Региональное управление и территориальное планирование

РЕГИОНАЛЬНОЕ 
УПРАВЛЕНИЕ 
И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ 
ПЛАНИРОВАНИЕ

УЧЕБНИК

Москва
ИНФРА-М
2022

Р.А. ПОПОВ

Рекомендовано Советом Учебно-методического объединения 
по образованию в области менеджмента в качестве учебника 
для студентов высших учебных заведений, обучающихся 
по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное 
и муниципальное управление» (квалификация (степень) «бакалавр»)

Попов Р.А.
Региональное управление и территориальное планирование : 
учебник / Р.А. Попов. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 288 с. — 
(Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/1602.

ISBN 978-5-16-005662-3 (print)
ISBN 978-5-16-100718-1 (online)

Рассматриваются управленческие процессы в региональных экономических системах и пути их совершенствования с учетом императивов, обусловленных глобализацией информационного пространства, и технологий 
территориального администрирования.
Учебник адресован студентам, магистрантам, аспирантам, специализирующимся в области регионального хозяйствования и менеджмента; может 
быть полезен практическим работникам, занятым в сфере регионального 
и территориального управления. Учебник отвечает Федеральному государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования по направлению подготовки «Государственное и муниципальное 
управление» (бакалавр).

УДК 65.0(075.8)
 ББК 65.290-2я73

П57

© Попов Р.А., 2013

УДК 65.0(075.8)
ББК 
65.290-2я73
 
П57

Рецензенты:
Иншаков Олег Васильевич, заслуженный деятель науки Российской Федерации, 
доктор экономических наук, профессор, ректор Волгоградского государственного университета (г. Волгоград);
Овчинников Виктор Николаевич, заслуженный деятель науки Российской 
Федерации, доктор экономических наук, профессор, главный научный 
сотрудник Северо-Кавказского НИИ экономических и социальных проблем 
Южного федерального университета (г. Ростов-на-Дону)

ISBN 978-5-16-005662-3 (print)
ISBN 978-5-16-100718-1 (online)

ВВЕДЕНИЕ 

Под влиянием глобализации информации и социально-экономи
ческих отношений в современной российской практике претерпевают существенные изменения формы народовластия, управления 
регионами и поселениями; в жизнеобеспечении населения управленческие акценты перемещаются из федерального центра в регионы, 
расширяется поле самоуправления. 

По мере гуманизации жизни общество тяготеет к использованию 

«мягких» форм управления – таких, которые основываются на самомотивации людей заниматься общественно полезной деятельностью, 
без коллапсов и потрясений. Это обстоятельство формирует граничные параметры для проектировщиков новых систем государственного управления и местного самоуправления. Естественно, что такие 
разработки должны опираться на критический анализ отечественного и зарубежного опыта и отбор приемлемого с учетом новых императивов общественного развития.

Гигантские размеры территории нашей страны ставили, говоря 

современным языком, перед государственным управлением каждой 
эпохи задачу обеспечения управляемости с мотивацией саморазвития 
регионов. Тот факт, что к настоящему времени Российская Федерация 
представляет собой высокоразвитое демократическое государство, 
является подтверждением успешности такого государственного 
управления на протяжении всей многовековой истории. Можно 
предположить, что некоторые из таких форм могли быть иными и 
более эффективными; хотя история не терпит сослагательного наклонения, ведь условия функционирования национального хозяйства постоянно изменялись, менялись международная обстановка 
и внутренние отношения. 

Происшедшая в 1990-е годы в нашей стране смена способа произ
водства внесла кардинальные изменения в региональную экономику. 
В общих чертах это проявилось в делегировании управленческих 
функций из центра на места, сужении административно-распределительной практики региональных органов власти и управления в территориальном хозяйствовании. Что касается развития форм договорного взаимодействия местных администраций с частным предпринимательством, то они пока остаются недостаточно совершенными. 
Региональные администрации еще слабо мотивированы заниматься 
инвестиционной деятельностью в области инноваций; развивать 
и размещать производительные силы на научной основе. Все это создает определенные напряжения между расширяющимися потребностями населения и возможностями региональной экономики, для 

разрешения которых требуется создание территориально-хозяйственных систем, обладающих иным качественным содержанием и новыми 
механизмами мотивации для инновационного хозяйствования.

