Территориальная организация населения

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ
ОРГАНИЗАЦИЯ
НАСЕЛЕНИЯ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Второе издание,
переработанное и дополненное

Под редакцией
доктора экономических наук, профессора
Е.Г. Чистякова

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2021

Допущено Учебно-методическим объединением 
вузов России по образованию в области менеджмента
в качестве учебного пособия для студентов высших 
учебных заведений, обучающихся по специальности 061000 
«Государственное и муниципальное управление»

УДК 314.9(075.8)
ББК  60.7я73
 
Т35

Т35

© Вузовский учебник, 2009, 2015

Коллектив авторов:

Е.Г. Чистяков — д.э.н., профессор (введение, главы 1–2, 7–8, 10–11, 
глоссарий, список литературы);
С.М. Борзов — к.э.н., доцент (глава 9);
Г.Ю. Семикина — к.э.н., доцент (глава 4);
С.С. Шишов — к.г.н., профессор (глава 3);
Л.В. Шубцова — к.э.н., доцент (главы 5, 6).

Территориальная организация населения : учебное пособие / под 
ред. проф. Е.Г. Чистякова. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : 
Вузовский учебник: ИНФРА-М, 2021. — 252 с. 

ISBN 978-59558-0117-9 (Вузовский учебник)
ISBN 978-516-011422-4 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-516-103671-6 (ИНФРА-М, online)

В учебном пособии рассматриваются теоретические и методоло гические 
основы курса «Территориальная организация населения». Раскрываются 
основные современные тенденции развития структурных и организационных 
процессов расселения, выделяются ре гио нальные различия в формах территориальной организации населения. Показана роль населения как фактора и ресурса экономического и социального развития регионов, его влияние на территориальную структуру хозяйства.
Для студентов вузов экономических и географических специальностей, 
а также преподавателей, практических работников и научных сотрудников. 

УДК 314.9(075.8)
ББК  60.7я73

ISBN 978-59558-0117-9 (Вузовский учебник)
ISBN 978-516-011422-4 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-516-103671-6 (ИНФРА-М, online)



ВВЕДЕНИЕ

«Территориальная организация населения» (ТОН) является 

общепрофессиональной дисциплиной государственного образова
тельного стандарта высшего образования по специальности 06.10.00 
«Государственное и муниципальное управление». Объективная не
обходимость включения данной дисциплины в учебные програм
мы вузов обусловлена рядом причин. Среди них необходимо отме
тить главную, связанную с усилением значения социального фак
тора в развитии общества в условиях его глобализации. На 
современном этапе повышается роль интеллектуального, профес
сионального и организационного потенциала в развитии общества. 
Эти ресурсы не могут быть реализованы в отрыве от конкретной 
территории, от рациональной ТОН, являющейся социальной и ду
ховной базой любых инноваций. Все воспроизводственные про
цессы на территории фокусируются в центрах трудовой деятель
ности. Поэтому необходимо выявление в региональных системах 
подобных центров, являющихся генераторами распространения 
инновационных изменений в хозяйственной и общественной жиз
ни. Под влиянием этих центров в настоящее время происходит пе
реориентация моделей управления общественным производством 
с экономических на решение социальных проблем.

Главной целью управления становится рациональная организа

ция социального пространства страны и ее региональных звеньев, 
систем расселения населения и обслуживания его жизнедеятельнос
ти. Социальное пространство в данном случае понимается как фор
ма общественной жизни, организация, обеспечивающая условия 
жизнедеятельности социума, пространство его самовыражения. Со
здание указанных условий не может осуществляться стихийно, 
должно регулироваться и подчиняться соответствующим воздейс
твиям со стороны системы управления. Поэтому преподавание и 
изучение данной дисциплины должны быть ориентированы на кар
динальное совершенствование современной системы государствен
ного и муниципального управления в России и ее регионах. Недо
статки этой системы общеизвестны. Важнейшие из них — «непро
зрачность», неподконтрольность, слабая адаптированность к 



изменениям, непредсказуемость, коррумпированность, неэффек
тивность. Эти и другие негативные моменты в значительной мере 
обусловлены недостаточным вниманием государственных и муни
ципальных органов власти к накоплению организационного опыта и 
его использованию в процессе управления социальноэкономическим 
развитием экономики России и ее регионов.

