Правовые основы участия органов публичной власти в градостроительной деятельности

ПРАВОВЫЕ  ОСНОВЫ  УЧАСТИЯ  ОРГАНОВ 

ПУБЛИЧНОЙ  ВЛАСТИ 

В  ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Н.П. ПОСТАВНАЯ

Москва 

ИНФРА-М 

2022

МОНОГРАФИЯ

УДК [349.4+711.4](075.4)
ББК 67.407:85.118
 
П63

Поставная Н.П.

П63  
Правовые основы участия органов публичной власти в градостро
ительной деятельности : монография / Н.П. Поставная ; вступ. ст. 
С.А. Боголюбова. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 159 с. — (Научная 
мысль). — DOI 10.12737/1078133.

ISBN 978-5-16-016023-8 (print)
ISBN 978-5-16-108574-5 (online)
В монографии рассмотрены проблемы правового регулирования уча
стия органов публичной власти в градостроительной деятельности, которые до настоящего времени были недостаточно изучены. Применение 
метода исторической ретроспективы позволило исследовать особенности 
возникновения и развития организационно-правового механизма регулирования градостроительной деятельности и функционального участия органов публичной власти в этой деятельности.

Для научных и педагогических работников, студентов, магистров, со
трудников органов публичной власти, а также для широкого круга читателей, интересующихся вопросами правового регулирования градостроительной деятельности.

УДК [349.4+711.4](075.4)

ББК 67.407:85.118

Р е ц е н з е н т ы:

Е.С. Болтанова — доктор юридических наук, доцент, заведующий 

кафедрой гражданского права Национального исследовательского 
Томского государственного университета;

П.В. Чашкин — кандидат юридических наук, магистр по направ
лению подготовки «Техносферная безопасность», доцент кафедры 
предпринимательского и природоресурсного права Оренбургского 
института (филиал) Московского государственного юридического 
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

ISBN 978-5-16-016023-8 (print)
ISBN 978-5-16-108574-5 (online)
© Поставная Н.П., 2020
© Боголюбов С.А., вступ. ст., 2020

Актуальность эколого-правовых и иных задач 
градостроительной деятельности

Регулирование градостроительной деятельности осуществлялось 
всегда — с момента образования городов, других поселений, а с их 
ростом в ХIХ–ХХ веках увеличивались проблемы управления этими 
процессами. Социально-экономические реформы последних десятилетий в нашей стране потребовали изменений в правовом обеспечении проживания граждан в населенных пунктах: 14.07.1992 был 
принят Закон РФ «Об основах градостроительства в Российской 
Федерации», 07.05.1998 — первый Градостроительный кодекс РФ, 
а 29.12.2004 — новый ГрК РФ, действующий с существенными последующими изменениями и поныне. В соответствии с ними и с их 
развитием принимались многочисленные подзаконные акты, в том 
числе на уровне субъектов РФ, муниципальных образований, отдельных организаций, где последовательно регулируются градостроительные отношения, полномочия публичных органов, передача их от одного к другому, территориальное планирование, 
зонирование, планировка территорий, контроль за соблюдением 
установленных в соответствии с законом императивных и диспозитивных правил и т.п.
Подвижность этих процессов свидетельствует о динамизме правовых основ, элементов градостроительной деятельности, трудностях реализации предписаний, которыми значительная роль 
в наведении градостроительного правопорядка отводится органам 
государственной власти и органам местного самоуправления: 
не случайно целая глава 2 и др. ГрК РФ посвящаются их полномочиям в этой области1.
Сфера правового регулирования градостроительной деятельности содержит немало дискуссионных вопросов теоретического, 
монографического и практического, правоприменительного характера, например: почему такой крупный раздел правовой жизни, 
как градостроительство не получил отражения в Конституции РФ; 
к какой отрасли права, законодательства относится крупная группа 
однородных юридических институтов, категорий, норм о градостроительной деятельности; почему в ГрК включено большое 
количество статей о саморегулируемых организациях, в которые 

1 
См.: Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Юристъ, 2001. 718 с.; Комментарий к градостроительному кодексу Российской Федерации. Постатейный / С.А. Боголюбов, 
Е.А. Галиновская, Н.В. Кичигин, Е.Л. Минина [и др.]. 6-е изд. М.: Проспект, 2018. 834 с.

