Выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в контексте федеративных отношений

ВЫБОРЫ ВЫСШИХ 

ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ 

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ 

ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Р.С. МАРКОВ

Москва 
ИНФРА-М 

2022

МОНОГРАФИЯ

УДК 342.8(075.4)
ББК 67.400.8
 
М25

Марков Р.С.

М25  
Выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федера
ции в контексте федеративных отношений : монография / Р.С. Марков. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 230 с. — (Научная мысль). — DOI 
10.12737/1852894.

ISBN 978-5-16-017428-0 (print)
ISBN 978-5-16-110016-5 (online)
В монографии представлены результаты одного из первых за последние 

годы комплексных исследований теоретических и практических аспектов 
проведения выборов высших должностных лиц субъектов Российской 
Федерации (губернаторов, глав республик, руководителей администраций). На основе междисциплинарного подхода осуществлен анализ действующего избирательного законодательства и особенностей проведения 
отдельных, наиболее показательных избирательных кампаний 2012–2021 
годов, предложены меры по совершенствованию правового обеспечения 
губернаторских выборов. Сопровождается дополнительными материалами, отражающими параметры регионального избирательного законодательства и результаты выборов глав субъектов Российской Федерации 
рассматриваемого периода.

Содержание нормативных правовых актов представлено по состоянию 

на 1 ноября 2021 года.

Адресована научным и педагогическим работникам, обучающимся 

высших учебных заведений, служащим государственных органов, а также 
всем, кто интересуется проблемами конституционного и избирательного 
права и спецификой региональных политических процессов.

УДК 342.8(075.4) 

ББК 67.400.8

А в т о р:

Р.С. Марков — преподаватель кафедры государственно-правовых 

дисциплин Липецкого государственного педагогического университета имени П.П. Семенова-Тян-Шанского

Р е ц е н з е н т ы:

О.В. Брежнев — доктор юридических наук, профессор, заведующий 

кафедрой конституционного и гражданского права Курской государственной академии государственной и муниципальной службы;

Ю.Г. Коргунюк — доктор политических наук, ведущий научный 

сотрудник Отдела политической науки Института научной информации по общественным наукам Российской академии наук

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ 

и ЭИСИ в рамках научного проекта № 21-011-32100

ISBN 978-5-16-017428-0 (print)
ISBN 978-5-16-110016-5 (online)
© Марков Р.С., 2022

Введение

С принятием Конституции РФ 1993 г. произошло принципи
альное изменение ранее существовавшей в государстве системы 
организации публичной власти. Провозглашение и внедрение 
принципов народовластия, разделения властей и федерализма в сочетании с историческими, политическими и культурными традициями привели к возникновению уникальной модели организации 
публичной власти. Однако отечественная практика в области процедур формирования органов государственной власти, в том числе 
на региональном уровне, объективно нестабильна, что говорит 
об активном поиске оптимальных путей развития.

Высшее должностное лицо субъекта РФ является институтом 

государственной власти входящих в состав Российской Федерации 
республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Являясь важным связующим 
элементом между федеральным центром и регионом, высшее должностное лицо выступает в качестве защитника интересов и выразителя воли граждан, проживающих на территории субъекта РФ. Эти 
обстоятельства вместе огромным размером площади страны, неравномерностью экономического развития территорий, политическим 
и культурно-бытовым своеобразием регионов, многонациональным 
и поликонфессиональным составом населения страны делают логичным юридическое закрепление участия граждан в процедуре 
наделения полномочиями глав субъектов РФ.

