Публично-правовое образование



Институт государства и права РАН



В. Е. Чиркин




                Публично-правовое образование













НОРМА ИНФРА-М Москва, 2022

УДК 347.191(470+571)
ББК 67.404.013(2Рос)+67.404.014(2Рос)
      465


            Сведения об авторе


   Вениамин Евгеньевич Чиркин — главный научный сотрудник Института государства и права РАН, заведующий кафедрой публичного права Академического правового института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ. Автор более 500 публикаций, в том числе 40 книг — учебников по конституционному праву России и зарубежных стран, по публичному управлению, государственному и муниципальному управлению, монографий «Конституция: российская модель», «Публичная власть», «Государственная власть в развивающихся странах», «Юридическое лицо публичного права», «Контрольная власть», «Законодательная власть», «Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование», «Глава государства. Сравнительно-правовое исследование» и др.





            Чиркин В. Е.


465 Публично-правовое образование: монография / В. Е. 4ир-кин. — Москва: Норма: ИНФРА-М, 2022. — 336 с.

         ISBN 978-5-91768-140-5 (Норма)
         ISBN 978-5-16-004545-0 (ИНФРА-М)

          В книге предлагается концепция публично-правового образования. Рассматриваются территориальные публичные коллективы (сообщества), публичная власть в них, публично-правовое образование как юридическое лицо публичного права, виды публично-правовых образований (государство, субъект федерации, территориальная автономия, муниципальное образование, родовая община коренного малочисленного народа и др.).
          Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, научных работников, государственных и муниципальных служащих.
                                   УДК 347.191(470+571)
                                   ББК 67.404.013(2Рос)+67.404.014(2Рос)



ISBN 978-5-91768-140-5 (Норма)
ISBN 978-5-16-004545-0 (ИНФРА-М)


© 4иркин В. Е., 2011

Введение

   Население любой страны, и тем более государственно-организованного общества, представляет собой не простую совокупность индивидов. Люди объективно или субъективно группируются, в основе таких сообществ лежат место жительства, принадлежность к определенному слою общества, возрастные или гендерные признаки, частные или общественные интересы, род занятий, увлечения и др. Появляются различные формы объединений, организаций. В демократических государствах таких объединений, создаваемых по самым различным основаниям (партии, профсоюзы, объединения работодателей, союзы писателей, клубы по интересам и т. д.), огромное количество. Да и в странах мусульманского фундаментализма, где политические партии запрещены, а социально-экономических общественных объединений нет, в умме есть свои группировки на основе определенных религиозных принципов, например идей государства-халифата или государства-имамата. Существуют в таких странах и некоторые нелегальные и легальные (например, благотворительные) организации.
   Наряду с другими формами организации в современных условиях население всегда организовано на основе территориального принципа или, если сказать точнее, с учетом территориального принципа. В территориальных границах организовано государство, существуют субъекты федераций, территориальные автономии, муниципальные образования, административно-территориальные единицы и др. Даже в государствах-карликах с населением в несколько тысяч человек (о них речь пойдет ниже) есть административно-территориальные или подобные им единицы (кроме государства Ватикан).
   Многие организованные группы, обладающие сходными чертами, в науке и законодательстве имеют свои наименования (коммерческие и некоммерческие организации, общественные объединения, религиозные организации и т. д.). Сообщества,