До последнего времени законодательная и исполнительная 

власть главное внимание в организации системы образования и 
подготовки управленческих кадров уделяла решению проблем и 
задач совершенствования управления отраслями материального 
производства. Организации процессов управления воспроизвод
ством населения, созданию необходимых условий для его жизнеде
ятельности, обеспечению достойного уровня жизни, преумноже
нию интеллектуального, духовного и культурного потенциала, на
коплению и использованию организационного опыта в процессе 
управления страной, ее регионами и муниципальными образовани
ями, при этом не придавалось должного значения. Считалось, что 
решение этих проблем должно осуществляться само по себе, без вы
работки и реализации какихлибо управляющих воздействий со 
стороны федеральных, региональных и муниципальных органов.

В отечественной экономической литературе рассмотрение 

проблем территориального развития, как правило, осуществля
лось также односторонне. Они, в частности, исследовались либо в 
связи с размещением производительных сил, либо в связи с про
цессами урбанизации и развития территориальных систем рассе
ления. В первом случае основной акцент делался на решении 
вопросов территориальной организации производства, на про
цессах углубления общественного разделения труда, специализа
ции, концентрации, кооперации и комбинирования производ
ства, рационализации межрегиональных производственноэконо
мических связей, а вопросы социального развития регионов 
отодвигались на второй план. При этом часто неосознанно вноси
лись дезорганизационные аспекты в процесс управления обще
ственным производством. 

Так, стремление к обеспечению более углубленной специали

зации производства и разделению труда «не могло не уменьшить 
взаимного понимания между людьми, на котором основывается 
точная координация действий»1. Однако этот аспект не прини
мался во внимание. При другом подходе недоучитывалась важ

1 
Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. 2. — 
М.: Экономика, 1989. С. 27.



ность решения проблем эффективной организации производства 
в территориальных системах, совершенствования организации и 
управления процессами трудовой деятельности. Таким образом, 
не в полной мере соблюдался принцип системного, целостного 
подхода к организации территориального сообщества людей, 
удовлетворению их потребностей и интересов.

При этом оба указанных подхода имели общий недостаток, за

ключающийся в том, что в них неоправданно мало внимания уделя
лось вопросам организации и управления системами социального 
обслуживания населения, обеспечивающих его расширенное вос
производство и способствующих преумножению демографического 
и интеллектуального потенциала общества. В истории развития Рос
сии известно много примеров неправильно принятых и реализован
ных решений как на федеральном, так и на региональном и местном 
уровне управления. Достаточно привести примеры неоправданного 
с экологической точки зрения размещения целлюлознобумажного 
комбината на озере Байкал, развития и размещения химических 
производств в зонах рекреации, чрезмерной концентрации финан
совых ресурсов в столичном регионе и др.

Регулирование урбанизационных процессов, ориентированное 

на приоритетную поддержку слаборазвитых районов и городов с 
целью создания достойных условий проживания населения, — одна 
из центральных тем стратегических деклараций ООН, Совета Ев
ропы о городах нового тысячелетия, в которых неизменно подчер
кивается актуальность «территориального измерения прав челове
ка и демократии». В большинстве стран созданы ответственные за 
реализацию территориального развития специальные государ
ственные структуры: Министерство организации территории и 
градостроительства в Германии, Комитет по планированию и ис
пользованию территории во Франции, Министерство жилищного 
строительства, планирования и охраны среды в Голландии и др. 
Россия при ее масштабах и сложности проблем территориального 
развития подобной структуры не имеет. 

Обязательным условием организации научно обоснованного 

управления территориальным социальноэкономическим разви
тием страны, ее регионов, субъектов Федерации, городов и муни
ципалитетов является разработка концепции совершенствования 
территориальной организации населения, рассматриваемая как 
фактор стабильного и устойчивого развития национальной эко
номики. Концепция ТОН должна ориентироваться на устранение 
недостатков в системе управления ее развитием с целью повыше
ния уровня и качества жизни населения. Известный русский уче



ный А.А. Богданов еще в 1899 г. в книге «Основные элементы ис
торического взгляда на природу» писал: «У человека нет иной де
ятельности, кроме организационной, нет иных задач, кроме 
организационных… И если это еще не сознается, то только пото
му, что мышление людей до сих пор не выбилось вполне из оболо
чек фетишизма, опутавших его на пути развития»1. 

Все вышеизложенное предопределило структуру настоящего 
учебного пособия, которая соответствует требованиям государ
ственного образовательного стандарта по специальности «Госу
дарственное и муниципальное управление». Наряду с рассмотре
нием тем учебной программы вузов в данной работе сделана по
пытка раскрыть проблемные и дискуссионные вопросы 
территориальной организации населения, связанные с трактов
кой и раскрытием предмета дисциплины, ее методологии, осо
бенностей, тенденций и закономерностей развития, методов на
учного обоснования и выработки управляющих воздействий 
субъектов организации и управления территориальными процес
сами воспроизводства людей, вещей и идей, учета и контроля 
степени их реализации и эффективности.