Порядок замещения должности руководителя субъекта РФ вы
ступает одним из тех острых вопросов, при разрешении которого 
в равной степени следует учитывать интересы как регионов, так 
и федерального центра. Необходимость эффективного функционирования единой системы публичной власти и инструментов государственного администрирования уравновешивается конституционным принципом федерализма, предполагающим широкую автономию субъектов РФ, особенно при формировании собственных 
органов государственной власти. Однако опыт государственного 
строительства демонстрирует и негативные тенденции: самостоятельность российских регионов оборачивается традиционным патернализмом местных политических элит и слабостью демократических механизмов сменяемости власти, а основополагающая роль 
центрального государственного аппарата в отправлении публичной 
власти чревата вмешательством Российской Федерации в дела ре

гионов. Поэтому многочисленные изменения федерального законодательства о порядке замещения должности высшего должностного 
лица субъекта РФ, апробация различных избирательных моделей 
и практикуемая сегодня новая кадровая политика федерального 
центра по отношению к губернаторскому корпусу свидетельствуют 
о значительных трудностях, возникающих в данной сфере правового регулирования. Но именно на современном этапе, в ходе масштабной конституционной реформы, важно обеспечить подлинную 
народную поддержку действующей власти, особенно на региональном уровне, выполнить одну из декларируемых целей конституционной реформы — «повысить роль губернаторов в выработке 
и принятии решений»1.

В совокупности названные обстоятельства свидетельствует 

о высокой актуальности настоящей проблематики и необходимости 
осмысления заявленной темы в рамках диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Выборы как об
щественно значимое событие традиционно находятся в центре внимания ученых, занимающихся исследованием социальных проблем. 
Российские губернаторские выборы в силу объективных причин 
стали предметом научного анализа лишь в 1990-е гг., причем неоднократные радикальные изменения избирательного законодательства, отмена и возобновление спустя 7 лет прямых выборов глав 
регионов, делали предыдущие исследования неактуальными. Поэтому на сегодняшний день отсутствуют монографические работы, 
содержащие обобщенные и систематизированные сведения о современном состоянии конституционно-правового регулирования 
проведения выборов высших должностных лиц субъектов РФ. 
Крупные же работы, главным образом, изданные на рубеже XX–
XXI вв., на сегодняшний день представляют большую ценность для 
исторической науки, поскольку описывают политические и юридические реалии другого времени.

Однако различные аспекты рассматриваемой проблемы нашли 

отражение в юридических, исторических и политологических 
трудах. Причем губернаторские выборы как один из ключевых конституционно-правовых институтов в большей степени раскрыты 
в юридических исследованиях.

Так, в контексте федеративного устройства и формирования 

системы органов государственной власти субъектов РФ тему 

1 
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 
от 15 января 2020 г. // Российская газета. 2020. 16 января.

рассматривали С.А. Авакьян, В.В. Володин, М.В. Глигич-Золоторева, В.В. Гошуляк, О.Н. Громова, Н.М. Добрынин, В.Г. Ермаков, 
О.Е. Кутафин, С.Н. Кухтих, А.Ф. Малый, М.Г. Мирзоев, В.И. Савин, 
Д.Л. Сурков, И.А. Умнова (Конюхова), Д.В. Шумков и другие авторы. Изыскания, производимые в данном ключе, главным образом 
характерны для 1990-х — начала 2000-х гг., когда происходило становление обновленного федеративного устройства России. В подобных условиях предоставление гражданам права напрямую избирать регионального руководителя рассматривалось неотъемлемым 
элементом самостоятельности субъекта РФ.

Заметно сместился вектор исследований в ходе формирования 

института высшего должностного лица субъекта РФ. В частности, 
как компонент правового статуса высшего должностного лица 
субъекта РФ порядок наделения полномочиями анализировали 
П.И. Гаркуша, А.Н. Кайль, В.В. Комарова, В.Ю. Мазуров, А.Н. Мещеряков, В.Н. Миронов, Э.А. Орлова, Е.А. Першина, З.Т. Полатов, 
А.А. Савленков, Р.А. Сахиева, Н.Н. Синдякин, Н.С. Слепцов, 
И.О. Урусова, О.В. Федотова и другие исследователи. Характерно, что после отмены прямых выборов глав регионов в 2004 г. 
отдельные авторы вели дискуссию о правомерности настоящей 
реформы. Современные же авторы склонны отзываться о возобновившихся прямых выборах достаточно критично, признавая наличие серьезных ограничений пассивного избирательного права.

