налоговые) отношения, муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность. Пределы финансовой деятельности государства распространяются на территорию государства в целом, определяются его полномочием устанавливать основы налоговой системы и 
бюджетного устройства, основы функционирования иных сфер финансов 
(банковская деятельность, валютное регулирование). Финансовая деятельность муниципальных образований осуществляется на уровне конкретных территорий и связана непосредственно с решением финансовых 
вопросов местного значения, отнесенных к компетенции муниципальных 
образований. Следовательно, содержание финансовой деятельности публично-правовых образований разных уровней обусловлено разграничением их компетенции в соответствии с государственным устройством.  
Сущность финансовой деятельности государства (муниципальных 
образований) определяется ее методами – способами воздействия на 
финансовые отношения, отражающими характер внутригосударственных взаимоотношений. К числу методов относятся: регулирование; 
формирование, распределение и использование централизованных и 
децентрализованных денежных фондов публично-правовых образований, прежде всего бюджетов (методы: определение форм зачисления 
платежей в бюджет – доходов; финансирование; кредитование как форма расходов; межбюджетные трансферты; процентные отчисления); 
контроль; прогнозирование; планирование; организация; координация1. 
В бюджетных отношениях, опосредующих функционирование бюджетного устройства, проявляются все методы. Налоговые отношения связа                                                 
1 Относительно количества методов этой деятельности нет единого мнения. См.: 
Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России: Учебник. М., 1995. С. 4; Зуев В. М. Финансовое право Российской Федерации: Учебное пособие. Томск, 2009. С. 51-55; Карасева М. В. Финансовое право. Общая 
часть: Учебник. М., 2000. С. 20-23; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 92-94; Кучерявенко Н. П. Целостность и системность финансового права // Финансовое право. 2004. № 1. С. 15; Лукьянова Т.Г. 
Методы финансовой деятельности // Гражданское право. 2006. № 4; Соколова 
Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и 
муниципальных образований. М., 2007. С. 47-48. 

ны в основной с реализацией методов регулирования, установления 
обязательных платежей в бюджеты. Так, например, метод регулирования подразумевает бюджетно-правовое регулирование – формирование 
нормативных правовых основ бюджетных отношений, т.е. правового 
режима бюджетного устройства, в широком смысле – оформление 
бюджетного права как совокупности правовых норм. От характера регулирования в тот или иной период зависят состав доходов и расходов, 
превалирование метода финансирования над методом кредитования в 
ходе упорядочения расходов, роль межбюджетных отношений для 
функционирования бюджетного устройства и т.д. Отсюда содержательные характеристики метода регулирования определяют содержание 
иных методов финансовой деятельности. Методы финансовой деятельности неоднородны по формам воздействия на финансовые отношения, 
взаимосвязаны, дополняют друг друга, обеспечивая государственное 
хозяйствование.  
Государство осуществляет финансовую деятельность в лице уполномоченных органов (организаций. Различаются органы, специально 
созданные для реализации конкретных направлений финансовой деятельности государства («органы специальной финансовой компетенции»), и органы, для которых финансовая деятельность не является специальным, единственным направлением функционирования (такие органы участвуют в финансовой деятельности наряду со своей основной 
деятельностью – «органы общей компетенции»). Например, Федеральное Собрание как орган законодательной (представительной) власти 
утверждает федеральный бюджет в виде федерального закона, принимает иные законодательные акты по вопросам правоотношений, в том 
числе бюджетных, налоговых («орган общей компетенции») (ст. 153 
Бюджетного кодекса Российской Федерации)1. Примечательно, что, с 
одной стороны, Федеральное Собрание выступает как субъект финансовой деятельности государства, с другой стороны, утверждая соответствующие законодательные акты, создает правовые условия осуществления данной деятельности. Органы исполнительной власти в рамках 
финансовой деятельности от лица государства и муниципальных образований принимают нормативные правовые акты по финансовым вопросам в пределах своей компетенции, осуществляют управленческие 
действия, связанные с практической реализацией предписаний нормативных правовых актов: Правительство РФ – «орган общей компетенции»; Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба России, финансовые органы на уровне субъ
                                                 

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 
1998 г. (в ред. от 6 апреля 2011 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2007. № 45. 
Ст. 5424. Далее – БК РФ. 

ектов РФ и муниципальных образований – «органы специальной компетенции». Например, исполнение бюджета, утвержденного правовым 
актом о бюджете – задача, возложенная на ораны исполнительной власти, на федеральном уровне – непосредственно на Федеральное казначейство (ст. 168 БК РФ). Взимание налогов государство осуществляет в 
лице Федеральной налоговой службы России. 
Немалую роль в осуществлении финансовой деятельности выполняют суды. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 
31 декабря 1996 г. (в ред. от 27 декабря 2009 г.) «О судебной системе 
Российской Федерации»1, в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи 
субъектов РФ. К федеральным судам относятся: Конституционный Суд 
РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные 
суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ. К судам субъектов РФ 
относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые 
судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. 

Роль судов в осуществлении финансовой деятельности государства и 

муниципальных образований можно свести к следующим аспектам их 
функционирования.  

Во-первых, функционирование судебной системы требует финансо
вого обеспечения со стороны государства, выделяющего денежные 
средства из федерального бюджета в соответствии со своими расходными обязательствами.  

Во-вторых, судебные акты (прежде всего Конституционного Суда 

РФ) выполняют роль толкования содержания норм финансового права, 
нормоконтроля. 

В-третьих, суды с учетом своей компетенции рассматривают и раз
решают различные споры финансово-правового характера, а также иные 
связанные с ними споры. 

В-четвертых, принимая споры (предмет спора «отражен» в исковом 

заявлении) к рассмотрению, суды контролируют уплату государственной пошлины, являющейся видом налоговых доходов федерального 
бюджета – государственных доходов2. Это указывает на роль судов в 
пополнении доходной части бюджета государства.  

                                                 

1 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; 2005. № 15. Ст. 1275. 
2 Ст. 126 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации: 
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. (в ред. от 11 июля 2011 г.) // СЗ РФ. 2002. 

§ 2. КОМПЕТЕНЦИЯ РАЗЛИЧНЫХ СУДОВ  
И ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА 
 И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 
 

Суды – это те органы государства, которые выступают гарантией за
конности общественных отношений, в том числе отношений, возникающих в рамках финансовой деятельности государства и входящих в его 
состав публично-правовых образований. Судебные органы, разрешая 
споры, возникающие из финансовых правоотношений, вносят элементы 
подконтрольности в развитие данных правоотношений. С учетом объективных социально-экономических и политических противоречий, проблем в финансовых правоотношениях практика судов приобретает все 
большее значение для функционирования финансовой системы государства. 

Особую роль для финансовой деятельности государства и муници
пальных образований выполняет Конституционный Суд РФ. Согласно своей компетенции, Конституционный Суд РФ разрешает дела о 
соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных 
актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и 
иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации 
и органов государственной власти субъектов РФ; разрешает споры о 
компетенции: между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и 
органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов Конституционный Суд РФ проверяет конституционность закона, примененного 
или подлежащего применению в конкретном деле, дает толкование 
Конституции РФ (ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 
июля 1994 г. (в ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Конституционном 
Суде Российской Федерации»)1. 

                                                                                                         
№ 30. Ст. 3012; ст. 132 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. (в ред. от 14 июня 2011 г.); ст. 
41 БК РФ; ст. 13, гл. 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – 
НК РФ) (НК РФ (ч. 1): Федеральный закон от 31 июля 1998 г. (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; НК РФ (ч. 2): Федеральный закон 
от 5 августа 2000 г. (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340). 
1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.