постоянно вносятся новые изменения и дополнения? К ответам 
на эти и многие иные вопросы непосредственное отношение имеет 
статус государственных, муниципальных органов в описываемой 
области.
Представляется, что сочетание в градостроительной деятельности множества направлений жизнеобеспечения, а также отсутствие к 1993 г. — времени принятия Конституции РФ — кодифицированного самостоятельного кодекса не предполагали на том этапе 
вычленения автономной отрасли права; но за прошедшие десятилетия градостроительное законодательство формируется, интегрируется, активно развивается в связи с усилением урбанизации, 
комплексным развитием территорий, претендуя на свое признание, 
привлечение большего внимания исследователей.
Объединяющий несколько предметов и методов регулирования, 
ставящий главной целью восстановление естественных факторов 
благополучия горожан ГрК тяготеет к экологическому законодательству, что видно из его ст. 2 об основных принципах законодательства о градостроительной деятельности, где значительное 
место занимают нормы, напрямую или косвенно посвященные организации в городских агломерациях охраны окружающей среды, 
рационального природопользования.
К ним, в частности, относятся следующие, выступающие в качестве основ участия публичных органов в градостроительной деятельности:
— обеспечение устойчивого развития, сбалансированного учета 
экологических, экономических, социальных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;
— осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки;
— ответственность органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
— осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного 
характера, ликвидацией их последствий;
— осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической 
безопасности.
Среди основных понятий, используемых при регулировании 
градостроительной деятельности, также термины экологического 
характера: водоохранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны 
источников питьевого водоснабжения; природные ресурсы и объекты; виды разрешенного использования, размеры, границы, огра

ничения использования земельных участков; изучение природных 
условий и факторов техногенного воздействия и др.
Экологическое законодательство распространяется в ряде случаев на различные аспекты градостроительной деятельности: 
в ст. 4 «Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности» главы 1 «Общие положения» ГрК РФ предусматривается применение земельного, лесного, водного законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, если данные отношения 
не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
Требования законодательства о недрах, о животном мире, 
об охране атмосферного воздуха имеются в виду далее в главах, 
нормах ГрК РФ, в разделах градостроительного законодательства 
о планировании, проектировании, выборе и отводе земельных 
участков, зонировании территорий, реконструкции объектов капитального строительства.
Конституционный суд РФ, высказывая позицию о многомерности, комплексности градостроительного законодательства, 
отметил превалирование в нем природоохранных и природоресурсных норм, то есть эколого-правовых категорий. Таким 
образом, комплексное законодательство о градостроительной деятельности имеет природоресурсную, природоохранную окраску, 
что позволяет делать вывод о приближении его к экологическому 
законодательству1.
В этой сфере общественных отношений по устойчивому развитию, гарантированию права каждого на благоприятную окружающую среду, обеспечению экологической безопасности существенную роль играют система, функционирование публичных 
органов власти, формы реализации ими полномочий в области 
градостроительной деятельности, природопользования, охраны 
природы, которые вызывают критику жителей на общественных 
слушаниях и обсуждениях в средствах массовой информации.

1 
Подробнее см.: Боголюбов С.А. Сочетание принципов природоохранного 
и градостроительного законодательства // Как обеспечить эффективность 
закона / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Н.Н. Толмачева, С.А. Боголюбов. М.: 
ИЗиСП, Мособлдума, 2019. С. 140–158; Боголюбов С.А. Правовое обеспечение благоприятной природной городской среды // Аграрное и земельное 
право. 2018. № 6. С. 88–99; Боголюбов С.А. Законодательное обеспечение 
благоприятной среды обитания в городах Московской области // Законодательство в области охраны окружающей среды: 25-летний опыт реализации 
и перспективы развития: материалы научно-практической конференции. 
Московская областная дума. Государственный университет «Дубна». М., 
2018. С. 48–56.