Введение

сгруппированные по территориальному признаку (к ним относится и государственно-организованное общество), такого общего наименования в литературе и законодательстве не имеют. Ясно, что слово «объединение» к ним не всегда подходит. Не очень подходит и слово «организация», относимое обычно к коммерческим или некоммерческим организациям, хотя это слово в теоретических исследованиях нередко относят и к государству. Мы предлагаем называть такие формирования территориальными публично-правовыми образованиями, а для краткости — публично-правовыми образованиями.
   В обществе существует много различных структур, которые можно назвать образованиями публично-правового характера (например, политические партии, другие общественные организации). Территориальные публично-правовые образования отличаются тем, что они обладают публичной властью. Слово «образование» по складывающейся традиции (о ней — ниже) в целях единства терминологии мы предлагаем использовать только по отношению к ним.
   Обобщенное название «публично-правовое образование» призвано устранить повторы, которых много в нашем законодательстве, в том числе из-за употребления разных терминов для описания одних и тех же явлений или одинаковых определений для обозначения разных по существу явлений. Кроме того, этот термин придаст нашему праву элементы модернизации, поможет его развитию. Словарная модернизация права необходима, поскольку мы в этом отношении остаемся на уровне конца 1980-х — начала 1990-х гг., когда о точности терминологии некоторые высокопоставленные должностные лица не очень задумывались, руководствуясь сиюминутными интересами в борьбе за власть.
   Выбор предлагаемого названия (территориальное публичноправовое образование) не случаен. В юриспруденции есть разные термины, обобщающие сходные явления. Видимо, исторически первым известным нам понятием, специально использованным для характеристики определенной группировки людей, был тезис древнеримского юриста Ульпиана о совокупности (corporatio) лиц. Этот тезис относился к некоторым обязательствам по гражданскому праву, по которым, по мнению Ульпиана, должны отвечать не отдельные лица, а образованная ими сово

Введение

7

купность. В Средние века из этого тезиса было выведено понятие корпорации, а из него — понятие юридического лица.
   Ульпиан использовал слово «совокупность» применительно к конкретному случаю, но в принципе «совокупность» — наиболее широкое понятие, отражающее самую простую группировку. Это явление несистемное. Оно может не иметь внутренних связей, а представлять собой обычное, механическое сосредоточение людей в одном месте (например, зрители в театре).
   Объемное значение имеет слово коллектив (лат. collectivus — собирательный). Коллектив — это определенное сообщество людей. «Коллектив» — более централизованное понятие, чем «совокупность». Оно предполагает нечто общее.
   Слово «коллектив» в российском праве теперь почти не используется (в советский период оно применялось широко и в разных значениях). Конституция СССР 1977 г. содержала термин «трудовые коллективы» (ст. 8), но затем он вышел из употребления (стали применяться понятия «работник» и «работодатель»). Термин «территориальный коллектив» широко распространен во французском законодательстве и странах, находящихся в орбите влияния Франции, по отношению к местным территориальным образованиям. В других зарубежных странах в законодательстве, да и в юридических исследованиях этот термин фактически не применяется.
   Слово сообщество широко используется в международном праве (международное сообщество как сообщество государств), ему близок термин «commonwealth», применяемый в конституционном праве Великобритании и переводимый на русский язык как «содружество» (британское Содружество). На наш взгляд, термин «сообщество» больше соответствует понятию одной из сторон публично-правового образования — его человеческой основы.
   В российском праве часто применяется термин объединение (особенно для общественных объединений). Элемент общности, единства в содержании этого термина достаточно весом, о чем свидетельствует корень этого слова. Объединения имеют множество форм, называемых союзами (союз журналистов), обществами (общество инвалидов), товариществами (в хозяйственной деятельности), кооперативами (общественно-хозяйственные объединения) и др.

Введение

   Синонимом термина «объединение» в российском и зарубежном праве является слово ассоциация (в российском праве оно используется реже и только по отношению к определенным формам объединений). В слове «ассоциация» есть элемент простого примыкания (о чем свидетельствует сама структура этого слова), централизующие качества в российском толковании этого слова слабее, чем слова «объединение» (например, в ассоциациях муниципальных образований их органы не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований — членов ассоциации и их органов). Ассоциации в России — это обычно объединения коллективных членов; в значении ассоциации иногда используется термин союз (союзы или ассоциации муниципальных образований).
   В научной литературе и иногда в правовых актах для характеристики какой-либо структуры нередко употребляется слово образование (в нем в какой-то мере отражается волевой элемент; что-то образовать — значит действовать извне). Термин «образование» имеет особое значение для данной работы, и к нему мы еще вернемся¹. В некоторых иностранных языках ему соответствуют слова «formation» — формирование, «unit» — определенная единица. Этот термин излишне широк для рассматриваемых в книге явлений. Формирования — это и добровольные объединения, и создаваемые на основе публичной власти образования. В особом смысле под формированиями могут пониматься органы и учреждения публичной власти (например, органы государства или муниципального образования).
   В российском законодательстве и литературе по отношению к различным формированиям часто используется термин организация . Иногда его считают наиболее объемным термином, что вряд ли верно. Широкое обобщающее значение заключено в слове явление. Мы используем его в единичных случаях, оно имеет в основном описательный характер. В государствоведе-нии и правовой науке для характеристики структур организаций оно не употребляется. ¹

