Стратегическое планирование и градорегулирование на муниципальном уровне

А. C. Пузанов, Э. К. Трутнев 
Э. Маркварт, Р. А. Попов
М. Д. Сафарова

Стратегическое 
планирование
и градорегулирование
на муниципальном
уровне

Учебное пособие

| И  ДЕЛО |

Москва | 2021

УДК 342
УДК 342
ББК 67/401
ББК 67/401
     П88
     П88

РЕЦЕНЗЕНТЫ:
РЕЦЕНЗЕНТЫ:

Жихаревич Б. С.
Жихаревич Б. С., д-р экон. наук, профессор, 
, д-р экон. наук, профессор, 

директор Ресурсного центра по стратегическому планированию 
директор Ресурсного центра по стратегическому планированию 

при Леонтьевском центре, главный научный сотрудник Института проблем 
при Леонтьевском центре, главный научный сотрудник Института проблем 

региональной экономики РАН
региональной экономики РАН

                           канд. экон. наук, заместитель директора Департамента 
                           канд. экон. наук, заместитель директора Департамента 

стратегического развития и инноваций Минэкономразвития России, доцент 
стратегического развития и инноваций Минэкономразвития России, доцент 

НИУ ВШЭ
НИУ ВШЭ

Авторы:
Авторы:
Пузанов А. С. 
Пузанов А. С. (темы 1.1, 1.4, 1.6).
(темы 1.1, 1.4, 1.6).

Трутнев Э. К. 
Трутнев Э. К. (темы 2.1–2.4, 2.9 — 
(темы 2.1–2.4, 2.9 — в соавт. с М. Д. Сафаровой).
в соавт. с М. Д. Сафаровой).

Маркварт Э.
Маркварт Э. ( (введение, тема 1.3 — 
введение, тема 1.3 — в соавт. с Р. А. Поповым).
в соавт. с Р. А. Поповым).

Попов Р. А.
Попов Р. А. ( (темы 1.2, 1.3, 1.5
темы 1.2, 1.3, 1.5).).

Сафарова М. Д. 
Сафарова М. Д. (темы 2.5–2.8, 2,9 — 
(темы 2.5–2.8, 2,9 — в соавт. с Э. К. Трутневым).
в соавт. с Э. К. Трутневым).

Пузанов, А С., Трутнев, Э. К., Маркварт, Э., Попов Р. А., Сафарова, М. Д.
Пузанов, А С., Трутнев, Э. К., Маркварт, Э., Попов Р. А., Сафарова, М. Д.

Стратегическое планирование и градорегулирование на муниципальном 
Стратегическое планирование и градорегулирование на муниципальном 

уровне: учебное пособие / А.
уровне: учебное пособие / А. С. Пузанов, Э.
С. Пузанов, Э. К. Трутнев, Э. Маркварт, Р.
К. Трутнев, Э. Маркварт, Р. А. Попов, 
А. Попов, 

М.
М. Д. Сафарова
Д. Сафарова. —
. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 
 М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2021. — 354 с.
2021. — 354 с.

ISBN 
ISBN 978-5-85006-333-7

Учебное пособие подготовлено по заказу Высшей школы государственноУчебное пособие подготовлено по заказу Высшей школы государственно
го управления Российской академии народного хозяйства и государственной 
го управления Российской академии народного хозяйства и государственной 
службы при Президенте РФ. Второй тираж издания подготовлен кафедрой 
службы при Президенте РФ. Второй тираж издания подготовлен кафедрой 
территориального развития им. В.Л. Глазычева Института общественных наук 
территориального развития им. В.Л. Глазычева Института общественных наук 
РАНХиГС в целях подготовки кадров специалистов в области территориальРАНХиГС в целях подготовки кадров специалистов в области территориального планирования и развития. Может быть также рекомендовано к изучению 
ного планирования и развития. Может быть также рекомендовано к изучению 
лицам, интересующимся вопросами стратегического планирования и градолицам, интересующимся вопросами стратегического планирования и градорегулирования на муниципальном и региональном уровнях, студентам и аспирегулирования на муниципальном и региональном уровнях, студентам и аспирантам профильных направлений.
рантам профильных направлений.

Публикуется в авторской редакции.
Публикуется в авторской редакции.