Что касается множественных норм о саморегулируемых организациях, перенесенных в законодательство о градостроительной деятельности из соответствующего закона об их регулировании, то замысел заключался, по-видимому, в том, что наибольшего распространения они достигли в сфере территориального планирования, 
архитектурно-строительного проектирования, капитального ремонта, строительства и т.п., приобретая определенный опыт, имея 
ряд особенностей.
Однако автоматическое перенесение частей Федерального закона о саморегулируемых организациях в другие законы не всегда 
оправдывает себя: особенностей не так много, они могли бы быть 
учтены в Законе о СРО (как и их особенности в других сферах), 
а негативный опыт злоупотреблений и коррупции обусловливает 
новые изменения и дополнения в регулировании СРО в направлении усиления производственного, общественного контроля 
внутри них и государственного, муниципального надзора за ними.
Подходы к ответам на часть названных дискуссионных вопросов 
содержатся в предлагаемой монографии Н.П. Поставной через квалифицированное рассмотрение теоретических и методологических 
проблем, принципов, средств многостороннего участия государственных, муниципальных органов власти, управления в градостроительной деятельности.
Логичным представляется обращение вначале к истории правового регулирования градостроительной деятельности в России, 
поскольку трудно, не зная прошлого, отвергая его, понимать, 
конструировать настоящее, верить и переходить в будущее. Еще 
в ХIХ веке Козьма Прутков призывал «обращать внимание на зады».
Как говорил труженик, всемирно известный российский естествоиспытатель И.В. Мичурин, успех зависит от того, что, приступая к каждому делу, предварительно рассматривать поставленную задачу во всех ее исторических и мельчайших деталях, 
со всех сторон и, согласно с получаемым выводом, выполнять так 
или иначе задачу, добиваться результатов в зависимости от степени 
того или другого безошибочного суждения1.
Изучение и показ способов участия органов управления в градостроительной деятельности позволяют гражданам в условиях 
информационной открытости самим подключаться к выработке 
проектов решений, трудиться над благоустройством и выполнением разных задач в области градостроительства, предлагать пути 
его улучшения, сообщать о ставших достоверными правонарушениях, способствовать посильными способами их предотвращению 
и пресечению.

1 
И.В. Мичурин. О методах // Соч. в 4 т. 1948. М.: Гос. изд. с/х литературы. 
Т. IV. С. 440.

Автором рассматриваются организационно-правовой механизм, 
структура, система публичных органов, наделенных полномочиями в градостроительной деятельности, правовое регулирование 
их взаимодействия между собой и с юридическими, физическими 
лицами при осуществлении землепользования, иных сторон природопользования, других важнейших аспектов градостроительной 
деятельности, которые до настоящего времени были недостаточно 
изучены с позиций сегодняшнего дня.
Анализ, обобщение административной и судебной практики 
(которой автор занималась десятилетия), основанные на эмпирических материалах размышления о правоприменении, способствуют 
выявлению тенденций, перспектив правового регулирования основ 
градостроительных отношений, их экологизации, позволяют делать 
выводы научного и учебно-методического характера, высказывать 
рекомендации об устранении дефектов градостроительного законодательства, особенно в его реализации, о совершенствовании градостроительного правопорядка.
Можно полагать, что эта полезная книга найдет положительный 
отклик у студентов, магистрантов, преподавателей юридических, 
иных вузов, всех, интересующихся управлением своей городской 
средой обитания, возможностями участия каждого в планировании, осуществлении, ликвидации недостатков градостроительной 
деятельности.

С.А. Боголюбов,
доктор юридических наук, профессор, 
заслуженный деятель науки Российской Федерации,
научный руководитель отдела экологического 
и аграрного законодательства Института законодательства 
и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

Введение

История развития градостроительной деятельности в России 
свидетельствует о том, что государственная политика регулирования 
градостроительной деятельности является частью государственной 
политики. Органы государственной власти и органы местного самоуправления (далее — органы публичной власти) всегда выполняли активную роль в формировании этой политики и разработке 
мер по ее реализации. Переход регулирования градостроительной 
деятельности в России на рыночные механизмы, принижение роли 
органов публичной власти в регулировании этими процессами, как 
полагаем, были сделаны без обоснованных социально-экономических прогнозов, что привело на определенный период к потере 
управления строительным комплексом со стороны государства. 
Принятые в последние пять лет изменения в градостроительном 
законодательстве были направлены на повышение роли государственного регулирования градостроительной деятельности, совершенствование форм и методов взаимодействия органов публичной 
власти с субъектами предпринимательской деятельности. При наличии множества монографических и диссертационных исследований, комментариев законодательства и учебников, изданных 
в России, приходится констатировать, что направления совершенствования правового регулирования участия органов публичной 
власти в этой деятельности недостаточно исследованы. Их рассмотрению уделено значительное внимание в настоящей монографии.
Рост населения, изменения в условиях жизни, технический, 
культурный прогресс неизбежно оказывают воздействие на окружающую природную среду, изменение ее состояния. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ к основным экологическим правам 
граждан относится право на благоприятную окружающую среду. 
В процессе градостроительной деятельности, которая неизбежна 
для создания благоприятных условий проживания граждан, это 
приводит к изменениям природной среды. На современный момент 
строительная отрасль оказывает существенное негативное воздействие на окружающую среду, а имеющиеся законодательные нормы 
и правила недостаточны для контроля и снижения ущерба, причиненного данной отраслью экосистеме, что требует поиска новых 
подходов к защите окружающей среды. Исследуя вопросы о природе и человеке как высшей ценности общества, М.М. Бринчук 
отметил1, что главным смыслом общественного развития, функ
1 
Бринчук М.М. Экологическая политика: природа и человек как общественная ценность // Экологическое право. 2016. № 3. С. 5.