Значительная часть публикаций оказалась посвящена отдельным 

аспектам правового регулирования выборов глав российских регионов в рамках избирательного процесса. Эти работы освещают 
общие положения федерального и регионального избирательного 
законодательства (К.А. Агаларова, В.И. Васильев, И.Л. Ландау, 
М.С. Матейкович, З.Н. Омарова, Д.Б. Сергеев), предъявляемые 
к кандидатам требования (Г.В. Вайшнарович, А.П. Забайкалов, 
А.О. Филатова, В.А. Черепанов, С.М. Шапиев), правоприменительную практику (В.В. Вискулова, А.В. Красницкая), дебаты 
о порядке наделения полномочиями высшего должностного лица 
субъекта РФ (Л.Ю. Грудцына, В.В. Уханкин, Т.Я. Хабриева), современные проблемы прямых выборов (А.А. Макарцев, А.Е. Постников, Н.А. Щеголева). Как правило, изучаемая в данном ракурсе 
проблематика находила отражение в отдельных статьях в научных 
журналах и юридической прессе, либо в рамках параграфа или 
главы крупного исследования, посвященного более широкой теме.

Отдельно следует отметить диссертации, защищенные в по
следние годы. В своей работе «Проблемы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ» З.Т. По

латов одним из первых проанализировал новый порядок избрания 
глав регионов, но ошибочно предположил, что он будет носить временный характер из-за наличия многочисленных избирательных 
ограничений1. В кандидатской диссертации И.О. Урусовой «Конституционно-правовой статус высших должностных лиц субъектов РФ и их роль в системе федеральных и региональных органов 
власти» автор несколько раз обратилась к вопросу наделения полномочиями региональных руководителей в России и за рубежом, 
но раскрыла его недостаточно полно2. Исследование М.Г. Мирзоева 
«Органы государственной власти субъектов РФ в системе федеративных отношений» традиционно рассматривает губернаторские 
выборы в парадигме взаимоотношений федерального центра и периферии3.

Проблемы региональных электоральных процессов также 

не обошли вниманием политологи, хотя существенная часть работ 
основана на материалах 1990-х — начала 2000-х гг. Современные 
политологические изыскания значительно уступают трудам предшественников как по количеству изданий, так и по глубине и масштабу исследований. Особенно следует отметить обобщающие 
работы Я.Г. Ашихминой, А.В. Кынева, Н.В. Петрова и Р.Ф. Туровского. Частные аспекты темы затрагивались в исследованиях 
А.В. Бодровым, А.Б. Бояровой, В.Я. Гельманом, Г.В. Голосовым, 
Д.Ю. Дубенковым, В.Н. Ивановым, В.Г. Казаковым, Е.В.Поповой, 
С.В. Серовым и другими. Немногочисленные публикации зарубежных авторов по вопросам выборов высших должностных лиц 
субъектов РФ, в частности, Дж.П. Гуда (J.P. Goode), Р.У. Орттунга 
(R.W. Orttung), П.Б. Реддуэя (P.B. Reddaway), Д. Слайдера 
(D. Slider), С.Л. Солника (S.L. Solnick), также сконцентрированы 
на политических процессах и возрастающей политической субъектности регионов, явно пренебрегая правовой составляющей. С середины 2000-х гг. иностранные авторы в силу объективных причин 
прекращают анализ субфедеральных избирательных процессов 

1 
См.: Полатов З.Т. Проблемы конституционно-правового статуса высшего 
должностного лица субъекта Российской Федерации: автореф. дис. … канд. 
юрид. наук: 12.00.02. М., 2013. С. 16–17.

