Государственные и муниципальные закупки: в 2 частях

Москва
ИНФРА-М
2022

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом 
профессионального образования в качестве учебного пособия для студентов 
высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки 38.04.01 «Экономика», 
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление», 38.04.09 «Государственный аудит», 
40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр») (протокол № 1 от 12.01.2022)

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ 
ЗАКУПКИ

В 2 ЧАСТЯХ

ЧАСТЬ 2: ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ 
И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

В. В. МЕЛЬНИКОВ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК  658.71(075.8)
ББК 65.415я73
 
М48

Мельников В. В.
Государственные и муниципальные закупки : учебное пособие. 
Часть 2: Государственные закупки и экономическая политика / 
В.В. Мельников. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 169 с. — (Высшее образование: Магистратура). — DOI 10.12737/1096100.

ISBN 978-5-16-013266-2 (общ.)
ISBN 978-5-16-016318-5 (ч. 2, print)
ISBN 978-5-16-013266-2 (ч. 2, online)
Вторая часть учебного пособия «Государственные и муниципальные 
закупки» посвящена теоретическим и методическим аспектам реформирования системы закупок продукции для общественных нужд в России 
как распределительного механизма, способствующего достижению целей экономической политики. Особое внимание уделено институциональным и поведенческим факторам экономических реформ, месту 
и роли государственных закупок в структуре государственного регулирования экономики. Приведен сравнительный анализ концептуальных 
подходов к организации прокьюремента, позволяющих использовать государственную контрактную систему в качестве механизма проактивной 
экономической политики, направленной на формирование хозяйственных порядков.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения.
Для студентов магистратуры экономических специальностей высших 
учебных заведений, а также для обучения в рамках программ переподготовки государственных и муниципальных служащих.

УДК 658.71(075.8)
ББК 65.415я73

М48

Р е ц е н з е н т ы:
Валеев А.Р., кандидат экономических наук, аудитор Счетной палаты Республики Татарстан, заместитель председателя Комиссии по вопросам методологии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации;
Мартынов С.Н., кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Сибирского института 
управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, начальник 
сводно-аналитической инспекции Контрольно-счетной палаты Новосибирской области

ISBN 978-5-16-013266-2 (общ.)
ISBN 978-5-16-016318-5 (ч. 2, print)
ISBN 978-5-16-013266-2 (ч. 2, online)
© Мельников В. В., 2022

Список основных сокращений

АУ — автономное учреждение
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
БУ — бюджетное учреждение
ВВП — валовой внутренний продукт
ВНП — валовой нацио нальный продукт
ВТО — Всемирная торговая организация
ГКС — государственная контрактная система
Госплан — Государственный плановый комитет
Совета Министров СССР
Госснаб — Государственный комитет СССР
по материально-техническому снабжению
ГРБС — главный распорядитель бюджетных средств
ГУП — государственное унитарное предприятие
ЕИС — Единая информационная система
ЕС — Европейский союз
КОАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
МВФ — Международный валютный фонд
МСП — малое и среднее предпринимательство
МУП — муниципальное унитарное предприятие
НГМ — новый государственный менеджмент
НИЭТ — новая институцио нальная экономическая теория
НМЦ — начальная (максимальная) цена
НПА — нормативные правовые акты
ООН — Организация Объединенных Наций
ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития
ПБС — получатель бюджетных средств
РБС — распорядитель бюджетных средств
СМИ — средства массовой информации
ТАИ — трансакционные издержки
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
УП — указ Президента РФ
ФАС — Федеральная антимонопольная служба РФ
ФЗ — федеральный закон
ФХД — финансово-хозяйственная деятельность
ЮНСИТРАЛ — Комиссия ООН по праву международной торговли