Непосредственное вхождение российской экономики в мировое 

экономическое поле, проникновение глобальных волн деловой активности в российские регионы, всеобщая информатизация пространства сообщают новое качественное содержание экономике 
современного российского региона, что требует более совершенного 
регионального управления и территориального планирования социально-экономических процессов.

В предлагаемом учебнике показано, что к настоящему времени 

в экономике России сформировались потребности и имеются благоприятные предпосылки реализовать активные функции территориально локализованных систем регионального типа в модернизации 
хозяйства и выравнивании уровня социального развития территорий 
на основе формирования организационно-экономических механизмов эндогенного развития регионов.

Учебник отвечает Государственному образовательному стандарту 

высшего профессионального образования по направлению подготовки 081100 Государственное и муниципальное управление 
 (квалификация (степень) «бакалавр»), утвержденному приказом 
министра образования и науки Российской Федерации от 17 ноября 
2011 г. № 41. 

Логика учебного материала строится на последовательном рас
смотрении теоретико-методических основ функционирования и развития экономики регионов, анализе генезиса региональной системы 
страны и вариантов ее развития в перспективном плане. По причине 
высокой сложности социально-экономической системы современных российских регионов и отсутствия устоявшихся взглядов на 
некоторые аспекты проблемы функционирования и развития пространственно локализованных систем некоторые разделы данной 
темы даны в исследовательском ракурсе. 

ГлаВа 1  
 
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕГИОНалЬНОГО 
УПРаВлЕНИЯ И ТЕРРИТОРИалЬНОГО 
ПлаНИРОВаНИЯ

1.1.  
ПРОСТРаНСТВЕННаЯ ОРГаНИзацИЯ НацИОНалЬНОГО 
хОзЯйСТВа

Вопросы пространственной организации хозяйства являются пред
метом исследования на протяжении длительного периода. Однако 
в сравнительно полном, целостном виде эта научно-прикладная проблема возникла во второй половине ХIХ в. Родоначальниками теории 
пространственного развития принято считать представителей немецкой школы: А. Вебера, В. Лаункарта, А. Леша, В. Кристаллера, Т.  Паландера, И. Тюнена и др. 

Концепции необходимости прогрессирующего функционирования 

общественных систем вышли на первый план начиная со второй половины ХХ в. Однако еще в начале столетия академик В.И. Вернадский разработал теорию ноосферы, под которой понимал сферу разумной деятельности. Согласно этой теории, краеугольным камнем 
в общественной практике является возможность и необходимость 
 гармонизации взаимодействия между  обществом и природой1.

Идеи сбалансированного взаимодействия между человеком и природой 

в последней трети предыдущего века трансформировались в концепции 
«устойчивого развития». Следует заметить, что в философском плане 
«развитие» предполагает переход системы из одного состояния в другое, то есть нарушение устойчивости. Но поскольку такой термин стал 
весьма распространенным, то, пожалуй, следует с ним согласиться, 
подразумевая поддержание запланированных изменений в системе 
в процессе ее перехода из одного состояния в другие (то есть обеспечение заданного превышения в соотношении «результаты – затраты» 
в развитии конкретной социально-экономической системы).

В числе наиболее известных политических акций в области рацио
нального природопользования можно назвать следующие:

– Первая межправительственная конференция по окружающей 

человека среде в Стокгольме (1972);

– Конвенция по морскому праву, предусматривающая рациональ
ное использование ресурсов моря и охрану морской среды (1982);

1 
Вернадский В.И. Несколько слов о ноосфере // Антология философской 
мысли. Русский космизм: Сб. М.: Педагогика-Пресс, 1993.