Учебное пособие состоит из четырех разделов. В разделе I рас

крывается предмет и методология курса. При этом авторы рас
сматривают территориальную организацию населения в трех ас
пектах: воспроизводственном (как воспроизводство людей, вещей 
и идей), расселенческом (как систему, состоящую из различных 
форм и типов населенных пунктов разного масштаба) и произ
водственном (как совокупность различных форм организации 
общественного производства). В разделе II рассматриваются осо
бенности территориальной организации населения с позиций про
изводственнотехнологической специализации, кооперирования, 
комбинирования и размещения промышленного и сельскохо
зяйственного производства, а также транспорта. Раздел III посвя
щен рассмотрению тенденций развития территориальной органи
зации населения в условиях глобализации и процессов, происхо
дящих на постсоветском пространстве. В разделе IV рассмотрена 
модернизация управления организацией жизнедеятельности на
селения в территориальных образованиях.

Настоящее издание учебного пособия дополнено и уточнено с 

учетом изменений, произошедших в стране и мире в период 
2005–2008 гг.

1 
Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. 1. — 
М.: Экономика, 1989. С. 71.



РазДЕл I 
ОсНОВы ДИсцИплИНы 
«ТЕРРИТОРИальНая 
ОРгаНИзацИя НасЕлЕНИя»

глава 1
 
 
пРЕДМЕТ И МЕТОДОлОгИя  
 
 
 
 
ДИсцИплИНы «ТЕРРИТОРИальНая 
 
 
ОРгаНИзацИя НасЕлЕНИя»

1.1. предмет дисциплины  

«Территориальная организация населения»

Приступая к изучению дисциплины «Территориальная органи

зация населения» (ТОН), прежде всего необходимо уяснить содер
жание терминов, образующих это понятие, а именно: «террито
рия», «население» и «организация». В современной экономичес
кой географии понятие «территория» не отождествляется со всей 
земной поверхностью, а понимается как часть последней. Явля
ясь пространственным ресурсом, территория в то же вре 
мя служит «вместилищем» множества других ресурсов. Земля и 
труд — источники богатства любого общества. Вся история разви
тия жизни на Земле связана с борьбой за жизненное простран
ство, за владение конкретной территорией и находящимися на 
ней ресурсами. В основе этой борьбы — стремление всего живого 
к развитию и совершенствованию.

Учет и ориентация на систематизацию и распространение ор

ганизующих начал жизнедеятельности общества является истори
ческой необходимостью и условием его развития. В соответствии 
с известной мотивационной моделью общественных потребнос
тей (пирамида Маслоу) наиболее выраженными являются их сле
дующие виды: физиологические (пища, жилье, одежда и др.), 
уверенность в завтрашнем дне (долгосрочные доходы), социаль



ные контакты (признание), уважение к себе (компетентность, са
мостоятельность), достижение цели в жизни (увеличение знаний, 
расширение полномочий). Все виды потребностей общества, кол
лектива и индивида безграничны. Они развиваются и эволюцио
нируют вместе с развитием общества, с ростом населения на Зем
ле, с ускорением научнотехнического и социального прогресса, с 
достижениями в области генетики, биологии, медицины, образо
вания и культуры. Однако возможности удовлетворения этих по
требностей, как правило, всегда ограничены и имеют определен
ные пределы использования в каждый конкретный момент вре
мени. Эти пределы обусловлены, с одной стороны, площадью 
соответствующей территории, объемами разведанных ресурсов, а 
с другой — имеющимися у людей возможностями освоения тер
риторий и находящихся на них ресурсов, включая самый основ
ной из них — население. 

Население как понятие, входящее в предмет данной науки, 

следует рассматривать в его различных многообразных состояни
ях и аспектах, включающих, с одной стороны, целевую ориен
тацию управления ТОН, а с другой — ресурсную. Население — это 
ресурс, организация управления которым в каждый определен
ный исторический период должна быть подчинена решению кон
кретных проблемных задач данного этапа развития страны. Чис
ленность населения России в настоящее время и в обозримом 
 будущем недостаточна для постановки и решения задачи рацио
нального использования природноресурсного потенциала стра
ны и обеспечения ее территориальной целостности. Поэтому уже 
сейчас необходимо осуществить комплекс мер, способствующих 
приросту численности населения не только за счет миграции, но 
также на основе увеличения рождаемости, сокращения смертнос
ти, повышения средней продолжительности предстоящей жизни. 
В ближайшие десятилетия она должна быть увеличена. Следует 
так строить систему организации управления обществом, чтобы 
обеспечить расширенное воспроизводство населения, улучшать 
организацию здравоохранения, образования, воспитания подрас
тающего поколения.

