Губернаторство России: история и современность

ГУБЕРНАТОРСТВО 
РОССИИ
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

МОНОГРАФИЯ

Москва
Вузовский учебник
ИНФРА-М
2021

О.В. Ерохина

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

УДК 
37(075.4)
ББК 
74
 
Е70

Ерохина О.В.
Губернаторство России: история и современность : монография / О.В. Ерохина. — Москва : Вузовский учебник : ИНФРА-М, 
2021. — 160 с. — (Научная книга).

ISBN 978-5-9558-0320-3 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-006937-1 (ИНФРА-М)

В монографии описывается история становления губернаторства 
в современной России. В кратком историческом очерке рассмотрены 
основы функционирования института губернаторства в дореволюционной России. Раскрыты политико-правовые основы функционирования 
губернаторства в нашей стране, этапы его эволюции как в части статуса 
губернаторов, так и проблем взаимодействия органов власти разного 
уровня. Кратко изложены и проанализированы проблемы выборности 
глав регионов, институциональные изменения статуса губернаторов 
в ходе реформ, а также критерии оценки эффективности работы губернаторов.
 
УДК 37(075.4)
ББК 74

ISBN 978-5-9558-0320-3 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-006937-1 (ИНФРА-М)
© Вузовский учебник, 2014

Е70

От автОра

Региональная проблематика, несмотря на кажущуюся отстраненность от «большой политики», неизменно выступает важнейшей составляющей федеральной повестки дня. Каким образом 
складывался и развивался институт губернаторства в России? 
Какие цели ставила перед собой федеральная власть и какие 
средства выбирала для их достижения? Кто определял «правила 
игры» во взаимодействии Центра и регионов в переходные исторические моменты? Как решалась проблема эффективности 
управления? Кем были в истории и кем стали сегодня губернаторы — «государевыми людьми» или полновластными хозяевами 
вверенных им территорий? Однозначные ответы на эти вопросы 
вряд ли целесообразны, дискуссия может и должна продолжаться. Данная работа представляет лишь одну из возможных 
экспертных точек зрения и обобщает ряд более глубоких научных 
исследований по отдельным направлениям рассматриваемой 
темы. И она не состоялась бы без поддержки моих коллег и близких. Хочу выразить искреннюю признательность научному руководителю и идейному вдохновителю этой книги профессору 
Я.А. Пляйсу и известному политологу, специалисту по прикладным исследованиям А.Б. Шатилову за ценные профессиональные 
рекомендации. Также благодарю любимого мужа за неоценимую 
поддержку и участие. 

ПредислОвие

Когда в 2009 г. О.В. Гончаренко (ныне Ерохина) защитила кандидатскую диссертацию «Трансформация института губернаторства в 
России в контексте современных процессов элитообразования», и 
вскоре после этого стала кандидатом политических наук, ей было 
рекомендовано продолжать работу, обобщая новый материал и опыт, 
с тем, чтобы в конечном счете создать научную монографию. Тем 
более, что добротная основа для того труда уже была создана. Однако некоторые обстоятельства личного свойства (замужество, рождение дочери) отложили решение этой задачи. Как оказалось, в этом 
был не только минус, но и плюс. Состоял этот плюс в том, что за 
прошедшие почти четыре года по теме ее исследования сформировался новый опыт, который нашел отражение в данной монографии. 
Это сделало ее более основательной и информационно насыщенной. 
Приступая к разработке столь важной темы, как трансформация 
института губернаторства в России, мы с Оксаной Валерьевной, конечно, изначально понимали, что, анализируя опыт современной 
России, нельзя абстрагироваться от исторического материала и, в 
частности, от того, как институт губернаторства складывался и функционировал в прошлом, начиная с его введения при Петре I и заканчивая началом XX столетия. При этом важно было уяснить, как формировались механизмы института губернаторства, его правовое поле 
и особенно нормы взаимодействия с центральной властью, полномочия местных властителей, как время и конкретные исторические 
обстоятельства влияли на все это и многое другое. Изначально было 
ясно и то, что мы не первые, кто интересовался этими вопросами и 
изучал их. Свидетельством тому служат книги и статьи, многие из 
которых использованы Оксаной Валерьевной при написании диссертации, а затем и монографии. 
Из общего ряда научной литературы по исследуемой проблематике и тогда, и сейчас выделялась монография «Институт губернаторства в России: традиции и современные реальности», выпущенная под редакцией профессора Н.С. Слепцова издательством РАГС 
в 1997 г. В ней есть и исторический раздел, и раздел, посвященный 
политико-правовым аспектам функционирования глав администрации (губернаторов) субъектов РФ (гл. 2), и сравнительный анализ 
законодательства субъектов РФ о выборах глав администрации  
(гл. 3), и характерные модели губернаторских избирательных компаний 1995–1996 гг., и тексты уставов субъектов РФ о статусе, полномочиях и прерогативах глав исполнительной власти краев и областей, и тексты нормативных актов субъектов РФ о выборах глав 
администрации субъектов РФ. 