– Конференция ООН по проблемам окружающей среды и разви
тию (1992);

– Саммит по устойчивому развитию в г. Йоханнесбурге (2002);
– Магдебургский форум по окружающей среде (2008);
– ХII Международный форум «Экология большого города» 

 (С.-Петербург, 2012).

Развитию научно-прикладных исследований в спектре концепции 

устойчивого развития способствовали политические решения 
стран – членов ООН под эгидой ЮНЕСКО. В 1983 г. решением Генеральной Ассамблеи ООН была создана Международная комиссия по 
окружающей среде и развитию (МКОСР), одной из целей которой 
стала разработка глобальной экологической стратегии на долгосрочный период с учетом развития процессов природопользования и 
охраны природы, а также неуклонного повышения уровня жизни 
населения. Работа над соответствующей программой была завершена 
в 1987 г., и документ «Наше общее будущее» был опубликован Оксфордским университетом. Термином «устойчивое развитие» здесь 
определяется «такое развитие, которое удовлетворяет потребностям 
настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих 
поколений удовлетворять свои собственные потребности»1. Подобное определение устойчивого развития встречается в публикациях 
многих авторов. В этой связи представляется исчерпывающим следующее определение: устойчивое развитие (sustainable development) – 
«максимизация чистых выгод экономического развития при условии 
сохранения природных ресурсов»2. 

В модельной форме устойчивое развитие пространственно локали
зованной системы (отдельное поселение, их группа или регион) 
представляет собой совокупность следующих трех компонент: 

1) социальной (social); 
2) экономической (economic); 
3) экологической (environment).
Определяющим фактором и главным целевым ориентиром как 

региональной, так и национальной и мировой цивилизации выступает социальный аспект. Это обусловлено тем, что именно благополучие ассоциированных людей, в том числе и отдельного человека 
(если это совместимо с интересами общества) выступает центральным мотивом любой общественной практики. Основным граничным 
параметром в решении такой задачи выступают технико-экономические ресурсы соответственно – мира, нации, региона. 

1 
Наше общее будущее: Доклад Международной комиссии по окружающей 
среде и развитию. М.: Прогресс, 1989. С. 50.

2 
Словарь современной экономической теории Макмиллана. М.: 
ИНФРА-М, 2003. С. 481–482.

Экономическая компонента не может рассматриваться отдельно от 

социальной хотя бы потому, что без человека нет ни производства, 
ни потребления. Причем всякое производство опосредовано общественным знанием и умением. В то же время некоторые сферы социальной жизни могут довольно четко абстрагироваться от хозяйственной практики и саморазвиваться, например искусство, культура, наука, право, политика, религия. 

Экологическая компонента представляет собой, с одной стороны, 

некоторую часть социальной, а с другой, – экономической. Эколо-
гия в теоретическом и прикладном аспекте рассматривается прежде 
всего как среда обитания человека, – то есть через призму полезности (потребительной стоимости) для социальной сферы. Но в то 
же время природопользование и природовосстановление являют собой элементы хозяйственной практики. При этом качественный 
уровень природопользования выступает базисным показателем эффективности экономического строя. Все это предполагает рациональное использование природно-ресурсного и кадрового потенциала, – чем лучше используется такой ресурс, тем выше уровень хозяйства и лучше предпосылки к его неуклонному (и устойчивому) 
развитию в перспективном периоде. 

Поэтому разделение социума, экономики и экологии может рас
сматриваться как модельная абстракция для факторного анализа, 
дифференцированной оценки данных элементов целостной региональной системы и целевого программирования. 

В определении содержания понятия «регион» наиболее четко вы
деляются следующие подходы: функционально-производственный, экономический, пространственно-системный.