Таким образом, рассматривая ТОН как научную дисциплину, 

следует в ней выделить население, проживающее на определенной 
территории и формирующее определенный круг потребностей и 
интересов, и территорию с имеющимися на ней ресурсами, ис
пользование которых может обеспечить соответствующий уровень 
удовлетворения потребностей (общественных, коллективных и 
личных). Однако, чтобы обеспечить процесс удовлетворения пот



ребностей, необходимо его организовать. Самое абстрактное пред
ставление об организации может быть охарактеризовано словом 
«порядок». «По своей природе организация иерархична и адекват
на структуре власти, ориентирующей ее на достижение определен
ных целей»1. При этом порядок устанавливается на основе интуи
тивного, логического мышления, накопления, обобщения и транс
формации исторического опыта, на основе самоорганизации. Это 
порядок первого типа. Существует и другой, более высший поря
док, который нельзя отнести ни к естественному, ни к искусствен
ному, — это «продукт деятельности многих людей», но не «резуль
тат человеческого замысла». Наиболее представительным вариан
том спонтанного порядка является общество, так как «оно состоит 
из индивидов и таких организаций, как семья, ферма, завод, фир
ма, корпорация, разнообразные ассоциации и все государственные 
институты, включая правительство»2.

Организованная система определяется на основе принципа 

«целое больше суммы своих частей». При этом чем больше целое 
отличается от суммы своих частей, тем более оно организованно. 
В неорганизованных комплексах целое меньше суммы своих час
тей. И наконец, в нейтральных комплексах целое равно сумме сво
их частей. Среди множества организационных форм систем один 
из создателей тектологии, или науки об организации систем, рус
ский ученый А.А. Богданов выделял два их универсальных типа — 
централистический (эгрессия) и скелетный (дегрессия). «Для сис
тем первого типа (эгрессия — от лат. «выхождение из ряда») харак
терно наличие центрального, более высокоорганизованного 
комплекса, по отношению к которому все остальные комплексы 
играют роль периферии. Системы второго типа, напротив, образу
ются за счет организационно низших группировок, выделяемых 
сложноорганизационными пластичными комплексами».

В современной литературе можно выделить две основные точ

ки зрения на понятие организации. Согласно первой из них  под 
организацией следует понимать структуры, характеризующиеся 
административной природой принятия решений. В соответствии 
со вторым подходом к рассматриваемому понятию организация 

1 
Шаванс Б. Типы и уровни правил в организациях, институтах и систе
мах // Вопросы экономики. № . 200.

2 
Там же.

 
Там же.

 
Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. 1. — 
М.: Экономика, 1989.

трактуется как совокупность самых разных способов проведения 
трансакций. Это институциональные или контрактные соглаше
ния между экономическими единицами, регламентирующие рам
ки кооперации и конкуренции между ними. В данном случае 
можно выделить три базовых способа формирования организа
ции, включая и ТОН: рыночный, иерархический или интегриро
ванный, гибридный или сетевой. Наиболее перспективным явля
ется сетевой способ, поскольку он может быть распространен и на 
рыночные, и на административные, иерархические структуры. 
Кроме того, сети могут быть созданы по формальному, целевому, 
коммерческому, нелегальному, открытому, закрытому и другим 
принципам.

Организация подразумевает управление, выработку и реали

зацию управляющих воздействий на управляемый объект (в дан
ном случае население), создание определенной структуры управ
ления (совокупность взаимосвязанных звеньев), или субъекта 
управления. В данном случае это субъект управления жизнеде
ятельностью населения, который подчиняется законам самоорга
низации и самоуправления (в вопросах жизнеобеспечения, семьи 
и т.п.), организации трудовой и производственной деятельности в 
системах производства, общественной деятельности, расселения.
Таким образом, можно говорить о трех параметрах ТОН — по

тенциале территории, потенциале населения и потенциале орга
низации. В общей форме критерий оптимизации территориаль
ной организации населения предполагает соответствие потреб
ностей общества и ресурсного потенциала их удовлетворения. Его 
можно выразить соотношением 

 

где Н — потребности населения; Т — потенциал территории; 
О — организация, уровень ее развития. В данном случае ор
ганизация должна рассматриваться не только как производ
ственная система, объединяющая коллектив совместно ра
ботающих людей для достижения общих целей, но также и 
как социоэкономическая и экологоэкономическая система, 
обеспечивающая удовлетворение многообразных обще
ственных, коллективных и личных потребностей сообщества 
людей, проживающих на данной территории.

Потребности населения являются движущим мотивом и фак

тором социальноэкономического развития, их удовлетворение