Основы государственного и муниципального управления

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2022

В. Е. Чиркин
Основы
государственного
и муниципального
управления

Институт государства и права РАН

Рекомендовано
Советом УМО по образованию в области менеджмента
в качестве учебника для студентов вузов,
обучающихся по направлению подготовки
«Государственное и муниципальное управление»
(квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
Ч65

Сведения об авторе

Вениамин Евгеньевич Чиркин — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник Института государства и права РАН. Автор около 600 публикаций,
в том числе учебников по конституционному праву России и зарубежных
стран, по публичному управлению, государственному и муниципальному
управлению; монографий «Конституционное право: Россия и зарубежный
опыт», «Современное государство», «Конституция: российская модель»,
«Публичная власть», «Государственная власть в развивающихся странах»,
«Основы сравнительного государствоведения», «Юридическое лицо публичногоправа»,«Законодательная власть»,«Верхняяпалатасовременногопарламента. Сравнительноправовое исследование», «Глава государства. Сравнительноправовое исследование», «Государствоведение», «Конституционное
право:курсдляпреподавателей,аспирантов,магистрантов»,«Конституционнаятерминология»идр.

Рецензенты:

Т. Я. Хабриева, академик РАН, доктор юридических наук, профессор;
Н. Ю. Хаманева, доктор юридических наук, профессор.

Чиркин В. Е.
Ч65
Основы государственного и муниципального управления :
учебник / В. Е. Чиркин. — Москва : Норма : ИНФРАМ,
2022. — 384 с.

ISBN 9785917684710 (Норма)
ISBN 9785160095998 (ИНФРАМ)

В учебнике рассматриваются взаимосвязи и особенности государственного и муниципального управления, управленческие структуры, прямые и обратные связи в управленческом процессе, органы государственного и муниципального управления, государственная и муниципальная служба, роль должностных лиц государственного и муниципального управления, вопросы
эффективности различных структур управления. Анализируются возможности и своеобразие управленческих институтов и процедур.
Для студентов юридических вузов и факультетов, а также для сотрудников
органов управления.

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73

ISBN 9785917684710 (Норма)
ISBN 9785160095998 (ИНФРАМ)
© Чиркин В. Е., 2014

Оглавление

Принятые сокращения .........................................................................10

Предисловие ........................................................................................11

Глава 1. Публичное управление (государственное,
субъекта Федерации, территориальной автономии,
муниципального образования) — социальная деятельность,
отрасль знания, учебная дисциплина ..........................................13

§ 1. Сущность государственного, муниципального,
иного публичного управления ..........................................13
§ 2. Государственное, муниципальное, иное публичное
управление как отрасль знания и учебная дисциплина ...23

Глава 2. Территориальный публичный коллектив,
публичная власть и публичное управление .................................31

§ 1. Территориальный публичный коллектив ..........................31
§ 2. Государственное и муниципальное управление,
управление в других публичноправовых образованиях —
реализация публичной власти
и публичного управления ..................................................36

Глава 3. Структура публичного управления .........................................40

§ 1. Субъект, объект, содержание государственного,
муниципального, иного публичного  управления ............40
§ 2. Представительная, непосредственная
и «управленческая» демократия в государственном,
муниципальном, ином публичном  управлении ...............45
§ 3. Институты, формы и методы
в государственном, муниципальном,
ином публичном управлении ............................................56
§ 4. Администрирование и менеджмент
в государственном, муниципальном,
ином публичном управлении ............................................63
§ 5. Нормативная основа государственного,
муниципального, иного публичного управления .............79

Глава 4. Территория государства и публичное управление ...................86

§ 1. Территория государства и ее составные части ..................86
§ 2. Формы территориального публичного управления ..........91

Глава 5. Публичное управление:
человек, коллектив (объединение), общество ...........................102

§ 1. Публичное управление и человек ....................................102
§ 2. Публичное управление и коллектив ................................109
§ 3. Публичное управление и общество .................................115

Глава 6. Государство как управляющая система ................................122

§ 1. Государство и иные территориальные
публичноправовые образования ...................................122
§ 2. Государственная власть, государственное
управление, формы государства
и государственный режим ................................................128
§ 3. Государственный аппарат,
государственная организация, государственный орган,
государственное учреждение,
государственная служба и должностное лицо .................136
§ 4. Институты непосредственной демократии
в государственном управлении ........................................148

