Единство правотворчества и систематизации законодательства

Федеральное казенное образовательное учреждение 

высшего образования «Кузбасский институт 

Федеральной службы исполнения наказаний» 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

И. В. МАЛЫШЕВА 

 
 

ЕДИНСТВО ПРАВОТВОРЧЕСТВА 

И СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 

 
 

монография 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Новокузнецк, 2020 

УДК 340.136 
ББК 67.022.14 

М 20 

 

Рецензенты: 

профессор кафедры уголовного права и процесса 

Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина, 

доктор юридических наук, доцент А. Г. Антонов; 
заведующий кафедрой государственно-правовых 
и гражданско-правовых дисциплин НФИ КемГУ,  

кандидат юридических наук, доцент Ю. А. Горбуль 

 
 

Малышева И. В. 

М20         Единство правотворчества и систематизации законодательства : 

монография / канд. юрид. наук, доц. И. В. Малышева. — Новокузнецк: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России, 2020. — 96 с.  

ISBN 978-5-91246-135-4 
 
Монография раскрывает связи и закономерности правотворчества 

и систематизации законодательства. В ходе освещения тех или иных аспектов рассматриваемых видов деятельности автор поднимает актуальные вопросы, заставляет расширить традиционные представления о 
правотворчестве и систематизации, их разновидностях, некоторых процессуальных особенностях и юридико-технических требованиях. 

Монография предназначена для студентов и аспирантов юридиче
ских вузов, а также лиц, осуществляющих правотворческую деятельность на всех уровнях от федерального до локального. 

 
 

УДК 340.136 

ББК 67.022.14 

 
 
 

Рекомендована к изданию решением  

Совета по научной и редакционно-издательской деятельности  

ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России,  

протокол № 11 от 23 декабря 2019 года 

 
 
 

ISBN 978-5-91246-135-4                         © ФКОУ ВО Кузбасский институт 

ФСИН России, 2020 

ОГЛАВЛЕНИЕ 

 
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................. 4 

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЙНО-КАТЕГОРИАЛЬНЫЙ АППАРАТ, 

ПРИНЦИПЫ И НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ..... 7 
1.1.  Соотношение понятий, определяющих сущность правотворчества .. 7 
1.2.  Общеправовые и специальные принципы правотворчества  

и систематизации законодательства .................................................... 11 

1.3.  Соотношение системы права и системы законодательства 

применительно к правотворчеству и систематизации 
законодательства .................................................................................... 19 

1.4.  Нормативное регулирование правотворчества и систематизации  

в Российской Федерации ....................................................................... 24 

ГЛАВА 2. ИСТОЧНИКИ ПРАВА И ПРАВОТВОРЧЕСТВО ........... 28 

2.1.  Формы права и виды правотворчества ................................................ 28 
2.2.  Закон и законотворчество в Российской Федерации ......................... 33 
2.3.  Процессуальная сущность законотворчества ..................................... 42 
2.4.  Многообразие видов подзаконного правотворчества в Российской 

Федерации, механизм его реализации ................................................. 50 

2.5.  Особенности правотворческой техники .............................................. 55 

ГЛАВА 3. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ............. 63 

3.1.  Историческая справка о становлении систематизации 

законодательства, еѐ значение для правотворчества  
и юридической практики ...................................................................... 63 

3.2.  Учѐт, инкорпорация и консолидация как разновидности  

систематизации ...................................................................................... 69 

3.3.  Кодификация как особая форма систематизации нормативных 

правовых актов ....................................................................................... 74 

3.4.  Техника систематизации нормативных правовых актов ................... 79 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...................................................................................... 84 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ..................................................................... 86 

ПРИЛОЖЕНИЕ ...................................................................................... 94 

 

 
 

ВВЕДЕНИЕ 

 
Современное право в условиях политического, экономического и 

социального кризисов выступает важнейшим средством согласования 
интересов разных социальных групп, международных интересов. При 
этом, осложняющиеся правовые и иные общественные отношения, появление технических и социальных новаций влияют на систему права и систему законодательства, их существование и развитие, заставляя законодателя и исследователя искать новые пути регулирования отношений, 
более эффективные способы и средства при осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности. Однако в науке крайне 
редко обращается внимание на систематизацию законодательства, влияние еѐ на правоприменительную практику. В настоящей работе автор 
предлагает собственное видение единства правотворчества и систематизации законодательства, их неразрывную связанность. 

