Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития

Природоресурсное законодательство в условиях модернизации
экономики России: современные проблемы развития

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2022

Природоресурсное
законодательство
в условиях
модернизации
экономики России:
современные
проблемы развития

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Ответственный редактор —
доктор юридических наук, профессор
Н. Г. Жаворонкова

УДК 349.6(470+571)
ББК 67.407(2Рос)32+67.408.133(2Рос)32
П77

Рецензент

Боголюбов С. А. — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

П77
Природоресурсное законодательство в условиях модернизации
экономики России: современные проблемы развития : монография /
отв. ред. Н. Г. Жаворонкова. — Москва : Норма : ИНФРАМ,
2022. — 160 с.

ISBN 9785917684574 (Норма)
ISBN 9785160095011 (ИНФРАМ)

Это первое в нашей стране монографическое исследование проблем
развития природоресурсного законодательства с учетом влияния современных процессов модернизации экономики России, необходимости формирования экологоориентированного природопользования при реализации энергетических проектов.
Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных и практических
работников, занимающихся проблемами рационального природопользования в современных условиях развития экономики России, ее топливноэнергетического комплекса, а также для специалистов федеральных, региональных и муниципальных органов управления, работников образовательных учреждений и центров повышения квалификации, подготовки и
переподготовки кадров в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

УДК 349.6(470+571)
ББК 67.407(2Рос)32+67.408.133(2Рос)32

Данная работа подготовлена в рамках Программы стратегического развития
ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени
О. Е. Кутафина (МГЮА)»; НИР «Совершенствование природоресурсного законодательства в условиях модернизации экономики России», проект № 2.4.1.2.

ISBN 9785917684574 (Норма)
ISBN 9785160095011 (ИНФРАМ)
© Коллектив авторов, 2014

Коллектив авторов:

Выпханова Г. В. — доктор юридических наук, профессор кафедры
экологического и природоресурсного права — § 3 гл. II (в соавторстве
с В. Б. Агафоновым), § 2 гл. III (в соавторстве с Н. Г. Жаворонковой);

Ершова И. В. — доктор юридических наук, профессор, заведующая
кафедрой предпринимательского права — § 4 гл. I;

Жаворонкова Н. Г. — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического и природоресурсного права — введение, § 1 гл. I (в соавторстве с Ю. Г. Шпаковским), § 2 гл. I (в соавторстве с Е. Л. Максимовым), § 1 гл. III (в соавторстве с В. Б. Агафоновым), § 2 гл. III (в соавторстве с Г. В. Выпхановой), заключение;

Шпаковский Ю. Г. — доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права — § 1 гл. I (в соавторстве с Н. Г. Жаворонковой), § 1 гл. II;

Агафонов В. Б. — кандидат юридических наук, доцент кафедры
экологического и природоресурсного права — § 3 гл. I (в соавторстве
с О. А. Романовой), § 2 гл. III (в соавторстве с Г. В. Выпхановой),
§ 1 гл. III (в соавторстве с Н. Г. Жаворонковой);

Быковский В. К. — кандидат юридических наук, доцент кафедры
экологического и природоресурсного права — § 2 гл. II;

Максимов Е. Л. — кандидат юридических наук, доцент кафедры
экологического и природоресурсного права — § 2 гл. I (в соавторстве
с Н. Г. Жаворонковой);

Романова О. А. — кандидат юридических наук, доцент кафедры
экологического и природоресурсного права — § 3 гл. I (в соавторстве
с В. Б. Агафоновым).

Введение

Необходимость модернизации экономики, включая инновационное развитие топливноэнергетического комплекса, обеспечивающего устойчивое развитие экономики на основе рационального, неистощительного использования природоресурсного потенциала России,
не вызывает сомнения. Суть и направления модернизации, важность
экономического роста, технического совершенства и конкурентоспособности определяются необходимостью улучшения условий жизни
каждого человека уже сегодня и создания благоприятных условий для
будущих поколений.
В то же время обеспечение экономического роста в настоящее
время зачастую связано с большим загрязнением окружающей среды,
исчерпанием природных ресурсов, нарушением баланса биосферы,
изменением климата, что ведет к ухудшению здоровья человека и деградации природных экологических систем.
Устойчивое развитие экономики на основе рационального природопользования и минимизации вреда окружающей природной среде
возможно только в результате совершенствования правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, развития научной доктрины права природопользования, формирования адекватных концепции и стратегии развития
природоресурсного законодательства.

