Публично-правовое образование

Институт государства и права РАН
В. Е. Чиркин
Публичноправовое
образование
НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2022

УДК 347.191(470+571)
ББК 67.404.013(2Рос)+67.404.014(2Рос)
Ч65
Сведения об авторе
Вениамин Евгеньевич Чиркин — главный научный сотрудник
Института государства и права РАН, заведующий кафедрой публичного права Академического правового института, доктор
юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РФ. Автор более 500 публикаций, в том числе 40 книг — учебников по конституционному праву России и
зарубежных стран, по публичному управлению, государственному и муниципальному управлению, монографий «Конституция:
российская модель», «Публичная власть», «Государственная
власть в развивающихся странах», «Юридическое лицо публичного права», «Контрольная власть», «Законодательная власть»,
«Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование», «Глава государства. Сравнительно-правовое исследование» и др.
Чиркин В. Е.
Ч65
Публично-правовое образование : монография / В. Е. Чиркин. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2022. — 336 с.
ISBN 978-5-91768-140-5 (Норма)
ISBN 978-5-16-004545-0 (ИНФРА-М)
В книге предлагается концепция публично-правового образования.
Рассматриваются территориальные публичные коллективы (сообщества),
публичная власть в них, публично-правовое образование как юридическое лицо публичного права, виды публично-правовых образований (государство, субъект федерации, территориальная автономия, муниципальное образование, родовая община коренного малочисленного народа
и др.).
Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, научных работников, государственных и муниципальных
служащих.
УДК 347.191(470+571)
ББК 67.404.013(2Рос)+67.404.014(2Рос)
ISBN 978-5-91768-140-5 (Норма)
ISBN 978-5-16-004545-0 (ИНФРА-М)
© Чиркин В. Е., 2011

Введение
Население любой страны, и тем более государственно-организованного общества, представляет собой не простую совокупность индивидов. Люди объективно или субъективно группируются, в основе таких сообществ лежат место жительства,
принадлежность к определенному слою общества, возрастные
или гендерные признаки, частные или общественные интересы,
род занятий, увлечения и др. Появляются различные формы
объединений, организаций. В демократических государствах таких объединений, создаваемых по самым различным основаниям (партии, профсоюзы, объединения работодателей, союзы
писателей, клубы по интересам и т. д.), огромное количество.
Да и в странах мусульманского фундаментализма, где политические партии запрещены, а социально-экономических общественных объединений нет, в умме есть свои группировки на
основе определенных религиозных принципов, например идей
государства-халифата или государства-имамата. Существуют в
таких странах и некоторые нелегальные и легальные (например, благотворительные) организации.
Наряду с другими формами организации в современных условиях население всегда организовано на основе территориального принципа или, если сказать точнее, с учетом территориального принципа. В территориальных границах организовано
государство, существуют субъекты федераций, территориальные
автономии, муниципальные образования, административно-территориальные единицы и др. Даже в государствах-карликах с населением в несколько тысяч человек (о них речь пойдет ниже)
есть административно-территориальные или подобные им единицы (кроме государства Ватикан).
Многие организованные группы, обладающие сходными
чертами, в науке и законодательстве имеют свои наименования
(коммерческие и некоммерческие организации, общественные
объединения, религиозные организации и т. д.). Сообщества,