Функционально-производственный подход к определению региона 

просматривается в трудах классика отечественной региональной экономики советского периода Н.Н. Некрасова: «Под регионом понимается крупная территория страны с более или менее однородными 
природными условиями, а главным образом характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной социальной инфраструктурой»1. Несколько позже в трудах отечественных регионалистов акцентировалось внимание на 
воспроизводственном подходе к региону – как определенной воспроизводственной целостности. Такой подход наиболее четко прослеживается в работах В.С. Бильчака, О.А. Биякова, А.И. Добрынина, 
В.Ф. Захарова, Р.И. Шнипера. 

1 
Меньшикова В.И. Научно-методологические аспекты исследования региональной экономики (электронный ракурс): экономические науки // Актуальные инновационные исследования: наука и практика. 2009. № 1.

В последнее время в определении региона исследователи акцен
тируют внимание на его пространственно-системном содержании1. 

С точки зрения перспектив регионального развития в современной 

литературе сформировались следующие подходы к пониманию места 
региона: 1) регион-социум; 2) регион-квазигосударство; 3) регион-рынок; 
4) регион-корпорация.

Регион-социум – традиционное восприятие регионального хозяй
ства, главной отличительной особенностью которого выступает его 
социальное наполнение – люди и система их жизнеобеспечения. Здесь 
все правильно, за исключением того что не называются средства существования такого социума, его производственно-экономический 
базис, который на самом деле и определяет действительные перспективы развития социума. В таком случае на первом месте находится 
воспроизводство социальной жизни – размещения населения, трудовых ресурсов, образования, культуры, экосистемы. Исследования в 
этом ракурсе акцентированы на анализе динамики социальных групп 
и формах обеспечения их развития. В то же время, поскольку социум 
выступает базовой компонентой экономики, то в условиях перехода 
от индустриального к информационному обществу следует ожидать существенного крена в исследованиях и программировании в сторону 
именно социального аспекта проблем регионального развития.

Регион-квазигосударство представляет собой региональное образо
вание с высокой степенью самостоятельности в хозяйствовании и 
управлении – вплоть до политической автономности в ряде сфер жизни 
(например: Бавария в ФРГ; Квебек в Канаде; союзные республики в 
СССР; республики в России). Представление региона в виде квазигосударства связано с тем, что в современной региональной системе России региональное руководство наделено рядом функций, ресурсов и 
инструментов регулирования социально-экономических процессов на 
подведомственной территории, закрепленных Конституцией РФ в институтах устройства регионов. Дальнейшее расширение таких функций 
чревато диверсификацией хозяйства страны и даже распадом государства. Историческая практика квазигосударств свидетельствует о том, 
что многие из них впоследствии полностью отделяются от государстваметрополии (Австро-Венгрия, ОАР, Югославия, Чехословакия, СССР). 

Понятие «регион-рынок» связано с восприятием региона, с одной 

стороны, как площадки определенных товарообменных операций, 
купли-продажи конкретных видов и объемов товаров (регион-покупатель), с другой – как места производства определенных товаров, 
предлагаемых не только для местного потребления, но главным образом на вывоз (регион-продавец). Такие взгляды на регион противостоят представлению региона при административном подходе. По 

1 
Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ–ВШЭ, 2000. С. 16.

сути – это демонстрация непринятия административных рычагов 
регламентации регионального хозяйства. Естественно, что упрощенное восприятие региона вряд ли может рассчитывать на применение.

Регион-квазикорпорация – представление региона как своеобразной 

корпорации. Такое представление базируется на том, что современный 
российский регион (пусть даже малый) выступает крупным субъектом 
собственности (региональной и муниципальной), а также хозяйственной деятельности. Это обстоятельство позиционирует регионы на 
рынке капиталов и придает им коммерческие качества. Как экономический субъект регион через свои администрации взаимодействует с 
государством, трансрегиональными корпорациями, муниципалитетами, 
со средним и малым бизнесом. Функционирование в регионах различных коммерческих организаций, – как самостоятельных, так и филиалов трансрегиональных корпораций, а также объектов федеральной 
собственности, объектов муниципальной собственности – придает региональному менеджменту весьма заметные коммерческие черты.