Глава I
Право природопользования
как институциональная основа формирования
и развития природоресурсного законодательства
в условиях модернизации экономики России

§ 1. Современные проблемы модернизации экономики
Российской Федерации

«Модернизация» стала сегодня ключевым термином дня. В то же
время единого понимания этого термина на сегодняшний день нет.
Под модернизацией в общем случае понимаются инновационное изменение, принятие и внедрение чегото нового в любую сферу деятельности человека. «Модернизация экономики», а тем более «модернизация в условиях экологической эффективности» также относится
к относительно новой терминологии, применяемой к охране окружающей среды, в частности к рациональному природопользованию.
Термин «модернизация» может иметь значения «осовременивание», «улучшение», «обновление», «процесс изменений, приводящий
к какомулибо имеющемуся образцу», чаще всего зарубежному или
идеальноабстрактному (например, к уже имеющимся в мире высоким стандартам). Модернизация может относиться к праву, законодательству, социальной жизни, культуре, политике, экономике, технике, технологии, организации, управлению.
На наш взгляд, модернизация — это не просто усовершенствование, улучшение, а создание новых институтов и форм и на их основе — новых отношений, в том числе (и прежде всего) организационноправовых, общественных, информационных, социальноэкономических. Модернизация — это довольно жесткое, драматичное,
волевое изменение существующих отношений и структур управления, ломка устоявшихся форм. Она обязательно сопровождается
многочисленными локальными кризисами, такими как сокращение
рабочих мест, деградация традиционных производств, ломка укладов,
массовые социальные протесты. Поэтому понимание целей и задач
модернизации экономики с учетом новейшего природоресурсного законодательства должно быть самой важной и ответственной задачей
для науки и практики.

В нашем понимании модернизация экономики с учетом экологического фактора означает:
— создание эффективной системы природоресурсного законодательства;
— создание технологичной и качественной системы принятия решений;
— довольно радикальную эволюцию государственной политики в
направлении создания действенных экологоправовых институтов;
— расширение сферы действия правового поля и усиление роли
закона в формировании экологических приоритетов развития;
— обеспечение динамичного экологоэкономического роста и
конкурентоспособности в условиях глобализации;
— децентрализацию и социализацию экологического управления;
— создание новых возможностей развития экологоправовой институциональной структуры, способной интегрировать государственные, частные, общественные и экономические интересы и потребности;
— создание системы гибкого реагирования на технологические изменения и учет постоянно меняющихся условий и характеристик в
системе «общество — природа»;
— перестройку системы и структуры государственного управления, смещение центра принятия стратегических решений от государственных органов в сторону гражданского общества и его институтов;
— создание новых технологических и социальноэкологических
кластеров регионального развития.
Необходимо подчеркнуть, что в отличие от многочисленных авторов мы не склонны отождествлять модернизацию как западную идею,
имея в виду трансформацию — достижение лучших западных образцов управления. Продолжающийся кризис европейской и американской экономических моделей развития показал, что парадигма расширенного капиталистического производства исчерпала себя, в связи
с чем необходима глобальная и национальная переоценка целей развития, в том числе (и в первую очередь) в области природопользования. До настоящего времени использование теорий расширенного
воспроизводства, рынка, монетаристские концепции экономики давали ощущение непрерывного роста. К сожалению, все они основаны
только на эскалации потребления, следовательно, на экспоненциальном росте используемых природных ресурсов. А это путь в никуда.
С точки зрения современного природопользования модернизация
экономики предполагает создание (постановку) новых целей (идей)
развития как в глобальном, так и в региональном виде и только затем
выбор наиболее качественных стратегий освоения природных ресур8
Глава I. Право природопользования как институциональная основа