ционирования всей общественной системы являются права и интересы человека. В то же время имеется другая конституированная 
ценность — природа, служащая основой жизни самого человека. 
Такой порядок вещей, такая иерархия ценностей подтверждаются 
не только наукой, конституционной нормой права, но и логикой 
развития человечества.
Принцип устойчивого развития является одним из основных 
принципов российского законодательства. Озабоченность современного цивилизованного мира состоянием окружающей природной среды и забота о будущих поколениях послужили основой 
рассмотрения проблем, связанных с обеспечением устойчивого развития нашей планеты. На международной конференции 1992 года 
в Рио-де-Жанейро термин «устойчивое развитие» вошел в итоговый 
документ и нашел дальнейшее развитие в правовых актах многих 
стран, в том числе и в России, в таких правовых актах, как Указы 
Президента РФ от 04.02.1994 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению 
устойчивого развития», от 01.04.1996 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» и в ряде других. Однако следует признать, что принятие правовых актов как на международном уровне, так и национальным законодательством не может 
решить всех проблем обеспечения устойчивого развития. Решение 
этих проблем, как полагаем, должно регулироваться в первую очередь направлениями государственной политики, развитием экономики, решением экологических, социальных задач. Правовой механизм должен обеспечить решение этих задач. Термин «устойчивое 
развитие» объединяет тексты многих международных деклараций 
и рекомендаций с нормами российского права, хотя при недостижении четкости и единства понимания, надлежащего осмысления 
термина это объединение слов выглядит достаточно внешним, 
временным, фасадным, ожидающим более конкретного юридического, а не только философски-мировоззренческого понимания1. 
В задачу настоящего исследования положено рассмотрение этого 
понимания применительно к национальному организационно-правовому механизму участия органов публичной власти в градостроительной деятельности.
В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ2 (далее — 
ГрК РФ) под градостроительной деятельностью понимается дея
1 
Боголюбов С.А. Соотношение градостроительного и экологического законодательства // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений: тезисы докладов научно-практической конференции. М.: Московский государственный университет леса, 2013. С. 11.
2 
Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 
2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.

тельность по развитию территорий, в том числе городов и иных 
поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, 
архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Одним из принципов 
ее осуществления в соответствии ст. 2 ГрК РФ является соблюдение 
требований охраны окружающей среды и экологической безопасности. Законодательное определение экологической безопасности 
дано в ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды». Под экологической безопасностью понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, 
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их 
последствий. Соблюдение экологических требований необходимо 
не только на всех стадиях перечисленных видов градостроительной 
деятельности, но и при производстве экологически чистых строительных материалов, выполнении технологических процессов ведения строительства. Проблема управления градостроительным 
развитием является предметом изучения различных наук: технических, естественных, экономических, юридических. При этом 
следует отметить, что вопросы правового обеспечения градостроительной деятельностью являются предметом обсуждения ученых 
всех этих научных направлений и специалистов в различных областях деятельности. Например, кандидат архитектуры Л.С. Федосов выделяет пять групп аспектов, связанных с управлением 
градостроительным развитием региона: политический, социальноэкономический, экологический, правовой и градостроительный. 
Он полагает, и это мнение разделяем, что рассмотрение управления 
градостроительной деятельностью в отрыве от решения экологических проблем на уровне населенного пункта, региона, страны 
в целом неконструктивно. В качестве одного из направлений поиска новых форм правового регулирования градостроительного 
развития им предлагается совершенствование взаимоотношений 
индивидуума с властными структурами, а также введение новых 
требований к разработке, согласованию и утверждению градостроительной документации1. Поддерживая данное мнение, полагаем, 
что в соответствии с нормами градостроительного законодательства 
властные структуры являются активными участниками градостроительных правоотношений. В соответствии со ст. 5 ГрК РФ субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные обра
1 
Федосов Л.С. Вопросы управления градостроительным развитием // Жилищное строительство. 2014. № 4. С. 18–19.