Введение

Развитие экономических систем основывается не только на эффективности применяемых технологий, но и на наличии проактивных институцио нальных механизмов, способствующих снижению трансакционных издержек ведения хозяйственной деятельности, важных для успешной рыночной адаптации хозяйствующих 
субъектов.
Перманентные процессы экономических реформ в РФ, берущие 
свое начало от первых попыток изменить принципы государственного участия в экономике позднего СССР, всегда были нацелены на выравнивание показателей экономического развития с передовыми странами и основывались на силовой трансплантации 
результативных институтов из развитых экономических систем. 
Вводимые государственные регуляции далеко не всегда соответствовали институцио нальному базису российской экономики, элементами которого долгие годы были перераспределительные нерыночные механизмы и коммунитарная идеология.
Снижение возможностей постсоветского государства 1990-х гг. 
по контролю над производственной и социальной сферами, разрушение системы государственного регулирования товарно-сырьевых потоков вынудили Правительство РФ снять с себя ответственность за материально-техническое снабжение, оставив лишь 
полномочия по распределению финансовых ресурсов и обозначив 
ответственных за удовлетворение общественных потребностей 
на более низком уровне государственного управления. Это привело к необходимости последовательной разработки и имплементации новых формальных правил закупок и поставок продукции 
для государственных нужд, включающих начиная с 1997 г. перечень утвержденных способов закупок, анализу эволюции которых 
была посвящена первая часть данного учебного пособия.
Устойчивый дефицит бюджетов всех уровней в 1990-е гг., ограниченное развитие рынков товаров, работ и услуг, падение доходов 
населения и рост их дифференциации, приведшие к снижению 
межличностного доверия, распространению оппортунизма, ренториентированного поведения и коррупции, вызвали потребность 
в создании технологий, обеспечивающих прозрачное взаимодействие поставщиков и государственных заказчиков.
Непростая задача по обеспечению результативности и эффективности расходования бюджетных средств была возложена ре

гулятором на искусственно создаваемую конкуренцию между потенциальными поставщиками государства. Внедряемая технология 
государственных закупок в соответствии с международными принципами построения закупочных систем на базе типового закона 
о публичных закупках ЮНСИТРАЛ должна была способствовать 
выходу государственного заказчика на функционирующий рынок 
продукции, где в результате конкурентной борьбы поставщиков 
было бы обеспечено получение лучшего качества по доступной 
цене.
Вместе с тем технологии государственной контрактации предполагали квазирыночность закупочных процедур, когда экономическая рыночная целесообразность поэтапно приносилась в жертву 
технологической корректности и идеологическим целям.
За время эволюции российского законодательства о закупках 
идеология обеспечения своевременных поставок продукции 
по приемлемым ценам постепенно сменилась идеологией контролируемости деятельности заказчика. Сформированная система 
государственных закупок позволила фиксировать факты некорректно осуществленных процедур и обеспечить приемлемую прозрачность для фирм-конкурентов, контролеров и общественности, 
регулярно выявляя факты неэффективного использования бюджетных средств и коррупции. Однако вместе с постоянным ростом 
негативных стимулов для заказчиков и увеличением издержек 
соблюдения правил закупок на фоне особенностей функционирования бюджетной системы страны возникала ситуация, когда удовлетворение реальных потребностей населения и качество поставляемой продукции стали меньшей ценностью, чем сама закупочная 
технология. Одновременно органы регулирования перестали рассматривать возможность систематического использования государственных контрактов в качестве базового механизма стимулирования нацио нального производства.
Цель учебного пособия — комплексное ознакомление с вопросами формирования государственной контрактной системы 
в качестве институцио нального механизма проактивной экономической политики.
Равно как и для первой части учебного материала, освоение 
представленных далее глав возможно и без специальной предварительной подготовки, однако понимание процессов, протекающих 
в системе управления государственными закупками, было бы намного глубже, если бы имело место предварительное изучение 
таких дисциплин, как «Государственное регулирование эконо