сов. И это самый сложный и самый необходимый этап экологической
модернизации.
Модернизация, если ее рассматривать не в узком плане применительно, например, к технологии, оборудованию, предполагает изменения в самой системе отношений, которые должны затронуть или,
вернее, создать институты развития, преобразовать экономику, политику, производственные отношения, культуру производства — практически все сферы жизни.
Модернизация в России — это прежде всего внедрение экономически обоснованных инноваций, разработка и применение в различных
сферах новых технологий, технологических решений, направленных
на повышение эффективности деятельности человека в производстве,
науке, управлении, движении материальных, интеллектуальных и финансовых ресурсов. Модернизация экономики страны предусматривает интенсификацию процесса экономического воспроизводства,
которая достигается благодаря росту дифференциации труда, энергетическому оборудованию производства, превращению науки в производственную (экономическую) силу и развитию рационального
управления производством.
Экономическая модернизация предполагает постоянное совершенствование методов управления экономикой и производственных
технологий, что способствовало появлению рациональной бюрократии, менеджмента и экономической науки.
В ближайшие десятилетия развитые страны будут иметь экономику с новой инновационной и технологической основой, ее важнейшими характеристиками станут рациональное природопользование и
минимальное воздействие на окружающую среду. Многие страны
(особенно США, Германия, Япония, Южной Корея, Китай и др.) уже
вложили десятки и сотни миллиардов долларов в переход к новой
экономике, используя для этого также антикризисные программы.
Ключевым моментом является низкоуглеродная экономика с ее высокой энергоэффективностью и минимальным воздействием на климатическую систему. А реализация энергетических и климатических
приоритетов автоматически означает резкое снижение экологического давления в силу тесной корреляции величин энергопотребления,
использования природных ресурсов, выбросов парниковых газов и
объемов загрязнений.
Магистральный путь, нацеленный на снижение природоемкости и
повышение энергоэффективности экономического роста, есть реализация приоритета повышения ценности природы. В решении этой задачи объединяются экологические и экономические интересы. Общая тенденция повышения ценности природы в развитии человечест§ 1. Современные проблемы модернизации экономики России
9

ва не вызывает сомнений и не имеет отношения к кратковременным
флуктуациям рыночных цен на определенные природные ресурсы.
Становится все более очевидным, что такое повышение является важнейшим приоритетом для мировой экономики.
Модернизация технологий, направленная на уменьшение использования традиционных природных ресурсов и загрязнений, радикальное увеличение конечного выхода товаров и услуг из единицы сырья,
экологизация экономики, повышение внимания к ценности климатической системы, энергоэффективности и возобновимым источникам
энергии, расширение спектра экономических и правовых инструментов для перехода к экологически устойчивому развитию и многое другое — все это звенья цепи, с помощью которой человечество пытается
привести общество и экономику к новому типу развития.
В отличие от сложившихся тенденций в мировой экономике Россия попала в сырьевую ловушку, связанную с формированием в стране экспортносырьевой модели экономики. Сейчас более половины
экономики составляют секторы с большим воздействием на окружающую среду — энергетика и металлургия. В перспективе в стране ожидается наращивание производства углеводородов, связанное с освоением новых месторождений, а это может сделать экономику России
еще более высокоуглеродной и неустойчивой. Таким образом, в настоящее время необходима поддержка модернизации экономики на
пути реализации политики так называемого двойного выигрыша, связанной с обеспечением как экономической эффективности, так и неистощительного использования природных ресурсов, сокращения
вредных выбросов. В связи с этим реализация экологических приоритетов должна сочетаться с экономическими задачами страны: экономические мероприятия должны давать и экономические, и экологические выгоды. В России огромные резервы получения экологических
эффектов имеются в виде сэкономленных природных ресурсов и снижения загрязнений за счет проведения стандартных и сравнительно
недорогих экономических мероприятий. Направления перехода к инновационной социально ориентированной экономике и экологически устойчивому развитию в ближайшие годы фактически совпадают.
Итак, возникает объективная необходимость стимулировать создание, распространение и использование инноваций для обеспечения
роста результатов в природнопродуктовых цепочках, связывающих
первичное сырье с конечными товарами и услугами, и снижение доли
видов экономической деятельности, истощающих природный капитал
и загрязняющих окружающую среду. На этом направлении в мире накоплен обширный экономический инструментарий, позволяющий реализовывать подобного рода инновации, снизить давление на окружающую

10
Глава I. Право природопользования как институциональная основа