Проблемы правотворчества довольно активно исследовались 

раньше (С. С. Алексеев, М. И. Байтин, В. М. Баранов, Д. А. Керимов, 
В. Н. Кудрявцев, 
H. H. Вопленко, 
A. C. Пиголкин, 
C. B. Поленина, 

И. С. Самощенко, 
В. М. Сырых, 
Ю. А. Тихомиров, 
P. O. Халфина, 

А. Ф. Черданцев и др.), да и сейчас интерес к этому виду деятельности 
не пропадает 
(Ю. Г. Арзамасов, 
C. B. Бошно, 
H. A. Власенко, 

В. Д. Зорькин, 
В. Б. Исаков, 
В. Н. Карташов, 
Т. В. Кашанина, 

Н. П. Колдаева, 
В. В. Лапаева, 
Э. Г. Липатов, 
С. В. Синюков, 

Т. Я. Хабриева, В. И. Шепелев, И. И. Шувалов и др.), что, безусловно, 
поддерживает актуальность исследований в этой области. Однако система права и система законодательства разрастаются, объѐм правовой информации увеличивается с каждым днѐм, это требует внимательного отношения к процессу систематизации. А эта сфера чаще всего рассматривается вскользь, не получая должного освещения. Работы, касающиеся 
данной сферы, встретишь не часто (диссертационное исследование 
В. В. Ксено-фонтова «Систематизация российкого законодательства: 
принципы и процедуры», 2003 г.; коллективная монография «Систематизация законодательства как способ его развития», 2010 г., под общей редакцией В. А. Сивицкого и др.). 

В настоящей работе правотворчество и систематизация рассматри
ваются как части единого целого. Важно понимать, что не только правотворчество влияет на систему законодательства, справедливо также и обратное влияние системы законодательства и систематизации на процесс 
создания правовых норм. Видится, что при рассмотрении механизма 
правового регулирования как целостной системы воздействия на общественные отношения, процесс создания источников права и их систематизация должны рассматриваться в неразрывном единстве. 

По мнению А. С. Пиголкина, главной составляющей правотворче
ской деятельности является выработка и утверждение новых правовых 

норм. Изменение и отмена действующих норм является вторичным1. Такой подход вполне обоснован. Однако необходимо учитывать реалии современного мира. Действующее законодательство зачастую требует доработки и переработки устаревших правовых норм. Совершенно новое в 
правовом регулировании требуется не часто. Современное право в большей степени требует более совершенных форм систематизации и поддержания некой упорядоченности множества нормативного материала. 
Зачастую процессы правотворчества и систематизации неразрывны. 

Г. Т. Чернобель высказывается о практической рациональности за
конотворческого процесса, его содержательной сложности, которые требуют теоретически упорядоченной системы социальных знаний, составляющих в совокупности науку законотворческого мышления. Стоит заметить, что действующий федеральный государственный образовательный стандарт по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция 
(уровень бакалавриата) в качестве одного из видов профессиональной 
деятельности, к которым готовятся выпускники, освоившие программу 
бакалавриата называет нормотворческую (п. 4.3), предполагая формирование одной из профессиональных компетенций — способность участвовать в разработке нормативных правовых актов в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности (ПК-1) (п. 5.4)2. Федеральный 
государственный образовательный стандарт по направлению подготовки 
40.04.01 Юриспруденция (уровень — магистратура)3 также предусматривает правотворчество как одну из форм деятельности, основы которой 
формируются в ходе образовательного процесса. 

Запрос вакансий на должность, предполагающую нормотворче
скую деятельность, также демонстрирует востребованность кадров, владеющих правотворческими навыками. Напр., в октябре 2016 г. в Госкорпорацию по космической деятельности «Роскосмос» требовался сотрудник для реализации следующих функций:  

 подготовка (участие в подготовке) проектов законодательных и 

иных нормативных правовых (правовых) актов Российской Федерации, 
нормативных правовых (правовых) актов Госкорпорации «Роскосмос» 
(далее — Корпорация); 

 осуществление правовой и антикоррупционной экспертиз про
ектов нормативных правовых (правовых) актов Корпорации, антикор
 

1 Теория государства и права : учебник / А. С.  Пиголкин и др. М., 2008. С. 422. 
2 Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта выс
шего образования по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата) : приказ Минобрнауки России от 01.12.2016 № 1511 (ред. от 11.01.2018) // Официальный 
интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 29.12.2016 (дата обращения: 09.10.2019). 