   ¹ Следует учесть, что публично-правовыми формированиями являются, например, и политические партии. Но это объединения, а не образования (о различии в значении этих слов сказано ниже).

Введение

9

   Есть множество других терминов и понятий. В частности, в праве, в том числе российском, используются понятия структура и система (например, для характеристики организации Правительства РФ). Оба они используются для характеристики определенных сторон формирований, рассматриваемых в книге: это явления структурные и системные.
   Однако ни эти, ни другие термины, названные выше, не отражают всех сторон рассматриваемых формирований и их специфики. Вряд ли государство или муниципальное образование можно охарактеризовать общими понятиями совокупности лиц, явления, формирования, системы, структуры или даже организации (помимо организационной стороны в них есть сообщество, ассоциация людей и другие составляющие). Выше для этого был предложен термин «образование» с двумя квалифицирующими признаками: территориальное и публично-правовое.
   В слове «образование» представлен также волевой, созидательный, «образовывающий» элемент.
   Термины «образование», «публично-правовое образование» очень редко употребляются в российских правовых актах и научных работах, а словосочетание «территориальное публичноправовое образование» почти совсем не применяется. Если они и употребляются, то обычно попутно, а их юридическое содержание не исследовалось.
   В приказе Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88 (с изменениями 2009 г.)¹ говорится, что на заключение в Министерство юстиции представляются проекты нормативных правовых актов, «устанавливающие новые расходные обязательства публично-правовых образований» (п. 4), а также проекты, приводящие к изменению поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Из текста можно заключить, что под публично-правовыми образованиями имеются в виду субъекты РФ, но можно сделать вывод, что к их числу относятся и другие формирования.
   Термин «публично-правовое образование» используется в совместном разъяснении судам (постановлении), принятом Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ ¹

   ¹ РГ. 2009. 5 июня.

Введение

29 апреля 2010 г. В нем говорится, в частности, что земля может находиться в собственности публично-правового образования.
   В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23¹ говорится об имущественной ответственности публично-правовых образований при применении норм Бюджетного кодекса РФ арбитражными судами в связи с возникающими в судебной практике вопросами. В постановлении сказано об ответственности публично-правовых образований, которые названы юридическими лицами, и отдельно об ответственности органов, учреждений и должностных лиц (она возможна, в частности, путем регрессного иска). Следовательно, публично-правовые образования в постановлении Высшего Арбитражного Суда РФ — это не органы или учреждения, а иное явление — особая организационно-правовая форма юридического лица.
   По-своему решается вопрос о юридической природе таких образований в Гражданском кодексе РФ. В нем есть краткая гл. 5 (ст. 124—127), в которой говорится об участии Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Перечисленные выше субъекты таких правоотношений юридическими лицами не названы. Более того, формулировка ст. 124 как будто исключает их из этой категории. В ст. 124 говорится, что Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования в гражданских правоотношениях выступают «на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами». Юридические («иные») лица такой формулировкой от территориальных публично-правовых образований как бы отделены.
   Сказанное в ст. 124 ГК РФ относится к гражданскому законодательству. Упомянутое выше постановление Высшего Арбитражного Суда РФ тоже имеет в виду гражданские правоотношения и лишь частично — публично-правовые. В приказе Министерства юстиции РФ говорится только о публично-правовых (бюджетных) правоотношениях. Формулировки Гражданского кодекса РФ и других названных актов не дают одно ¹

   ¹ ВВАС РФ. 2006. № 8.