Начальный опыт формирования и функционирования губернаторского корпуса в современной России с середины 1990-х гг. при 
всей его важности разумеется явно недостаточен для того, чтобы понять и обобщить деятельность этого института власти в течение всех 
1990-х и 2000-х гг. Иначе говоря, при всей важности указанной монографии достаточно полного представления о значительно более 
продолжительном опыте она не дает. Из этого следует, что необходимы новые глубокие исследования, которые восполнят имеющийся 
пробел. И монография О.В. Ерохиной частично решает эту задачу. 
Частично потому, что многие аспекты темы остаются мало или совсем не изученными. Например, особенности периода назначений 
губернаторов в 1990-е гг., механизмы формирования региональной 
элиты, отличительные черты выборов глав национальных образований и т.д.
Работая над монографией, Оксана Валерьевна уделила внимание 
и такому аспекту темы, как конкретные практики обновления губернаторского корпуса через механизмы выборов или назначения.  
И здесь, я уверен, ей очень помогли регулярные комментарии, которые она дает СМИ («Российской газете» и др.), когда такие смены 
происходят.
Завершая предисловие, хочу выразить надежду на то, что за этой 
первой книгой О.В. Ерохина со временем последуют другие, не менее значимые для российской политической науки и практики. Надеюсь также, что по прошествии не очень большого количества лет 
она станет маститым и видным ученым, политологом. 

Зав. кафедрой «Общая политология» Финансового университета при 
Правительстве РФ, доктор исторических наук, доктор политических 
наук, профессор Я.А. Пляйс 

введение

Исследование губернаторства как института власти1 приобретает 
особенную значимость в контексте переходного состояния российского общества в процессе формирования постсоветской государственной системы. Ведущая роль в ходе трансформации политической системы России начала 1990-х гг., которая заключалась в переходе от мобилизационной к инновационной модели развития, по 
мнению многих авторов, отводится политической элите. Важнейшая функция элиты — выработка и принятие стратегических решений и обеспечение их трансляции на уровень массового сознания 
и поведения. В контексте изучения института губернаторства в современной России особого внимания заслуживает тенденция развития политической системы в годы перестройки, связанная с ростом влияния региональной части партийной номенклатуры на 
фоне проявлений системного кризиса советского общества — 
ослабления центрального государственного аппарата и начавшихся 
процессов децентрализации. Это предопределило интерес к изучению содержания и характерных особенностей взаимодействия 
Центра и регионов, предпосылок для возникновения и дальнейшего развития российской федеративной модели. В постсоветский 
период отношения российских федеральной и региональной политических элит претерпели сложную трансформацию, при этом 
изменения «баланса сил» в период президентства Б. Ельцина и  
В. Путина непосредственным образом повлияли на развитие системы федеративных отношений в РФ.
Для современных политологических исследований в рамках проблематики настоящей работы наиболее адекватна трактовка элиты 
как категории лиц, обладающих властью, подразумевающей способность оказывать решающее влияние на процесс принятия политических решений вне зависимости от того, какие факторы обусловили 
их властное положение. «Правящую группу» представляется возможным определить как общность профессиональных политиков, контролирующую принятие политических решений в определенной сфере государственной и общественной деятельности и основанную на 
совпадении конкретных политических интересов участников, их взаимных обязательствах и согласованной деятельности, наличии одного или нескольких лидеров, олицетворяющих данную общность. 