Наряду с приведенными различиями в подходах к региону, данная 

проблема имеет и другую плоскость детерминирования, а именно: 
из каких региональных целостностей должно состоять национальное 
хозяйство? Существует несколько взглядов на эту проблему:

1) национальная экономика состоит из экономически равнове
ликих регионов (что ближе к региональной системе США);

2) национальное хозяйство представляет собой агломерат, где раз
ные по размеру и воспроизводственной способности регионы занимают свои ниши. Нечто подобное можно увидеть в Германии, Франции и в современной России;

3) народное хозяйство представляет собой централизованный 

комплекс в форме единого монолита из несамостоятельных регионов, выступающих в роли территориальных фрагментов национальной экономики (таким был СССР, современный Китай).

Исторический опыт за рубежом и в нашей стране свидетельствует о 

том, что каждая из таких форм имеет право на жизнь, но в разные экономические эпохи и в разных странах они проявляются по-разному.

Это обстоятельство обращает нас к выдвинутой немецким эконо
мистом первой половины ХIХ в. Фридрихом Листом идее о том, что 
политико-экономический строй имеет явно выраженную национальную специфику. Согласно его логике, «для каждой страны характерна 
своя национальная политическая экономия, поскольку экономика 
каждой из стран развивается по собственным законам; задача национальной политической экономии заключается в определении наиболее благоприятных условий для развития производительных сил 
нации; богатство нации составляют ее производительные силы»1. 

1 
Румянцева Е.Е. Новая экономическая энциклопедия. 3-е изд. М.: 
ИНФРА-М, 2008. С. 298–299.

Перебрасывая мостик в наше время, можно высказать мнение о том, 
что и региональная система хозяйства имеет явные черты национальной 
специфики. Это делает неповторимым внешний (чужой) опыт территориального хозяйствования, обращая его в абстрактную модель для 
уяснения механизмов и разработки собственных оригинальных схем 
применительно к конкретным условиям страны и региона.

Существует и третья плоскость: как соотносятся в пространс
твенном разрезе по производственной и социально-экономической 
функции города и сельские поселения?

В данном ракурсе встречаются следующее подходы:
1) гигантские мегаполисы – нормальное явление, обусловленное 

концентрацией интеллекта и финансов, причем вполне допустимо 
«обезлюдивание» неблагоприятных территорий;

2) необходимы ограничения разрастанию городов;
3) города должны рационально сочетаться и плотно взаимодей
ствовать с сельскими территориями.

Современные региональные экономические системы обладают 

бинарными характеристиками и выступают не только как объекты, 
но и как субъекты эволюционного процесса. Потребность в усилении 
статуса субъекта обусловливает расширение состава функций региональных экономических систем теми, которые делают их активными 
участниками стратегического планирования и прогнозирования социально-экономических процессов, управления ими на соответствующих территориях. Статус интегрального субъекта национального 
хозяйства и социально-экономической политики предполагает формирование у региональной экономической системы совокупности 
качественно новых функций, ориентированных на субъектно-объектное взаимодействие, главной из которых является саморегулирование, управление процессами саморазвития. Последнее предполагает, что региональная экономическая система нуждается в разработке и обосновании инструментов развития, адекватных 
утверждающейся экономике, основанной на знаниях. 

Наблюдения показывают, что применительно к системным объек
там существует следующая закономерность: чем выше степень целостности объекта как системы, тем глубже взаимосвязи его элементов (подсистем) и, следовательно, тем шире поле регулирования 
таких взаимосвязей через автоматические механизмы равновесия.

В ракурсе рассматриваемой темы может возникнуть вопрос: 

насколько необходимы механизмы регулирования регионального 
хозяйства и нужны ли они вообще в условиях глобализации хозяйственной жизни? Из классического менеджмента следует, что 
чем более разветвлена управляемая система, тем больше возникает связей, которые находятся под контролем субъекта управления. Естественно, что по достижении определенной массы