3 Об утверждении и введении в действие федерального государственного образова
тельного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 
030900 Юриспруденция (квалификация (степень) «магистр») : приказ Минобрнауки РФ от 
14.12.2010 № 1763 (ред. от 31.05.2011) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. 04 апреля. № 14. 

рупционной экспертизы нормативных правовых актов Корпорации, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, 
устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер; 

 участие в работе по отбору и направлению нормативных право
вых актов Корпорации на государственную регистрацию в Минюст России, сопровождение государственной регистрации нормативных правовых актов Корпорации в Минюсте России; 

 подготовка заключений по проектам законодательных и иных 

нормативных правовых актов Российской Федерации; 

 осуществление мониторинга правоприменения в отношении за
конодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области космической деятельности и в смежных сферах, анализ 
изменений действующего законодательства Российской Федерации; 

 разработка (участие в разработке) предложений по совершен
ствованию государственного управления в сфере деятельности Корпорации и по уточнению еѐ полномочий, регламентация реализации которых 
требует разработки нормативных правовых актов; 

 представление интересов Корпорации в суде по делам об оспа
ривании нормативного правового акта Корпорации и о признании нормативного правового акта Корпорации недействующим и др4. 

Безусловно, специалисты по подобным вакансиям требуются не 

часто. Однако юрист в различных организациях так или иначе осуществляет нормотворческую, экспертную деятельность и учѐт нормативных 
правовых актов. Поэтому, очевидно, любой юрист должен понимать 
сущность этих видов деятельности, их целевую направленность.  
 
 

 

4 Вакансии юристов. — URL: http://www.lawfirm.ru/vacancy/index.php?id=10851 (дата 

обращения: 10.10.2019). 

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЙНО-КАТЕГОРИАЛЬНЫЙ АППАРАТ, 

ПРИНЦИПЫ И НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 
 
 

1.1.  Соотношение понятий, определяющих сущность правотворчества 

 
В теории права в целом и теории правотворчества, в частности, до 

сих пор не сложилось единого понимания используемых терминов. Есть 
убеждение, что несмотря на кажущуюся для понимания простоту правотворчества, первое впечатление оказывается всѐ же обманчивым. При 
этом, «правильное понимание того или иного явления упорядочивает 
знания, систематизирует их, обеспечивает целостность научного видения 
изучаемого явления, оптимальность его осознания»5.  

Неоспорим факт практической значимости правотворчества и его 

результатов для правового регулирования. Неточности и ошибки, допускаемые при создании правовой нормы, сказываются на правовом регулировании, снижении эффективности действия права в целом. Говоря о 
теории правотворчества, стоит сказать, что терминологическое разнообразие зачастую порождает подмену понятий и стирание граней осмысления не только в теоретическом смысле, но и оказывает своѐ негативное 
воздействие на правотворческую практику. Прежде всего, речь идѐт о 
понятии «правотворчество» и связанных с процессом создания права. 
Это наглядно видно при анализе учебной литературы, где предлагаются 
два основных подхода при определении сущности понятия правотворчества при том, что в науке к определению понятия «правотворчество» 
единство отсутствует6.  

В рамках первого подхода под правотворчеством понимается фор
ма государственной деятельности, направленная на создание правовых 
норм, а также на дальнейшее их совершенствование, изменение или отмену, основанную на познании объективных социальных потребностей и 
интересов общества (А. С. Пиголкин, И. Н. Сенякин, В. М. Сырых)7.  

Второй подход предлагает понимать правотворчество как деятель
ность государственных органов (народа при референдуме) и должностных 

 

5 Законотворчество в Российской Федерации : научно-практическое и учебное посо
бие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 17. 

6 См., напр.: Чечельницкий, И. В. Справедливость и правотворчество : монография. 

М., 2017. С. 44–48. 

7 См., напр.: Теория государства и права : учебник / А. С. Пиголкин и др. М., 2008. 