1 
В настоящей работе понятие «губернатор» используется для обобщенного 
наименования главы региона как высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта 
Федерации, что отражает сущность института губернаторства как института власти.

Из этого подхода, который имеет немало сторонников среди российских политологов1, исходит и автор настоящей работы.
Основная цель настоящего исследования состоит в том, чтобы 
выявить основные направления трансформации института губернаторства в России в ходе формирования постсоветской государственной системы. В качестве актуального вопроса для широкой 
дискуссии автор ставит вопрос об эффективности двух основных 
моделей формирования региональной исполнительной власти в 
современной России: всенародных выборов и наделения полномочиями по предложению главы государства. Автор считает необходимым продолжение научных дискуссий о направлениях и способах 
осуществления политических реформ в постсоветской России, повышении эффективности государственного управления на федеральном и региональном уровне власти, а также о развитии федеративных отношений. Изложенная в данной работе точка зрения 
является лишь одной из возможных оценок и отражает экспертное 
мнение автора.
Отправной точкой для написания этой работы стало выдвижение следующей гипотезы. Трансформация института губернаторства в ходе формирования постсоветской государственной системы 
характеризовалась переменным вектором развития, что было связано с отсутствием принятой на федеральном уровне власти четкой 
стратегии взаимодействия между Центром и главами администраций субъектов Федерации. Разнонаправленность стратегий внутриэлитного взаимодействия и ситуативность решений, непосредственно повлиявших на формирование российской модели федерализма в 1990-е гг., были обусловлены отсутствием эффективно 
функционирующей в масштабе страны вертикали власти. Со сменой политического режима в 2000 г. основная цель региональной 
политики осталась прежней — обеспечение стабильности и управляемости политической ситуации в субъектах Федерации. Однако 
средства ее достижения кардинальным образом изменились. При 
этом реализуемые федеральной властью инициативы на разных исторических этапах отнюдь не в полной мере соответствовали объективным потребностям развития федеративных отношений и политической системы в целом.

1 
См. работы О.В. Гаман-Голутвиной, О.В. Крыштановской, К.В. Симонова, 
Н.Ю. Лапиной, А.Е.Чириковой и др.; см. также: Обзорные и обзорно-аналитические работы, посвященные анализу элитологических исследований: 
Властные элиты и номенклатура: аннотированная библиография российских изданий 1990–2000 гг. / Отв. ред. А.В. Дука СПб., 2001; Пляйс Я.А. 
Политическая элита России: Проблемы историографии // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2001. № 3. 
С. 7–40; Он же. Отечественная политология на рубеже ХХ и XXI вв. // 
Политические исследования. 2002. № 2; и др.

Хронологические рамки работы охватывают период c 1988 г. по 
2012 г. Это обусловлено, с одной стороны, восстановлением в начале 1990-х гг. института глав регионов (института губернаторства), 
упраздненного большевиками после Октябрьской революции 1917 г., 
и, с другой — началом в конце 1980-х гг. масштабной трансформации государственной системы. Ограничение хронологических рамок 2012 г. обусловлено стремлением изучить и обобщить наиболее 
актуальный материал, проанализировать современную политическую повестку дня в части взаимодействия Центра и регионов и 
функционирования губернаторского корпуса. Включение в исследование исторического контекста связано с тем, что должность губернатора была введена в начале XVIII в. Петром I в связи с изменением административно-территориального деления Российского 
государства.