УДК 342
УДК 342
ББК 67.401
ББК 67.401

ISBN 
ISBN 978-5-85006-333-7

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2021
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2021

П88

Ветров Г. Ю.
Ветров Г. Ю.,



ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 9

Раздел 1
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ 
НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  15

1.1. Основные понятия и подходы в стратегическом 
планировании. Стратегическое планирование 
и комплексное социально-экономическое развитие  .  .  . 15
1.1.1. Понятия стратегического планирования и Стратегии   .  .  .  . 15
1.1.2. Задачи и принципы стратегического планирования 
на муниципальном уровне.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 24
1.1.3. Типичные проблемы формирования документов 
стратегического планирования на муниципальном уровне   .  .  .  . 33
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 40

1.2. Правовое регулирование стратегического 
планирования. Особенности и проблемы современного 
правового регулирования стратегического 
планирования в России   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 41
1.2.1. История правового регулирования 
стратегического планирования в России  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 41
1.2.2. Современные особенности правового 
регулирования стратегического планирования в России .  .  .  .  .  . 45
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 51

1.3. Организация процесса стратегического 
планирования на муниципальном уровне  .  .  .  .  .  .  .  .  . 51
1.3.1. Место стратегического планирования 
в системе планирования на муниципальном уровне.  .  .  .  .  .  .  . 51
1.3.2. Координация стратегического планирования 
на муниципальном, региональном и федеральном уровнях  .  .  .  . 61
1.3.3. Основные участники стратегического 
планирования, их взаимодействие .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 63
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 77



1.4. Основные этапы стратегического планирования .  .  . 78
1.4.1. Последовательность этапов стратегического 
планирования   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 78
1.4.2. Сбор и анализ релевантной информации. 
Основные методики анализа.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 81
1.4.3. Разработка прогноза и сценариев развития 
муниципального образования. Выбор базового сценария  .  .  .  .  . 92
1.4.4. Выбор стратегических приоритетов развития муниципального 
образования. Поиск и определение миссии муниципального 
образования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 99
1.4.5. Построение системы направлений 
социально-экономической политики, целей и задач.  .  .  .  .  .  .  108
1.4.6. Оценка ресурсов, необходимых для реализации Стратегии .  120
1.4.7. Выбор показателей достижения целей и решения задач 
социально-экономического развития   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  121
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 12

1.5. Управление реализацией Cтратегии   .  .  .  .  .  .  .  .  .  128
1.5.1. Организация разработки Стратегии.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  128
1.5.2. План мероприятий по реализации стратегии 
(«дорожная карта»)   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  145
1.5.3. Проекты как механизм реализации Стратегии.  .  .  .  .  .  .  152
1.5.4. Организация реализации Стратегии   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  154
1.5.5. Контроль, мониторинг и оценка реализации Стратегии. 
Корректировка Стратегии  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  156
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  161

1.6. Особенности стратегического планирования 
в отдельных специфических видах муниципальных 
образований  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  162
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  168

Раздел 2 
ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ 
НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .169

2.1. Градорегулирование в соотношении 
со стратегическим планированием. Сущность 
и основные понятия градорегулирования, 
состав и взаимосвязь его компонентов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  169
2.1.1. Градорегулирование и стратегическое планирование   .  .  .  169
2.1.2. Сущность градорегулирования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  170
2.1.3. Основные понятия градорегулирования.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  175
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  179

2.2. Полномочия различных уровней публичной власти 
в сфере градорегулирования. Объекты федерального, 
регионального и местного значения.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  187



2.2.1. Законодательство о градостроительной деятельности  .  .  .  187
2.2.2. Этапы развития законодательства о градостроительной 
деятельности  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  193
2.2.3. Подходы к определению полномочий различных уровней 
публичной власти в сфере градорегулирования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  204
2.2.4. Необходимость определения, способы и последствия 
определения объектов федерального, регионального 
и местного значения   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  209
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  211

2.3. Территориальное планирование. Особенности 
территориального планирования на местном уровне. 
Реализация документов территориального 
планирования на местном уровне  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  212
2.3.1. Институт территориального планирования, назначение, 
связь с иными институтами градорегулирования  .  .  .  .  .  .  .  .  212
2.3.2. Последствия утверждения документов территориального 
планирования для правообладателей недвижимости  .  .  .  .  .  .  214
2.3.3. Отличия территориального планирования 
на местном уровне от территориального планирования 
на региональном и федеральном уровнях.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  219
2.3.4. Функциональное зонирование в генеральных планах  .  .  .  220
2.3.5. Институт нормативов градостроительного проектирования  224
2.3.6. Реализация генеральных планов: 
сопоставление двух подходов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  229
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  231

2.4. Взаимодействие различных уровней 
публичной власти в ходе территориального планирования. 
Особенности территориального планирования 
в агломерациях  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  232
2.4.1. Необходимость и способы взаимодействия 
различных уровней публичной власти в ходе территориального 
планирования   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  232
2.4.2. Институт совместного территориального планирования  .  .  237
2.4.3. Модель «агломерационного управления» в сфере 
градорегулирования — минимальный вариант  .  .  .  .  .  .  .  .  .  242
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  246