мики», «Институцио нальная экономическая теория» и «Поведенческая экономика».
Дисциплина «Государственные и муниципальные закупки» 
позволяет внести весомый вклад в формирование компетенций 
в сфере государственного и муниципального управления, предусмотренных образовательной программой, поскольку знание 
этой дисциплины позволяет получить системное представление 
не только о частных закупочных технологиях, но и о принципах 
работы финансово-экономической системы государства, а также 
важной роли институтов и индивидуального поведения человека 
в этих процессах.
В результате освоения настоящего учебного курса учащиеся магистратуры будут:
знать
 
• условия проведения экономической политики в сфере государственных закупок;
 
• факторы, способствующие превращению институцио нального 
механизма государственных закупок в инструмент проактивной 
экономической политики;
 
• функции системы закупок продукции для общественных нужд;
уметь
 
• систематизировать трансакционные издержки, возникающие 
при осуществлении государственных закупок;
 
• выявлять инструмен ты скрытой и явной дискриминации поставщиков;
 
• анализировать показатели системы государственных закупок;
владеть
 
• методами структурирования и оценки трансакционных издержек закупочной деятельности;
 
• методами систематизации издержек оппортунистического поведения поставщиков и заказчиков для оценки рисков;
 
• методами анализа воздействия преференциальной политики 
при государственных закупках на экономическое развитие 
страны.
Кроме того, учебное пособие позволит читателю уделить долж ное внимание такому результату эволюции формальных правил, 
как использование системы государственных закупок в качестве 
механизма государственного регулирования нацио нальной экономики.
Автор выражает глубокую признательность за поддержку и сотрудничество коллегам из Новосибирского государственного университета экономики и управления «НИНХ», Новосибирского 

государственного технического университета (НГТУ НЭТИ), Новосибирского Центра подготовки кадров для системы госзакупок, 
Института госзакупок им. А.Б. Соловьева (НИУ ВШЭ); уважаемым 
рецензентам — Сергею Николаевичу Мартынову и Азату Рустемовичу Валееву, взявшим на себя труд предварительного прочтения 
этой книги; организаторам и участникам регулярных «восточной» 
и «западной» конференций «Институцио нальная трансформация 
экономики (ITE)», редколлегии и рецензентам журналов «Journal 
of Institutional Studies», «Terra Economicus», «Journal of Economic 
Regulation», «ЭКО», а также многочисленным ответственным сотрудникам государственных заказчиков и опытным представителям поставщиков, сомнения и эмоции которых заставляли задуматься о путях эволюции государственной контрактной системы 
России.

Глава 1. 
ФАКТОРЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ 
В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

1.1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ И ПОВЕДЕНЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ 
ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕФОРМ

Вместе с идеологическим доминированием неоклассического 
подхода к анализу экономических явлений и процессов в РФ 
в период 1990-х гг. разработка программ экономических реформ 
зачастую не принимала во внимание такие вопросы, как применимость тех или иных регуляций в рамках сложившейся институциональной системы.
С точки зрения представителей неоклассического направления, 
в экономической науке отличающиеся социально-политические 
факторы проведения реформ в разных странах при условии их технологической корректности не рассматривались в качестве принципиального препятствия для успешности стандартных, опробованных 
где-либо на практике инструмен тов государственного вмешательства. Технологические особенности функционирования рынков 
как среды для подачи сигналов о характере финансово-экономических процессов с помощью системы цен, представление организаций в качестве черных ящиков, деятельность которых может быть 
достоверно охарактеризована производственными функциями, признавались экономистами, обеспечивавшими интеллектуальную поддержку либеральных реформ, определяющими для их проведения.
Благодаря утверждению Милтона Фридмена о необязательной 
реалистичности предпосылок теории, если она дает качественные 
прогнозы по поводу принимаемых агентами решений [206], 
в рамках научного дискурса стало возможным избежать анализа 
корректности используемых методических подходов и сосредоточиться только на результатах. Это позволило игнорировать факты 
нарушений предпосылок применяемых экономических моделей 
при проведении финансово-экономической политики и использовать такое моделирование для заведомо некорректного обоснования государственных регуляций.
Основой неоклассического подхода была предпосылка об идеально информированных рацио нальных агентах, имеющих устойчивые и предсказуемые предпочтения и максимизирующих не

