Право и институты Европейского Союза. Современный этап эволюции

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2022

Л. М. Энтин
Право и институты
Европейского Союза
Современный этап эволюции

Учебное пособие

2е издание, переработанное

УДК 341.171(4)EU(075.8)
ББК 67.910.621(4)я731
Э67

Об авторе

Лев Матвеевич Энтин — почетный профессор МГИМО (У) МИД
России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель
науки РФ, почетный работник МИД России. Его перу принадлежат
сотни книг и статей по конституционному праву зарубежных стран и
европейскому праву.

Энтин Л. М.
Э67
Право и институты Европейского Союза. Современный
этап эволюции : учебное пособие / Л. М. Энтин. — 2е изд., перераб. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2022. — 288 с.

ISBN 9785917687414 (Норма)
ISBN 9785160120157 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161046630 (ИНФРАМ, online)

Учебное пособие содержит анализ основных программных установок, лежащих в основе эволюции права и институциональной системы
Европейского Союза в том виде, как они закреплены в Лиссабонском
договоре о реформе 2007 г. Основное внимание уделяется анализу и характеристике реализации постановлений Договора. Дается оценка тех
сбоев в области внутренней и внешней политики ЕС, которые создают
угрозу институциональному процессу.
В первом издании книга называлась «Право Европейского Союза.
Современный этап эволюции».
Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных сотрудников,
а также специалистов в области международного права и международных отношений, работников органов государственной власти, юристовпрактиков и представителей деловых кругов, участвующих в развитии отношений между Россией и Европейским Союзом.

УДК 341.171(4)EU(075.8)
ББК 67.910.621(4)я731

ISBN 9785917687414 (Норма)
© Энтин Л. М., 2009
ISBN 9785160120157 (ИНФРАМ, print)
© Энтин Л. М., 2016,
ISBN 9785161046630 (ИНФРАМ, online)
© с изменениями

Содержание

Список сокращений .................................................................................8

Предисловие ко второму изданию ...........................................................9

Введение ................................................................................................17

Часть I. Становление права Европейского Союза,
его природа и особенности

Глава 1. Лиссабонский договор о реформе 2007 г.,
его содержание и значение ............................................................21
1.1. Причины разработки Договора о реформе
и процедура его вступления в силу .......................................21
1.2. Юридическая природа и правосубъектность
Европейского Союза согласно Договору о реформе ...........26
1.3. Структура Договора о реформе и систематизация права
Европейского Союза .............................................................33

Глава 2. Формирование единой правовой системы
Европейского Союза ......................................................................40
2.1. Понятие права Европейского Союза и его особенности ....40
2.2. Ликвидация системы трех опор
и создание единого правопорядка Европейского Союза ....46
2.3. Сфера ведения и основные категории компетенции
Европейского Союза .............................................................49
2.4. Правовая природа Европейского Союза
и особенности его построения и функционирования .........54

Глава 3. Основные устои, цели, задачи и принципы
Европейского Союза ......................................................................63
3.1. Общие положения .................................................................63
3.2. Основные ценности и устои Европейского Союза .............65
3.3. Цели Европейского Союза ...................................................69
3.4. Принципы Европейского Союза ..........................................78

Глава 4. Источники права Европейского Союза ....................................89
4.1. Понятие и виды источников права Европейского Союза ...89
4.2. Учредительные договоры и приравненные к ним акты ......93

4.3. Источники вторичного права ...............................................98
4.4. Судебная практика ..............................................................100
4.5. Международные договоры и соглашения
как источник права Европейского Союза ..........................102
4.6. Общие принципы права Европейского Союза ..................108

Глава 5. Нормотворческая деятельность
и процедура принятия обязательных решений .............................111
5.1. Формирование нормотворческих процедур .......................111
5.2. Порядок пересмотра и изменения учредительных актов ...112
5.3. Законодательная процедура и ее разновидности ...............116
5.4. Условия и порядок реформирования процедур .................123
5.5. Исполнение решений ..........................................................130