Глава 7. Функции государства и государственное управление ...........152

§ 1. Функции государства .......................................................152
§ 2. Государственное управление в сфере экономики ...........156
§ 3. Государственное управление в сфере
социальных отношений ...................................................168
§ 4. Государственное управление
в административнополитической сфере ........................173
§ 5. Государственное управление
в сфере духовной жизни общества ..................................183
§ 6. Государственное управление
и сфера личной жизни человека ......................................186
§ 7. Межотраслевое государственное управление .................187

Глава 8. Глава государства в системе
государственного управления ...................................................189

§ 1. Роль главы государства в управлении государством ..........189

6
Оглавление

§ 2. Полномочия и деятельность Президента
Российской Федерации ....................................................196
§ 3. Выборы Президента Российской Федерации,
его ответственность
и досрочное прекращение полномочий .........................208

Глава 9. Законодательная власть в системе
государственного управления ...................................................212

§ 1. Роль законодательной власти
в государственном управлении ........................................212
§ 2. Формирование, структура, полномочия
и порядок деятельности российского парламента ..........215
§ 3. Совет Федерации и его участие
в управлении государством ..............................................221
§ 4. Государственная Дума и ее участие
в управлении государством ..............................................228
§ 5. Законодательный процесс ...............................................232

Глава 10. Исполнительная власть в системе
государственного управления ...................................................240

§ 1. Роль органов исполнительной власти
в государственном управлении ........................................240
§ 2. Состав, порядок формирования и функции
Правительства Российской Федерации ..........................242
§ 3. Полномочия Правительства Российской Федерации
и его деятельность .............................................................247
§ 4. Ответственность Правительства Российской Федерации
и прекращение его полномочий ......................................255

Глава 11. Судебная власть в системе
государственного управления ...................................................258

§ 1. Роль судебной власти в государственном управлении ...258
§ 2. Судебная система Российской Федерации .....................262
§ 3. Конституционные принципы правосудия ......................270

Глава 12. Прокуратура в системе государственного управления ........273

§ 1. Место и роль прокуратуры
в государственном управлении ........................................273
§ 2. Прокурорский надзор ......................................................276

Оглавление
7

Глава 13. Другие органы в системе государственного управления
и органы государственного управления на местах ....................279

§ 1. Центральные органы с особым статусом .........................279
§ 2. Органы государственного управления на местах ............287

Глава 14. Публичное управление
в субъектах Российской Федерации .........................................290

§ 1. Публичнотерриториальное устройство
субъектов Российской Федерации ...................................290
§ 2. Законодательный (представительный) орган
субъекта Российской Федерации .....................................291
§ 3. Органы исполнительной власти
субъекта Российской Федерации .....................................298
§ 4. Институты непосредственной демократии
в управлении субъекта Российской Федерации ..............306

Глава 15. Публичное управление в территориальных автономных
образованиях зарубежных стран ..............................................309

Глава 16. Муниципальная публичная власть
и местное самоуправление ........................................................313

§ 1. Понятия местного управления
и местного самоуправления .............................................313
§ 2. Муниципальное образование .........................................324
§ 3. Полномочия органов Российской Федерации,
ее субъектов и муниципальных образований
в сфере местного самоуправления....................................331
§ 4. Органы и должностные лица
местного самоуправления.................................................335
§ 5. Муниципальная служба ....................................................349
§ 6. Институты непосредственной демократии
в местном самоуправлении...............................................351
§ 7. Государственный контроль за деятельностью органов
местного самоуправления.................................................366

Глава 17. Ответственность в государственном, муниципальном,
ином публичном управлении .....................................................371

§ 1. Правонарушения и ответственность ...............................371
§ 2. Ответственность государственных
и муниципальных органов, организаций, служащих

8
Оглавление

за правонарушения в сфере государственного
и муниципального управления ........................................373
§ 3. Ответственность негосударственных организаций
и лиц, не находящихся на государственной
или муниципальной службе, за правонарушения
в сфере государственного
и муниципального управления ........................................377

Оглавление
9

Принятые сокращения

АиФ — «Аргументы и факты»
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
МРОТ — минимальный размер оплаты труда
ООН — Организация Объединенных Наций
РГ — «Российская газета»
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ — Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации

Предисловие

Подготовка по специальности «Государственное и муниципальное
управление» (федеральный стандарт 2011 г.)1 предполагает изучение
многих общегуманитарных (например, философия), общепрофессиональных (теория управления и т. д.) и специальных (административное право и проч.) дисциплин. Данный учебник призван дать студенту, будущему менеджеру, управленцу, общее представление о системе
государственного и муниципального2 (от лат. municipium — самоуправляющаяся община) управления, а также управления в субъектах
федераций.
В учебнике все эти уровни публичного управления изучаются в
целостном виде, как определенная система элементов (организаций,
органов, учреждений, должностных лиц, государственных, муниципальных, иных публичных служащих), связей между ними, их деятельности. Где бы ни работал потом выпускник вуза — в центральном
аппарате министерства, у губернатора субъекта РФ (края, области,
автономного округа и др.), в учреждении социального обслуживания, мэрии, районной управе, общественном объединении, акционерном обществе и т. д., он должен иметь представление о целостной
системе публичного управления в обществе.
Автором используется в основном российский материал, но поскольку название курса в федеральном стандарте не ограничивается
словами «российская» или «в России», в учебнике даются также сведения о системах управления в некоторых зарубежных странах. При

1 См. приказ Министерства образования и науки РФ от 12 сентября 2013 г. № 1061
«Об утверждении перечней специальностей и направлений подготовки высшего образования». Название специальности не исчерпывает всех форм публичного управления. Такое управление осуществляется также от имени субъектов РФ (многие субъекты РФ (республики в составе Российской Федерации) имеют свои конституции), а за
рубежом — и от имени территориальных автономных образований (например, Шотландия в Великобритании). Некоторые автономные образования приняли свои конституции (например, Автономная Республика Крым (1998 г.)).
2 Публичное управление осуществляется также со стороны органов и должностных лиц субъектов федераций и автономных образований (в тех странах, где такие
публичноправовые образования существуют). В связи с этим можно было бы обсудить вопрос об уточнении названия данной учебной дисциплины, о ее более широком
наименовании.

изучении тех или иных вопросов выявляются позитивные и негативные стороны различных управленческих структур и процедур, анализируются проблемы повышения эффективности управления, необходимые и своеобразные взаимосвязи в деятельности различных
управленческих институтов, в том числе различия и взаимосвязи государственного и муниципального управления, а также управления в
субъекте федерации, обратные связи населения и управляющих
структур, формы участия граждан, их объединений в публичном
управлении.
В учебнике использован широкий подход к определению управления. В данном случае оно понимается не в узком юридическом
смысле этого слова, как администрирование, а в более широком, социологическом аспекте и рассматривается как менеджмент. Думается, что такой подход наилучшим образом способствует подготовке
менеджеров в различных областях общественной жизни.
В учебнике много примеров, фактических данных. Они предназначены не для «зубрежки», а для понимания системы государственного и муниципального управления в России в действии.
Учебник условно можно разделить на пять частей. В первой рассматриваются общие вопросы публичного управления. В основном
это теоретическая часть. Далее отдельно анализируются вопросы
общегосударственного управления, управления субъекта федерации, автономного территориального образования в зарубежных
странах (в России таких автономий нет), муниципального образования. Такой расширенный подход к учебному курсу важен, так как
многие студенты после окончания вуза идут на работу в органы,
аппараты субъекта РФ, муниципального образования. Учебник
должен содействовать воспитанию гражданственности у обучающихся.
Настоящая книга призвана предоставить обучающемуся комплексные данные о целостной системе публичного управления в обществе, об органах, учреждениях, о публичной (государственной,
иной) службе, должностных лицах, задачах, формах, методах, процессах, правилах, приемах управления; научить будущего администратора, публичного менеджера управлению.
Нормативные правовые акты, на которые делаются ссылки, неоднократно изменялись. В учебнике указывается дата принятия (издания) акта.
При подготовке данного издания учтены новые принципиальные
изменения законодательства, практики публичноправового управления.