2.5. Градостроительное зонирование. 
Связь с институтами территориального планирования 
и планировки территории .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  246
2.5.1. Сущность института градостроительного зонирования. 
Необходимость быть ему главным институтом в системе 
градорегулирования.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  246
2.5.2. Зарубежная практика градостроительного зонирования. 
Краткий обзор  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  252



2.5.3. Особенности процесса подготовки и принятия правил 
землепользования и застройки в городах России. 
Причины и особенности законодательных методов сдерживания 
этого процесса  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  255
2.5.4. Содержание правил землепользования и застройки  .  .  .  .  258
2.5.5. Содержание правовых механизмов несоответствующего 
использования, отклонения от предельных параметров 
разрешенного строительства, условно разрешенных видов 
использования недвижимости .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  263
2.5.6. Особенности современного периода законодательного 
регулирования градостроительного зонирования  .  .  .  .  .  .  .  .  265
2.5.7. Связь градостроительного зонирования 
с иными институтами градорегулирования .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  273
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  277

2.6. Планировка территории. Особенности планировки 
территории применительно к линейным объектам .  .  .  278
2.6.1. Назначение планировки территории, ее связь с иными 
институтами градостроительного проектирования, а также 
с государственным кадастровым учетом земельных участков  .  .  278
2.6.2. Способы образования земельных участков, 
помимо подготовки документации по планировке территории   .  280
2.6.3. Виды документации по планировке территории, 
состав такой документации применительно 
к различным случаям  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  281
2.6.4. Особенности подготовки документации 
по планировке территории применительно 
к размещению линейных объектов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  283
2.6.5. Основания для принятия решений об изъятии земельных 
участков для государственных или муниципальных нужд — 
в случаях создания линейных объектов.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  288
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  290

2.7. Развитие территорий. Моделирование проектов 
развития территорий.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  290
2.7.1. Правовые институты в отношении регламентирования 
развития территорий  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  293
2.7.2. Сходства и различия институтов развития 
свободных от застройки и застроенных территорий .  .  .  .  .  .  .  294
2.7.3. Методы и результаты моделирования проектов 
развития территорий  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  296
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  298

2.8. Участие населения в принятии градостроительных 
решений  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  298
2.8.1. Формы участия населения в принятии 
градостроительных решений   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  298

2.8.2. Публичные слушания по обсуждению проектов документов 
в области градостроительного проектирования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 299
2.8.3. Проблемы, связанные с проведением публичных слушаний, 
и модель усовершенствования института публичных слушаний
в сфере градорегулирования .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  303
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  306

2.9. Разбор комплексных кейсов 
(российских и зарубежных практик) 
в сфере градорегулирования   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  307
2.9.1. Подходы к моделированию проектов развития 
застроенных территорий   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  307
2.9.2. Примеры из зарубежной практики, 
характеризующие правовые механизмы регулирования 
смешанного использования недвижимости, превышения этажности 
и строительных объемов при определенных условиях .  .  .  .  .  .  314
Вопросы для самопроверки  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  323

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ К КУРСУ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   324

ГЛОССАРИЙ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   328

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   342

ОБ АВТОРАХ  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   349



ВВЕДЕНИЕ

Представленное вниманию читателей пособие 
Представленное вниманию читателей пособие 
продолжает серию учебных пособий и учебнопродолжает серию учебных пособий и учебнометодических материалов, подготавливаемых 
методических материалов, подготавливаемых 
Российской академией народного хозяйства и гоРоссийской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российсударственной службы при Президенте Российской Федерации в целях обеспечения качественской Федерации в целях обеспечения качественной подготовки высококвалифицированных кадной подготовки высококвалифицированных кадров для системы местного самоуправления страров для системы местного самоуправления страны. Ранее в данной серии вышли, в частности, 
ны. Ранее в данной серии вышли, в частности, 
пособия «Управление хозяйственной деятельпособия «Управление хозяйственной деятельностью муниципальных образований», «Управностью муниципальных образований», «Управление муниципальным имуществом», «Управлеление муниципальным имуществом», «Управление муниципальными финансами», а также ряд 
ние муниципальными финансами», а также ряд 
учебно-методических комплексов. Завершается 
учебно-методических комплексов. Завершается 
подготовка учебных пособий «Повышение инподготовка учебных пособий «Повышение инвестиционной привлекательности муниципальвестиционной привлекательности муниципального образования и привлечение инвесторов 
ного образования и привлечение инвесторов 
на местном уровне», «Территориальная органина местном уровне», «Территориальная организация местного самоуправления и управление 
зация местного самоуправления и управление 
городскими агломерациями».
городскими агломерациями».