С. 422; Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 
М., 2004. С. 415; Сырых, В. М. Теория государства и права : учебник для вузов. М., 2005. 
С. 175; Жинкин, С. А., Чернявская, Т. М. Некоторые проблемы реализации принципов правотворчества в современной России // Общество и право. 2016. № 2 (56). С. 22. 

лиц по изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов 
(В. К. Бабаев, Л. А. Морозова, А. Н. Чашин, В. Я. Любашиц)8. 

При анализе данных позиций встаѐт вопрос неопределѐнности ре
зультата правотворчества: в первом случае это правовая норма, а во втором — нормативный правовой акт. Очевидно, что эти явления неразрывно связаны друг с другом. Однако субъект правотворчества создаѐт правовую норму в форме нормативного правового акта или иной форме. И 
всѐ-таки основополагающим результатом, по нашему убеждению, выступает норма права. Это позволяет нам рассматривать, например, локальные нормативные акты как правовые, так как они в соответствии со 
ст. 8 Трудового кодекса РФ содержат нормы трудового права. Также 
подтверждая высказанную позицию, стоит сказать, что правотворчеством называется процесс создания не только нормативного правового 
акта, а всех формально-юридических источников права, к которым также 
относятся нормативный договор и судебный прецедент. 

Ещѐ один вопрос сущностного характера, который вызывает тер
минологическую неопределѐнность, связан с пониманием начальной 
стадии процесса правотворчества. При осмыслении правотворчества 
сложились два подхода: в узком смысле и в широком смысле9. В узком 
смысле под правотворчеством подразумевается сам процесс создания 
правовых норм компетентными органами. Но правотворчество — это не 
только установленный процессуальный порядок, не менее важным выступает информационно-познавательный аспект, позволяющий изучать, 
обнаруживать и отбирать объекты будущего правового регулирования10. 
Этот нюанс компенсируется широкой трактовкой данного процесса, который возникает с момента правотворческого замысла и завершается 
практической реализацией юридической нормы (подготовка, принятие, 
опубликование и т. д.)»11. Таким образом, по сути, эти два подхода отличаются длительностью и определением начала процесса создания права 
(нормы права): с точки зрения широкого подхода началом правотворчества выступает формирование идеи о необходимости создания правовой 
нормы, а с позиции узкого подхода — первая стадия официального процесса правотворчества — законодательная инициатива.  

По изучаемому вопросу имеется и несколько иной подход — выде
ление двух основных стадий при создании закона: неофициальной и 
официальной. Неофициальная стадия включает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного 

 

8 См., напр.: Теория государства и права : учебник / под ред. В. К. Бабаева. М., 2007. 

С. 348; Морозова, Л. А. Теория государства и права : учебник. М., 2005. С. 278; Чашин, А. Н. 
Теория государства и права : учебник. М., 2008. С. 415; Любашиц, В. Я. Теория государства и 
права : учебник. Ростов н/Д, 2010. С. 521. 

9 Законотворчество в Российской Федерации : научно-практическое и учебное посо
бие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 18–19. 

10 Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 33. 
11 См., напр.: Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и 

А. В. Малько. М., 2004. С. 412. 

акта, что носит подготовительный характер и не порождает правовых последствий. Официальное оформление государственной воли в нормах 
права заключается в создании сначала проекта нормативного правового 
акта, а затем и самого нормативного правового акта, имеющего обязательный характер12. Н. Н. Аверьянова и Е. О. Локтионова, фактически 
транслируя этот же подход, используют иную терминологию: «законодательный процесс» и «законотворческий процесс»13. 

Однако имеется и ещѐ одна позиция, которая видится более логич
ной и правильной — использовать для обозначения разных процессов 
при создании права различную терминологию, которая также активно 
используется в теории права. Речь идѐт о понятиях «правотворчество» и 
«правообразование». 

Правообразование включает в себя научный анализ, оценку дей
ствительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом 
регулировании, максимальный учѐт общественного мнения, предложений и замечаний14. Правообразование начинается с момента возникновения идеи или дискуссии о необходимости правового регулирования, завершение этого процесса может быть различным: идея может и не воплотиться в проект нормативного правового акта, а может завершиться 
успешным законом. Убеждены, что правотворчество является частью 
процесса правообразования.  