Часть II. Институциональная система Европейского Союза:
состояние и перспективы

Глава 6. Общие начала и принципы построения
и функционирования институциональной системы ......................133
6.1. Основные понятия ..............................................................133
6.2. Новеллы в институциональной сфере,
вводимые Договором о реформе ........................................135
6.3. Институты и право ..............................................................140

Глава 7. Европейский совет .................................................................144
7.1. Статус Европейского совета и его пересмотр ....................144
7.2. Состав и структура Европейского совета ...........................145
7.3. Полномочия и порядок деятельности ................................148

Глава 8. Совет Европейского Союза ....................................................152
8.1. Статус Совета Европейского Союза ...................................152
8.2. Состав и структура Совета Европейского Союза ..............154
8.3. Полномочия и порядок деятельности
Совета Европейского Союза ...............................................159

Глава 9. Европейская комиссия ...........................................................163
9.1. Статус Европейской комиссии ...........................................163
9.2. Порядок формирования, состав и структура
Европейской комиссии .......................................................166
9.3. Компетенция и полномочия Европейской комиссии .......172

Глава 10. Европейский парламент .......................................................180
10.1. Общие положения .............................................................180
10.2. Порядок формирования и состав Европарламента .........184
10.3. Полномочия Европарламента ...........................................191

6
Содержание

Глава 11. Судебная система Европейского Союза ...............................203
11.1. Роль и место судебных органов
в институциональной системе Европейского Союза ......203
11.2. Порядок формирования, функционирования
и разграничение компетенций судов
Европейского Союза .........................................................208
11.3. Суд Европейского Союза и Европейский Суд
по правам человека ...........................................................216

Глава 12. Европейский центральный банк и Счетная палата ...............223
12.1. Европейский центральный банк и зона евро ...................223
12.2. Счетная палата ...................................................................230

Глава 13. Правовые основы внешней политики Европейского Союза:
Общая внешняя политика и политика безопасности
и Общая политика безопасности и обороны ................................234
13.1. Концептуальные основы и правовое обеспечение ..........234
13.2. Ревизия и новеллы ............................................................237
13.3. Руководство и управление внешней политикой
Европейского Союза .........................................................241
13.4. Европейская служба внешних действий ..........................247
13.5. Санкционная политика как инструмент
Общей внешней политики и политики безопасности
Европейского Союза .........................................................258

Заключение ..........................................................................................261

Приложение. Рабочая программа по дисциплине
«Право и институты Европейского Союза» .................................263

Содержание
7

Список сокращений

Договор о Сообществе — Договор об учреждении Европейского сообщества
Договор о реформе, ДР или Лиссабонский договор — Договор об изменении
Договора о Европейском Союзе и Договора об учреждении Европейского сообщества
ДЕС — Договор о Европейском Союзе
ДФЕС — Договор о функционировании Европейского Союза
Евратом — Европейское сообщество по атомной энергии
ЕКПЧ — Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод
ЕОУС — Европейское объединение угля и стали
ЕСВД — Европейская служба внешних действий
ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека
Европол — Европейская полицейская организация
Евроюст — Европейская организация правового сотрудничества
ЕС — Европейский Союз
ЕСЦБ — Европейская система центральных банков
ЕЦБ — Европейский центральный банк
ЕЭС — Европейское экономическое сообщество
Комиссия, ЕК — Европейская комиссия
КОРЕПЕР (от французской аббревиатуры COREPER) — Комитет постоянных представителей
МВФ — Международный валютный фонд
МПК — Межправительственная конференция
ОВПБ — Общая внешняя политика и политика безопасности
ОЗП — общая законодательная процедура
ОИПБ — Общая иностранная политика и политика безопасности
ОПБО — Общая политика безопасности и обороны
СДГС — Суд по делам гражданской службы
СЕС — Совет Европейского Союза
СЗП — специальная законодательная процедура
СПИ — Суд первой инстанции
СОЮ — Суд общей юрисдикции
УПС — Унифицированный патентный суд
ЭВС — Экономический и валютный союз