Основная задача нового учебного пособия — 
Основная задача нового учебного пособия — 

«Стратегическое планирование и градорегули«Стратегическое планирование и градорегулирование на муниципальном уровне» — состоит 
рование на муниципальном уровне» — состоит 
в содействии заинтересованным лицам (в перв содействии заинтересованным лицам (в первую очередь, обучающимся по программам довую очередь, обучающимся по программам дополнительного профессионального образования 
полнительного профессионального образования 
для муниципальных и государственных служадля муниципальных и государственных служащих, а также магистратуры по соответствующим 
щих, а также магистратуры по соответствующим 



направлениям) в приобретении знаний и навыков в области 
направлениям) в приобретении знаний и навыков в области 
планирования, регулирования и реализации планов развипланирования, регулирования и реализации планов развития территорий муниципальных образований.
тия территорий муниципальных образований.

Профессиональный взгляд уже в самом названии выдеПрофессиональный взгляд уже в самом названии выде
ляет две относительно самостоятельные и весьма значимые 
ляет две относительно самостоятельные и весьма значимые 
сферы деятельности органов местного самоуправления, оссферы деятельности органов местного самоуправления, освещение которых является предметом данного пособия. 
вещение которых является предметом данного пособия. 
Безусловно, и стратегическое планирование, и градорегуБезусловно, и стратегическое планирование, и градорегулирование — процессы настолько сложные, многоплановые 
лирование — процессы настолько сложные, многоплановые 
и комплексные, что каждый из них мог бы стать предметом 
и комплексные, что каждый из них мог бы стать предметом 
отдельного пособия. Однако авторы убеждены в том, что деяотдельного пособия. Однако авторы убеждены в том, что деятельность органов местного самоуправления (да и непосредтельность органов местного самоуправления (да и непосредственно жителей), направленная на планирование развития 
ственно жителей), направленная на планирование развития 
территории и реализацию соответствующих планов, необхотерритории и реализацию соответствующих планов, необходимым образом осуществляется на стыке двух неразрывно 
димым образом осуществляется на стыке двух неразрывно 
связанных друг с другом институтов — стратегического пласвязанных друг с другом институтов — стратегического планирования и градорегулирования. Вопрос о том, каким быть 
нирования и градорегулирования. Вопрос о том, каким быть 
месту (городу, селу и окружающей их территории), — один 
месту (городу, селу и окружающей их территории), — один 
из ключевых вопросов, в первую очередь, для живущих здесь 
из ключевых вопросов, в первую очередь, для живущих здесь 
людей, но и для органов местного самоуправления. В этом 
людей, но и для органов местного самоуправления. В этом 
вопросе множество наслаивающихся и пересекающихся пловопросе множество наслаивающихся и пересекающихся плоскостей: нас, как жителей, интересует, какие предприятия 
скостей: нас, как жителей, интересует, какие предприятия 
есть и будут там, где мы живем, и каким будет (архитектуресть и будут там, где мы живем, и каким будет (архитектурный) облик этого места; каковы будут т. н. общественные 
ный) облик этого места; каковы будут т. н. общественные 
пространства — места, в которых мы хотим (или не хотим) 
пространства — места, в которых мы хотим (или не хотим) 
проводить время; каково состояние экологии в месте напроводить время; каково состояние экологии в месте нашего проживания и многое другое. Причем все эти аспекшего проживания и многое другое. Причем все эти аспекты интересуют нас не только с точки зрения сегодняшнего 
ты интересуют нас не только с точки зрения сегодняшнего 
дня, но и — как минимум — обозримого будущего. Всем нам 
дня, но и — как минимум — обозримого будущего. Всем нам 
свойственно желать, чтобы место, в котором мы живем, было 
свойственно желать, чтобы место, в котором мы живем, было 
максимально комфортным, удобным для жизни и работы, 
максимально комфортным, удобным для жизни и работы, 
красивым и динамично развивающимся. А следовательно, 
красивым и динамично развивающимся. А следовательно, 
процессы развития (и планирования развития) территории 
процессы развития (и планирования развития) территории 
нашего проживания, включая вопросы градорегулирования 
нашего проживания, включая вопросы градорегулирования 
и градостроительства, нам, как правило, небезразличны. 
и градостроительства, нам, как правило, небезразличны. 
В то же время сами представления различных людей и групп 
В то же время сами представления различных людей и групп 
о комфортности, удобстве, красоте и развитии могут сильо комфортности, удобстве, красоте и развитии могут сильно различаться. Соответственно, учет пожеланий отдельных 
но различаться. Соответственно, учет пожеланий отдельных