Введение
сгруппированные по территориальному признаку (к ним относится и государственно-организованное общество), такого общего наименования в литературе и законодательстве не имеют.
Ясно, что слово «объединение» к ним не всегда подходит. Не
очень подходит и слово «организация», относимое обычно к
коммерческим или некоммерческим организациям, хотя это
слово в теоретических исследованиях нередко относят и к государству. Мы предлагаем называть такие формирования территориальными публично-правовыми образованиями, а для краткости — публично-правовыми образованиями.
В обществе существует много различных структур, которые
можно назвать образованиями публично-правового характера
(например, политические партии, другие общественные организации). Территориальные публично-правовые образования
отличаются тем, что они обладают публичной властью. Слово
«образование» по складывающейся традиции (о ней — ниже) в
целях единства терминологии мы предлагаем использовать
только по отношению к ним.
Обобщенное название «публично-правовое образование»
призвано устранить повторы, которых много в нашем законодательстве, в том числе из-за употребления разных терминов для
описания одних и тех же явлений или одинаковых определений
для обозначения разных по существу явлений. Кроме того, этот
термин придаст нашему праву элементы модернизации, поможет его развитию. Словарная модернизация права необходима,
поскольку мы в этом отношении остаемся на уровне конца
1980-х — начала 1990-х гг., когда о точности терминологии некоторые высокопоставленные должностные лица не очень задумывались, руководствуясь сиюминутными интересами в борьбе
за власть.
Выбор предлагаемого названия (территориальное публичноправовое образование) не случаен. В юриспруденции есть разные термины, обобщающие сходные явления. Видимо, исторически первым известным нам понятием, специально использованным для характеристики определенной группировки людей,
был тезис древнеримского юриста Ульпиана о совокупности
(corporatio) лиц. Этот тезис относился к некоторым обязательствам по гражданскому праву, по которым, по мнению Ульпиана,
должны отвечать не отдельные лица, а образованная ими сово

Введение
7
купность. В Средние века из этого тезиса было выведено понятие корпорации, а из него — понятие юридического лица.
Ульпиан использовал слово «совокупность» применительно к
конкретному случаю, но в принципе «совокупность» — наиболее
широкое понятие, отражающее самую простую группировку. Это
явление несистемное. Оно может не иметь внутренних связей, а
представлять собой обычное, механическое сосредоточение людей в одном месте (например, зрители в театре).
Объемное значение имеет слово коллектив (лат. collectivus —
собирательный). Коллектив — это определенное сообщество
людей. «Коллектив» — более централизованное понятие, чем
«совокупность». Оно предполагает нечто общее.
Слово «коллектив» в российском праве теперь почти не используется (в советский период оно применялось широко и в
разных значениях). Конституция СССР 1977 г. содержала термин «трудовые коллективы» (ст. 8), но затем он вышел из
употребления (стали применяться понятия «работник» и «работодатель»). Термин «территориальный коллектив» широко распространен во французском законодательстве и странах, находящихся в орбите влияния Франции, по отношению к местным территориальным образованиям. В других зарубежных
странах в законодательстве, да и в юридических исследованиях
этот термин фактически не применяется.
Слово сообщество широко используется в международном
праве (международное сообщество как сообщество государств),
ему близок термин «commonwealth», применяемый в конституционном праве Великобритании и переводимый на русский
язык как «содружество» (британское Содружество). На наш
взгляд, термин «сообщество» больше соответствует понятию
одной из сторон публично-правового образования — его человеческой основы.
В российском праве часто применяется термин объединение
(особенно для общественных объединений). Элемент общности, единства в содержании этого термина достаточно весом, о
чем свидетельствует корень этого слова. Объединения имеют
множество форм, называемых союзами (союз журналистов),
обществами (общество инвалидов), товариществами (в хозяйственной деятельности), кооперативами (общественно-хозяйственные объединения) и др.

Введение
Синонимом термина «объединение» в российском и зарубежном праве является слово ассоциация (в российском праве
оно используется реже и только по отношению к определенным формам объединений). В слове «ассоциация» есть элемент
простого примыкания (о чем свидетельствует сама структура
этого слова), централизующие качества в российском толковании этого слова слабее, чем слова «объединение» (например, в
ассоциациях муниципальных образований их органы не вправе
вмешиваться в деятельность муниципальных образований —
членов ассоциации и их органов). Ассоциации в России — это
обычно объединения коллективных членов; в значении ассоциации иногда используется термин союз (союзы или ассоциации муниципальных образований).
В научной литературе и иногда в правовых актах для характеристики какой-либо структуры нередко употребляется слово
образование (в нем в какой-то мере отражается волевой элемент; что-то образовать — значит действовать извне). Термин
«образование» имеет особое значение для данной работы, и к
нему мы еще вернемся1. В некоторых иностранных языках ему
соответствуют слова «formation» — формирование, «unit» — определенная единица. Этот термин излишне широк для рассматриваемых в книге явлений. Формирования — это и добровольные объединения, и создаваемые на основе публичной
власти образования. В особом смысле под формированиями
могут пониматься органы и учреждения публичной власти
(например, органы государства или муниципального образования).
В российском законодательстве и литературе по отношению
к различным формированиям часто используется термин организация. Иногда его считают наиболее объемным термином,
что вряд ли верно. Широкое обобщающее значение заключено
в слове явление. Мы используем его в единичных случаях, оно
имеет в основном описательный характер. В государствоведении и правовой науке для характеристики структур организаций оно не употребляется.
1 Следует учесть, что публично-правовыми формированиями являются, например, и политические партии. Но это объединения, а не образования (о различии в значении этих слов сказано ниже).