Предисловие ко второму изданию

Интеграционные процессы в современном мире характеризуются
их активизацией и углублением. Одним из наглядных тому примеров
служит ситуация, которая складывается в европейском регионе.
Именно здесь создаются наиболее продвинутые интеграционные образования. К их числу относятся, в частности, Европейский Союз
(ЕС), истоки которого датируются 1951 г. (Европейское объединение
угля и стали), и Евразийский экономический союз (ЕАЭС), начавший функционировать с 2015 г.
Настоящая работа посвящена праву и институциональной системе
Европейского Союза. Причин, побудивших автора обратиться к этой
теме, по меньшей мере три. Вопервых, внушительный опыт, накопленный ЕС за годы его существования. Его использовали, в частности, при строительстве ЕАЭС. Вовторых, заинтересованность Российской Федерации в развитии отношений с ЕС, на долю которого
приходится около 50% внешнеторгового оборота России. Втретьих,
уникальность правовых параметров Европейского Союза. Напомним
основные.
В рамках ЕС создан Экономический и валютный союз, собственной валютой которого стал евро. Учрежден институт гражданства ЕС.
Создана оригинальная институциональная система. Она, в частности,
включает Европейский парламент, депутаты которого избираются путем всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании. Его роль и
значение все более возрастают. Формируется пространство свободы,
безопасности и законности. В рамках ЕС обеспечивается коммунитаризация шенгенских договоренностей. Структурируется и реализуется Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) и Общая политика безопасности и обороны (ОПБО). Создана самостоятельная наднациональная правовая система. В установлениях и
нормах права ЕС закреплены основы и порядок функционирования
интеграционного механизма.
Право ЕС — один из главных системообразующих элементов интеграции. Опыт не всегда позитивен. Но знать этот опыт необходимо
по целому ряду причин.
С момента вступления Лиссабонского договора в силу (с декабря
2009 г.) прошло более шести лет. Срок хотя и небольшой, но вполне

достаточный для того, чтобы раскрыть значимость обновленных учредительных актов и оценить практику их применения.
Договор о Европейском Союзе (ДЕС) и Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) образуют правовую основу Европейского Союза. Они примерно на 80% воспроизводят положения
проекта Конституции для Европы. Попытка конституционализации
ЕС закончилась провалом. Но существенные изменения в праве ЕС,
намеченные в этом проекте, нашли закрепление в обновленных учредительных договорах.
Многие намеченные в ДР реформы подлежали осуществлению в
определенных временных рамках. Процесс ратификации Лиссабонского договора затянулся, а это неизбежно повлекло за собой некоторые изменения и подвижки в реализации намеченных реформ. Так,
многие институциональные перемены были привязаны к парламентским выборам. Но они состоялись в 2009 г., еще до вступления
Договора в силу. Соответственно, практическая реализация ряда реформ была перенесена на более поздние сроки. Результаты этих изменений рассмотрены и охарактеризованы в этой книге.
Авторы Лиссабонского договора настойчиво уверяли, что новый
учредительный акт не предусматривает никаких существенных изменений. Эта формула присутствует и в обновленном ДЕС, и в ДФЕС
(такое наименование получил прежний Договор об учреждении Европейского сообщества). Уже одно это давало понять, что грядут серьезные перемены.
Для того чтобы должным образом оценить масштаб и значимость
перемен, необходимо хотя бы очень кратко напомнить, что предшествовало реформам. В 1950е гг. было создано Европейское сообщество
и сформировалось право Сообществ. В 1992 г. был учрежден Европейский Союз. Правовая система нового интеграционного объединения включала две составляющие: право Сообществ и право Союза.
Уже к началу третьего тысячелетия стало очевидно, что дальнейшее
развитие и углубление интеграционного процесса требует кардинальных перемен. Попыткой их реализации стала идея конституционализации Союза.
Проект Конституции для Европы был разработан в кратчайшие
сроки и одобрен Европейским конвентом. Конституционный договор
был подписан руководителями всех государств — членов ЕС. Казалось, остался один шаг для превращения ЕС в некую новую сверхдержаву. Однако он не был сделан. Отрицательные результаты ратификации во Франции и Нидерландах привели к приостановке, а затем и к
формальному отказу от конституционализации Союза. После некоторого периода застоя и растерянности было решено вернуться к дейст10
Предисловие ко второму изданию