12
Предисловие

Гл а в а 1
ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
(ГОСУДАРСТВЕННОЕ, СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ,
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ,
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ) —
СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ,
ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Сущность государственного, муниципального,
иного публичного управления

Управление в природе и обществе. «Основы государственного и муниципального управления» (изучается также управление со стороны
субъектов федераций и территориальных автономий в тех странах,
где они созданы) — комплексная учебная дисциплина. Ее название
состоит из нескольких слагаемых1. Одним из ключевых слов является «управление». В предельно широком смысле управление — это
воздействие субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющее
положение, поведение или свойства объекта (объектов). Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира.
Существуют различные виды управления: техническое (автомобилем
или ядерной реакцией в целях получения «мирной» энергии, а не
взрыва); биологическое (процессами жизнедеятельности живых организмов); социальное (людьми, их объединениями, общественными процессами).
Управление необходимо. Без него невозможны равновесие в системе мироздания (например, тяготение планет Солнечной системы
можно в какойто мере рассматривать как взаимное многостороннее
управление), развитие в природе (превращение семечка в могучее дерево), деятельность коллективов людей, функционирование общества. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организме возникают необратимые последствия, при потере управле1 Далее для краткости говорится о государственном и муниципальном управлении, но рассматриваются и управление со стороны субъектов РФ, и система публичного управления в целом.

ния учебной ракетой она сбивает гражданский самолет, без должного
управления фирма терпит банкротство и т. п.
Управление может обладать преобразующими качествами, но они
не беспредельны. Путем управления нельзя изменить природу вещей. В противном случае речь идет не об управлении, а о чемто
ином (о ликвидации объекта воздействия, о революции и т. д.).
Управление и самоуправление (саморегулирование), прямые и обратные связи в управлении. Управление может осуществляться путем
внешнего воздействия (регулирования извне) подобно работе оператора, управляющего машиной, или руководителя учреждения, направляющего его деятельность, и путем внутреннего управления в
самой системе (саморегулирования). Последнее имеет место не только в природе, но и в обществе (демографические процессы, применение референдума (голосования избирателей, участников референдума) для решения общественных вопросов). В курсе, посвященном
системе государственного и муниципального управления, изучаются
процессы управления и самоуправления, но не как стихийное, а как
целенаправленное воздействие людей, созданных ими организаций,
органов, учреждений на объекты, которые поддаются регулированию со стороны человека. Государственное и муниципальное управление — осознаваемое управление.
Управление является особым видом связей в системе субъект —
объект. Это — активная и организующая деятельность. Она может
осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек способен быть лидером политической партии или руководить предприятием (для этого нужна определенная подготовка), талантливому руководителю оркестра бесполезно поручать управление городским
транспортом. Для управления следует выбирать должный объект. Не
все явления, события или состояния могут быть предметом управления людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения
или космические объекты). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.
При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача, поставленная в 70х гг. ХХ в. в Китае, — путем «большого скачка» построить за несколько лет коммунизм, была нереальной, и, естественно, от этого пришлось отказаться.
Управление должно быть результативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной целью
дает тот результат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые меры не дают результата, а нередко приводят к обратным

14
Глава 1. Управление — социальная деятельность, отрасль знания

последствиям. Последнее не обязательно означает, что управление
отсутствовало, просто воздействие не достигло желаемой цели.
Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейные связи: субъект → объект. Мы видим обычно лишь эти прямые
связи, но существуют и обратные связи: воздействие объекта на
управляющий субъект. Это имеет место и при использовании человеком технических систем, и в общественной жизни. Водитель управляет автомобилем, но способы применяемого управления определяются во многом автомобилем, им нельзя управлять так же, как, скажем, велосипедом. Без учета обратных связей государственное и
муниципальное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция населения на мероприятия органов государства, субъектов федерации, местного самоуправления может изменить и часто
изменяет управленческие решения, заставляет принимать иные меры. К тому же субъект и объект в этом процессе могут поменяться
местами, объект становится действующим субъектом (подчиненные
требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратное воздействие тоже
может рассматриваться в определенном смысле как управление, в
нем иногда есть должные объект, цель, результативность (администрация предприятия повышает заработную плату в результате забастовки работников), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей термином «управление»
не пользуются, под ним обычно понимаются прямые связи «командного» характера.
В обществе применяются различные способы «прямого» управления. Техническое управление, например железнодорожным транспортом (расписание поездов, установление автоматических систем
на переездах и т. д.), отличается от управления воинскими подразделениями, а последнее — от управления в сфере пенсионного обеспечения. В государственном и муниципальном управлении используются разные приемы, в том числе технического характера (организация работы канцелярии государственного учреждения, руководство
размножением бюллетеней для голосования избирателей), но управление техническими системами, существующими в обществе, в данном курсе не рассматривается. Государственное, муниципальное,
иное публичное управление изучается как многосторонняя разновидность общественной, социальной деятельности людей, социального регулирования в обществе.

§ 1. Сущность государственного, муниципального, иного управления
15