2 
См.: Урусова И.О. Конституционно-правовой статус высших должностных 
лиц субъектов Российской Федерации и их роль в системе федеральных 
и региональных органов власти: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2014. 
С. 47–56, 123–131.

3 
См.: Мирзоев М.Г. Органы государственной власти субъектов Российской 
Федерации в системе федеративных отношений: дис. … канд. юрид. наук: 
12.00.02. М., 2017. С. 81–97.

и сегодня возвращаются к их изучению без значительного энтузиазма.

Блок исторических исследований представлен историко-право
выми и историко-политическими работами. На полный охват темы 
в ретроспективе претендует трактат В.В. Иванова «Глава субъекта 
Российской Федерации…», выдержавший на настоящий момент 
три переиздания1. Но, признавая неоценимый вклад автора в развитие темы, нельзя умолчать о тенденциозности некоторых выводов издания, как и о резко негативном отношении В.В. Иванова 
к прямым губернаторским выборам. Региональным избирательным 
кампаниям 1990–2000-х гг. посвящены монографии и диссертации 
Л.В. Буяновой, И.А. Войташа, Н.С. Воробьева, И.С. Кучанова, 
В.Г. Ларионова, Е.А. Осташовой, А.А. Собянина, Б.Е. Черотайкина, 
Т.И. Ширко, Е.Н. Шуяковой. Такие труды повествуют о ходе выборов и дают оценку действовавшему (и, как правило, только формировавшемуся) законодательству субъектов РФ, но, к сожалению, 
в них совершенно не затрагивается современная электоральная 
практика.

Приведенный обзор показывает, что несмотря на значительное 

внимание со стороны научного сообщества, рассматриваемая тема 
остается изученной фрагментарно, актуальная правоприменительная практика слабо обобщена, а крупные современные монографические труды, посвященные столь крупной проблеме, на настоящий момент отсутствуют.

Объектом исследования выступают общественные отношения, 

возникающие по поводу политико-правового регулирования проведения выборов высших должностных лиц (губернаторов, глав 
республик, руководителей администраций) субъектов РФ.

Предмет исследования составляют нормы российского права, 

регламентирующие порядок замещения должностей высших должностных лиц субъектов РФ, соответствующие нормативные правовые акты, практика и политические условия их применения.

Таким образом, цель исследования заключается в расширении 

научных представлений об институте выборов высших должностных лиц субъектов РФ, основных тенденциях и особенностях 
динамики развития региональных правовых и политических систем 

1 
См.: Иванов В.В. Глава субъекта Российской Федерации. Историческое, 
юридическое и политическое исследование (История губернаторов): в 2 т.: 
Т. 1, кн. 1. М.: Издание книг ком, 2020. 600 с.; Иванов В.В. Глава субъекта 
Российской Федерации. Историческое, юридическое и политическое исследование (История губернаторов): в 2 т.: Т. 1, кн. 2. М.: Издание книг ком, 
2020. 640 с.

в условиях современного федеративного государства на основе материалов актуальной электоральной и правоприменительной прак тики последних лет.

Цель монографии обусловила постановку следующих задач:
1) рассмотреть влияние современного состояния федеративных 

отношений на порядок замещения должностей глав субъектов РФ;

2) исследовать сущность, содержание и способы формирования 

региональных органов публичной власти посредством проведения 
выборов в России и других федеративных государствах;

3) проанализировать современное состояние реализации граж
данами активного и пассивного избирательного права на региональных выборах и других политических прав, предполагающих 
участие населения в управлении государством на субфедеральном 
уровне;

4) выявить особенности взаимоотношения федерации и ее субъ
ектов в процессе формирования региональных органов государственной власти посредством выборов, различия правовых и политических моделей рекрутирования губернаторов в различных 
субъектах РФ, а также рассмотреть интерпретацию доктринальных 
положений в нормативных правовых актах;

5) предложить перспективные направления исследований и воз
можные варианты внедрения результатов научных изысканий 
в целях совершенствования избирательного законодательства 
и обеспечения стабильности политических и правовых систем 
на уровне субъектов РФ.