которую целевую функцию, — полезности или прибыли [159]. 
Это «рацио нальные, изобретательные, максимизирующие» люди 
в классической модели REMM Карла Бруннера и Уильяма Меклинга [184].
Вместе с тем такое понимание природы экономического поведения не было безальтернативным. Постепенно усиливалось внимание исследователей к значению информации для выбора экономического поведения с анализом проблем ее неполноты и возможной асимметричности, а также влияния на экономическую 
эффективность1.
Ограничения, налагаемые на экономическую политику реальными институтами, обязательность внимания к которым отмечал 
Ро нальд Коуз [192], а также необходимость их соответствия человеческой природе, т.е. факторам индивидуального поведения [220] 
с учетом проблемы ограниченной рацио нальности [266, 268, 280], 
являются условиями, необходимыми для формулирования корректных выводов относительно перспектив действий государства 
в целом и экономических регуляций в частности2.
Институцио нальная составляющая теоретического анализа 
проблем финансирования расходов в общественном секторе и государственных регуляций представлена на рис. 1.1.
Изменение прав собственности и механизмов принуждения 
к исполнению правил, создаваемых в результате реформ, оказывает непосредственное воздействие на инвестиционные процессы, 
способствует ускорению формирования добавленной стоимости 

1 
К наиболее важным работам здесь можно отнести труды Фрэнка Найта 
(1921, 1965), Герберта Саймона (1957), Майкла Полани (1958, 1962), Рональда Коуза (1960, 1984), Джорджа Стиглера (1961), Гарольда Демсеца 
(1969), Кеннета Эрроу (1971), Армена Алчяна и Гарольда Демсеца (1972), 
Вернона Смита (1974), Дэниела Канемана, Пола Словика и Амоса Тверски 
(1982), Оливера Уильямсона (1985), Ричарда Талера (1991) и др. [50, 107, 
138, 165, 171, 192, 223, 268, 269, 273, 280].
2 
Интеллектуальная позиция — «институты имеют значение для результатов 
функционирования экономики» — является устойчивой и исторически сложившейся [145]. Лидер новой исторической школы Густав Шмоллер (1900) 
отмечал: «Институт — определенный порядок совместной жизни, который 
служит конкретным целям и обладает потенциалом самостоятельной эволюции. Он закладывает прочную базу для упорядочивания социальных 
действий на длительный период времени, как, например, собственность, 
рабство, крепостничество, брак, опека, рыночная система, монетная система, 
свобода торговли» [264]. В широком смысле институт можно охарактеризовать как действующее правило с внешним механизмом принуждения к исполнению [157].

и накоплению богатства, а также производительному и эффективному использованию имеющихся экономических ресурсов 
[51]. Уменьшение сравнительных преимуществ в осуществлении 
легального насилия способствует повышению роли альтернативных структур в качестве гарантов соблюдения контрактных 
обязательств между представителями бизнеса и, соответственно, 
росту неопределенности и коррупционной составляющей в национальной экономике [68, 147, 150]. При этом становится невозможным полагаться на какие-либо прогнозы относительно перспектив экономического развития: ожидаемые непредсказуемые 
изменения пагубно сказываются на финансировании инвестиций 
частного сектора и снижают бюджетную эффективность общественных расходов.

Новая институциональная экономическая теория

Институциональная среда

Общественная

Теория общественного 
выбора

Побудительные мотивы контрактов

Теория агентских отношений (принципал — агент)

Частная

Теория прав 
собственности

Реализуемые 
соглашения

Теория трансакционных 
издержек

Организации

Контрактная парадигма

Рис. 1.1. Структура используемых экономических теорий 
в рамках контрактной парадигмы при анализе государственных регуляций 
в сфере общественных закупок

Источник: составлено по: [48].