вующей системе двух основных учредительных договоров. При этом
утверждается, что ничего важного не меняется. На основе обновленных договоров могли быть осуществлены, пусть даже в усеченном виде, необходимые для прогресса интеграции реформы. В 2007 г. Договор был подписан. Опасение новых неудач в процессе ратификации
и заставило сформулировать и внести в обновленные учредительные
акты утверждение, что новые основополагающие акты, объединенные
под общим наименованием «Лиссабонский договор о реформе», ничего, по существу, не меняют. Несмотря на некоторые сложности в ходе
ратификационного процесса, его удалось успешно завершить. Новый
учредительный акт был ратифицирован всеми государствами — членами ЕС и с декабря 2009 г. вступил в силу.
В предшествующем издании книги дан первичный анализ Лиссабонского договора и в целом положительно оценен тренд позитивного развития, который заложен в этом основополагающем документе.
Данная оценка распространялась не только на два обновленных основополагающих договора — ДЕС и ДФЕС, но и на все другие документы, охватываемые наименованием «Лиссабонский договор». Он
включает, в частности, Хартию основных прав ЕС, которой отныне
придается юридически обязательный характер (ст. 6 ДЕС). Однако
почти каждый блок рассмотренных в книге проблем завершался
очень серьезной авторской оговоркой: окончательная оценка рассматриваемого акта может быть дана только при учете практики его применения.
До подписания в 1994 г. Президентом РФ Б. Н. Ельциным Соглашения о партнерстве и сотрудничестве отношение к праву ЕС в России было весьма скептическим. Впрочем, еще и сегодня многие российские исследователи относят право ЕС к региональной разновидности международного права. Может быть, данная книга еще раз
подтвердит, что это необоснованная оценка.
Накопленный опыт реализации Лиссабонского договора позволяет сделать некоторые выводы. Главный из них заключается в том, что,
увы, по многим показателям приходится дать неудовлетворительную
оценку (пятерка — за Договор, двойка — за его исполнение).
Чтобы не быть голословными, приведем некоторые факты.
В сфере внутриполитической деятельности Союза (ч. 3 ДФЕС,
ст. 26—197) вопреки велеречивым заявлениям и положительным декларациям обнаружились острые противоречия и диспропорции. Во
многих странах ЕС резко возросли и усилились экономическая, финансовая и социальная нестабильность и напряженность. В той или
иной степени они затронули такие страны, как Португалия, Испания,