Соотношение понятий «правотворчество» и «правообразование» 

крайне редко становится объектом исследования. Это в большей степени 
проблема философии права, даже не теории. Учебная литература по дисциплине «Теория государства и права» практически не использует понятие «правообразование», раскрывая только лишь сущность, принципы и 
видовое разнообразие правотворчества. Это вполне логично, особенно 
если учесть, что дисциплина преподаѐтся на первых курсах юридических 
факультетов, когда студентам, вчерашним школьникам, приходится 
осваиваться в сложной правовой действительности. Однако сама дискуссия о соотношении понятий имеет важное значение. Это объясняется не 
только понятийной точностью, необходимой как теории, так и практике, 
но и распределением функций между государством и обществом при создании права, это особенно важно в условиях формирования и существования гражданского общества. Не менее важно понимать, что принимаемое решение правового характера всегда связано с отвественностью 
субъектов, участвующих в процессе. Сложность правообразвания с юридической точки зрения заключается в невозможности еѐ планирования и 
определения сроков, что для юриспруденции обязательно необходимо. 

 

12 См., напр.: Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова 

и А. В. Малько. М., 2004. С. 412. 

13 Аверьянова, Н. Н., Локтионова, Е. О. Экспертиза законопроектов в законотворче
ском процессе России: правовая теория и классификация // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: экономика, управление, право. 2016. Т. 16. № 1. С. 107. 

14 Теория государства и права : учебник / А. С. Пиголкин и др. М., 2008. С. 424. 

Некоторые исследователи пытаются усмотреть в правообразовании элементы стихийные и плановые15. Очевидно одно — правообразование более сложное для понимания и определения явление нежели правотворчество. Вероятно начальная стадия правообразвания менее предсказуема, 
нежели юридизированное правотворчество. Однако стоит заметить, что и 
правотворчеству характерна неопределѐнность, стихийность, и праву в 
целом. 
В. В. Трофимов, исследуя 
понятие 
«правообразование» 
с  

философско-правовой позиции приходит к выводу, что единого подхода 
к определению искомого понятия нет (вероятно и быть не может) по 
причинам разного рода: «естественно-исторического» порядка; неопределѐнности соотношения объективного и субъективного в правотообразовании; требования рационального в официальном правотворчестве и  
т. д.16 

Спорным при этом является отнесение так называемой неофици
альной стадии правообразования (от возникновения идеи до подготовки 
проекта нормативного правового акта) к правовым процессам. Ведь не 
всякая идея приводит к созданию концепции законопроекта, тем более к 
законопроекту или закону. Однако, если социальная проблема достигла 
такой степени, что требует правового регулирования, то есть осознанно 
понимается пробельность действующего законодательства, убеждены, 
что это уже и есть «вхождение общественных отношений в правовое 
пространство».  

Пробел законодательства может не иметь восполнения по разным 

причинам: неготовность социума к новому правопорядку; отсутствие соответствующего проекта закона или просто отсутствие необходимости 
правового регулирования данных отношений. Но даже в последнем случае, рассматривая возможность правовой регламентации социальной 
проблемы, субъект правотворчества рассматривает данную социальную 
проблему с позиции права, то есть, предполагает использовать правовые 
средства для разрешения данной проблемы. Не всегда эти средства оказываются наиболее рациональными, как, например, в случае с ограничением продажи и употребления спиртных напитков, реализация которого 
(ограничения) в нашем государстве на разных исторических этапах решалась по-разному от абсолютной свободы до полного запрета. Тем не 
менее, вне зависимости от действующего механизма правового регулирования, эти общественные отношения находятся сегодня в правовом 
поле и до сих пор являются дискуссионными (напр., периодически выдвигается предложение об увеличении возраста для разрешѐнного употребления спиртных напитков). Спорные с позиции необходимости правовой регламентации вопросы, такие как запрет/разрешение употребления наркотиков, прерывания беременности и др., несмотря на отсутствие 
правой регламентации, всѐ же можно отнести к правовым, уже на том 

 

15 Трофимов, В. В. Логико-теоретические аспекты построения дефиниции понятия 

«правообразование» // Юридическая техника. 2008. № 2. С. 52–53. 

16 Там же. С. 54.