Глава 1. 
истОрические ОснОвы 
функциОнирОвания института 
ГубернатОрства в рОссии

Институт губернаторства в России имеет глубокие исторические 
корни. Должность губернатора введена при Петре I, когда в 1708 г. 
территория Российского государства была разделена на новые административные образования — губернии. Ранее существовали институт кормления, система наместничества (XV в.) и институт губных 
старост (с первой половины XVI в.), воеводско-приказная система 
(конец XVI–XVII вв.)1. 
До первой Петровской реформы территория России делилась на 
уезды (которые ранее назывались княжескими землями, уделами, 
приказами, разрядами, четями). Их число, по данным В. Снегирева2, 
в XVII в. составляло 166. В то время территория Московского государства имела уездно-окружное административное деление: в центре 
каждого округа находился город, в котором концентрировались все 
административно-хозяйственные связи данной территории. Во главе управления уездом находился воевода — полномочный представитель Центра, назначаемый из Москвы3. «Разряды», на которые 
была разделена территория в начале XVII в., представляли собой 
административно-территориальные и военные округа, включавшие 
по несколько уездов. Существовали и территориальные структуры, 
выполнявшие контрольно-управленческие функции и служившие 
«промежуточным» звеном во взаимодействии разрядов с центральными органами власти — царем и боярской Думой («разрядные приказы»). Деление на уезды характеризовалось неравномерностью размера территорий и значительным числом уездов, при этом волости 
существовали как самоуправляющиеся единицы. В целом территория Московского государства была крайне раздроблена: все (и небольшие, и крупные) территориальные единицы взаимодействовали 
с центральной властью напрямую, а уже на уровне Москвы они распределялись по приказам либо зависели от разных приказов в зависимости от их компетенции. Это снижало эффективность взаимо
1 
См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.
2 
Цит. по: Тархов С.А. Историческая эволюция административно-территориального и политического деления России // Регионализация и развитие 
России: географические процессы и проблемы / Под ред. А.И. Трейвиша 
и С.С. Артоболевского. М., 2001, С. 192.
3 
См.: Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864. 
С. 43–45 (репринт. изд.).

действия провинции и центра и, как отмечали исследователи, делало управленческий аппарат неоправданно громоздким1. В целом 
характер управления территорией Российского государства, сложившийся в XVI–XVII вв., характеризовался тенденцией к децентрализации. Важнейший аспект этого курса — рост ответственности территориальных органов государственного управления за порученную 
им деятельность2.
Проведение губернской реформы Петра I обосновывалось необходимостью создания территориальных структур местного управления и приведения органов власти на местах в соответствие со структурой столичной администрации3. Реформатор ставил перед новыми 
властными структурами на местах несколько целей: во-первых, ликвидировать произвол местных чиновников и подчинить их новым 
центральным учреждениям, установить более эффективную систему 
контроля за их деятельностью и отчетности; во-вторых, отделить 
судебную деятельность от административной; в-третьих, придать 
областным органам управления новую для них функцию полицейского контроля. Анализ последствий преобразований позволяет сделать вывод о том, что первая и последняя цели были достигнуты 
скорее формально, чем фактически, а достижению второй препятствовали частые преобразования (особенно незавершенные, полумеры), которые проводились потомками Петра I. 
Историки отмечают, что введение нового губернского административного деления при Петре I во многом было обусловлено и кардинальной военной реформой4. Ее цель заключалась в создании 
мощной современной армии, ориентированной, в основном, на опыт 
военного строительства западных стран. Кроме того, Петр I, не вполне завершив переустройство армии, вступил в войну с ведущей военной державой Европы того времени — Швецией, что также обострило потребность в мобилизации денежных ресурсов страны. Реформа системы управления территориями проводилась как часть 
более масштабного плана переустройства страны, в том числе под 
влиянием внешних факторов. 
Описанные обстоятельства во многом предопределили появление 
указа Петра от 18 декабря 1708 г. о новом административно-территориальном делении России (первая Петровская реформа). В соответствии с документом учреждались 8 губерний: Московская — с 39 го
1 
См.: Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н.С. Слепцова. М., 1997. С. 14.
2 
См.: Законодательство Петра I / Отв. ред. А.А. Преображенский, Т.Е. Новицкая. М., 1997. С. 411–413.
3 
См.: Князьков С.А. Очерки из истории Петра Великого и его времени. М., 
1990. С. 209.
4 
См.: Институт губернатора в России … С.12.