Введение
9
Есть множество других терминов и понятий. В частности, в
праве, в том числе российском, используются понятия структура и система (например, для характеристики организации
Правительства РФ). Оба они используются для характеристики
определенных сторон формирований, рассматриваемых в книге: это явления структурные и системные.
Однако ни эти, ни другие термины, названные выше, не отражают всех сторон рассматриваемых формирований и их специфики. Вряд ли государство или муниципальное образование
можно охарактеризовать общими понятиями совокупности
лиц, явления, формирования, системы, структуры или даже организации (помимо организационной стороны в них есть сообщество, ассоциация людей и другие составляющие). Выше для
этого был предложен термин «образование» с двумя квалифицирующими признаками: территориальное и публично-правовое.
В слове «образование» представлен также волевой, созидательный, «образовывающий» элемент.
Термины «образование», «публично-правовое образование»
очень редко употребляются в российских правовых актах и научных работах, а словосочетание «территориальное публичноправовое образование» почти совсем не применяется. Если они
и употребляются, то обычно попутно, а их юридическое содержание не исследовалось.
В приказе Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. ¹ 88
(с изменениями 2009 г.)1 говорится, что на заключение в Министерство юстиции представляются проекты нормативных правовых актов, «устанавливающие новые расходные обязательства
публично-правовых образований» (п. 4), а также проекты, приводящие к изменению поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Из текста можно заключить, что
под публично-правовыми образованиями имеются в виду субъекты РФ, но можно сделать вывод, что к их числу относятся и
другие формирования.
Термин «публично-правовое образование» используется в
совместном разъяснении судам (постановлении), принятом
Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ
1 РГ. 2009. 5 июня.

Введение
29 апреля 2010 г. В нем говорится, в частности, что земля может находиться в собственности публично-правового образования.
В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ
от 22 июня 2006 г. ¹ 231 говорится об имущественной ответственности публично-правовых образований при применении
норм Бюджетного кодекса РФ арбитражными судами в связи с
возникающими в судебной практике вопросами. В постановлении сказано об ответственности публично-правовых образований, которые названы юридическими лицами, и отдельно об ответственности органов, учреждений и должностных лиц (она
возможна, в частности, путем регрессного иска). Следовательно,
публично-правовые образования в постановлении Высшего Арбитражного Суда РФ — это не органы или учреждения, а иное
явление — особая организационно-правовая форма юридического лица.
По-своему решается вопрос о юридической природе таких
образований в Гражданском кодексе РФ. В нем есть краткая
гл. 5 (ст. 124—127), в которой говорится об участии Российской
Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Перечисленные выше субъекты таких правоотношений юридическими лицами не названы. Более того, формулировка ст. 124
как будто исключает их из этой категории. В ст. 124 говорится,
что Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования в гражданских правоотношениях выступают «на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами». Юридические («иные») лица
такой формулировкой от территориальных публично-правовых
образований как бы отделены.
Сказанное в ст. 124 ГК РФ относится к гражданскому законодательству. Упомянутое выше постановление Высшего Арбитражного Суда РФ тоже имеет в виду гражданские правоотношения и лишь частично — публично-правовые. В приказе
Министерства юстиции РФ говорится только о публично-правовых (бюджетных) правоотношениях. Формулировки Гражданского кодекса РФ и других названных актов не дают одно1 ВВАС РФ. 2006. ¹ 8.