При осуществлении исследования применялся широкий пере
чень научных подходов и методов общественных наук, обусловленный многообразием факторов, влияющих на ход региональных 
избирательных кампаний:

1) комплекс общенаучных методов исследования (логического 

анализа и синтеза, индукции и дедукции, диалектики, абстрагирования и восхождения от абстрактного к конкретному, метод идентификации и т.д.), способствующих изучению наиболее общих 
отношений, возникающих по поводу проведения выборов высших 
должностных лиц субъектов РФ;

2) методы юридических наук (формально-юридический, тех
нико-юридический, метод толкования правовых норм), которые 
предназначены для работы с содержанием нормативно-правовых 
актов (федеральных, региональных, муниципальных, локальных), 
регламентирующим проведение выборов высших должностных лиц 
субъектов РФ;

3) совокупность методов общественных наук, главным образом 

политологии и социологии, которые позволяют изучить состав лиц, 
участвующих в выборах высших должностных лиц субъектов РФ, 
исследовать возрастную и половую стратификацию, социальные 
группы, характер правового и политического взаимодействия 
различных общественных групп, моделировать политические ситуации, провести анализ конкретной политической ситуации 
во всем многообразии ее характеристик, раскрыть мотивы принятия решений;

4) конкретно-исторический метод, предполагающий изучение 

эволюции института выборов высших должностных лиц субъектов РФ, в частности, его динамику, особенности текущего этапа 
развития, исследование закономерностей становления института 
выборов высших должностных лиц субъектов РФ;

5) компаративный метод, выступающий базой для сравни
тельно-правовых, сравнительно-политических и других аналитических изысканий, инструментарием для сопоставления как подходов к проведению выборов в различных субъектах РФ, так и выработанных зарубежной практикой моделей;

6) статистические методы, которые делают возможным обоб
щение и систематизацию данных о проведении выборов высших 
должностных лиц субъектов РФ, их представление в количественном (численном) выражений, наглядную демонстрацию динамики развития правовых и политических процессов и электоральной активности.

Теоретическую основу исследования образуют труды отече
ственных конституционалистов и специалистов в области избирательного права, исследования российских политологов, работы 
зарубежных авторов.

Нормативно-правовая основа исследования включает Консти
туцию РФ, Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных 
органов государственной власти субъектов РФ», «Об основных 
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме 
граждан Российской Федерации», «О политических партиях», 
указы Президента РФ, правовые акты избирательных комиссий, 
конституционное и избирательное законодательство субъектов РФ.

Эмпирическую основу исследования составили статистические 

данные Центральной избирательной комиссии РФ, официальные 
документы избирательных комиссий субъектов РФ, судебная 
практика Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, проекты законов, утратившие юридическую силу нормативные пра

вовые акты, материалы российских средств массовой информации, 
освещающих важнейшие политические и правовые проблемы, ин-
формационные ресурсы сети Интернет.

Представленная монография является одной из первых на
учных работ, посвященных комплексному анализу актуального 
состояния конституционно-правового регулирования порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ. 
В ней рассматриваются особенности действующего конституционного и избирательного законодательства Российской Федерации 
и ее субъектов в ракурсе современных общественно-политических 
отношений, обобщается новейшая правоприменительная практика. 
Исследование подготовлено на стыке юриспруденции и ряда общественных наук (политологии, истории, социологии), что обеспечивает его междисциплинарный характер. Сформулированные 
выводы и рекомендации расширяют представления о нынешнем 
характере отношений государственного центра и российских регионов, а также могут использоваться в профессиональной деятельности государственных служащих при сопровождении региональных предвыборных кампаний, в федеральном законодательном 
процессе и при совершенствовании нормативных правовых актов 
субъектов РФ.

Структура монографии обусловлена целью и задачами иссле
дования и состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии и приложений.