Предисловие ко второму изданию
11

Италия и др. Пожалуй, самым наглядным примером происходящего
может служить ситуация, сложившаяся в Греции.
Отсутствие должного предварительного контроля в бюджетной и
финансовой сфере в целом (новый банковский договор еще не ратифицирован), чрезмерные ставки по кредитам со стороны ЕС, ЕЦБ и
МВФ, а также ряд внутренних причин, среди которых доминирует
коррупция, поставили Грецию на грань дефолта. Дело дошло до угрозы его объявления и выдворения Греции из состава еврозоны и даже,
возможно, из состава ЕС. Особенно резко против смягчения условий
погашения задолженности и за отказ в структуризации долгов выступил главный кредитор — Германия. Но, несмотря на риск эвентуальных последствий отрицательного решения для других страндебиторов и возможного нарастания кризиса в масштабах ЕС в целом, были
проведены весьма сложные и трудные переговоры. Они закончились
достижением некоторого компромисса. Сказать, однако, что урегулированы все проблемы, конечно, нельзя. Ни еврозона, ни ЕС не распались, однако говорить о светлом будущем ни одна из сторон не решается.
Среди привлекающих внимание правовых последствий кризиса
можно отметить заметное усиление роли и значения Еврогруппы.
В качестве неформального института она объединяет в своих рядах
министров финансов всех стран зоны евро. Именно в рамках этой
группы прорабатывались условия и предложения по урегулированию
ситуации. Вслед за этим достигнутые решения утверждались на саммите стран еврозоны. Дело дошло даже до того, что президент Франции Ф. Олланд выступил с предложением создать правительство еврозоны. (Интересно, что именно Франция инициировала многие интеграционные проекты, начиная с ЕОУС, но она же и провалила
многие из них. Отказ в ратификации проекта образования Европейского оборонительного сообщества — один из самых наглядных тому
примеров.) Угрожая выходом из состава ЕС, особых льгот и привилегий, в частности в социальной сфере, потребовала для себя Великобритания. Соответствующее соглашение подписано. На референдум,
назначенный на 23 июня 2016 г., будет вынесен вопрос о выходе из
ЕС. Процедура и условия подобного выхода определены в ДЕС в редакции Лиссабонского договора (ст. 50).
Не все спокойно и на пространстве свободы, безопасности и законности (зачастую вместо «законности» в переводах используется
термин «правосудие», хотя он и не всегда адекватен). Многие западные исследователи считают, что структурирование — одно из главных
достижений Лиссабонского договора. Он серьезно изменил первона12
Предисловие ко второму изданию

чальную схему, установленную Амстердамским договором. Одной из
самых острых проблем в последние годы оказалась борьба с нелегальной иммиграцией. Как это ни парадоксально, мощный толчок массовой миграции дала «арабская весна», поддержанная ЕС. Итогом
«арабской весны» стали кровавые схватки в борьбе за власть, междоусобица, резкое нарастание терроризма, самое опасное проявление
которого — движение за создание исламского халифата — ИГИЛ. Это
он устраивает кровавые казни пленных и отступников путем публичного отрезания головы.
Особенно мощный поток незаконных мигрантов хлынул в Европу
из стран Африки и Ближнего Востока. По официальным данным
Главного управления уполномоченного по вопросам миграции ООН,
только в первом полугодии 2015 г. число беженцев превысило 150 тыс.
человек. По неофициальным данным, число беженцев в 2015 г. превысило 1 млн человек. Сотни людей погибают при крушении утлых
суденышек, перевозящих беженцев. Те, кто добирается до берега, явно не обласканы спасателями. Бремя расходов легло на средиземноморские страны, особенно на Италию, все ту же Грецию и Македонию. Принятое Комиссией решение об установлении квот и распределении мигрантов по отдельным странам не встретило единогласной
поддержки. Средиземноморское пространство сотрудничества, предусмотренное актами ЕС, практически не сработало.
Еще печальнее оказалась участь восточного европейского добрососедства и партнерства. Попытки его продвижения на восток привели к катастрофе, причем таких масштабов, с которыми ранее ЕС не
сталкивался. Самым печальным событием для Европы стала, во многом по вине ЕС, гражданская война в Украине. Она явилась прямым
следствием инициации государственного переворота и свержения законного правительства.
Напомним очень кратко, что происходило. Камнем преткновения
стал вопрос о подписании договора об экономической ассоциации
Украины и ЕС. Правительство сочло необходимым отложить решение
до уточнения условий ассоциации. Несогласные начали энергичную
антиправительственную кампанию. В результате переговоров с лидерами оппозиции было достигнуто компромиссное соглашение о проведении досрочных парламентских и президентских выборов в декабре 2014 г. Гарантами соглашения выступили министры иностранных
дел ФРГ, Франции и Польши, участвовавшие в переговорах (представитель Президента РФ присутствовал в качестве наблюдателя). Сложившейся ситуацией воспользовались крайне правые националистические силы и неонацисты. Они использовали паузу в переговорах для

Предисловие ко второму изданию
13