Формирование представительных органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации попропорциональной избирательной системе: проблемы и перспективы

Е.А. Очеретько 

ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ 

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 

И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

ПО ПРОПОРЦИОНАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ:

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Монография

2-е издание, стереотипное

Москва

Издательство «ФЛИНТА»

2019

УДК 342.8
ББК 67.400.8

О 95

Рецензенты:

А.П. Забайкалов, кандидат юридических наук, доцент

(Липецкий филиал РАНХиГС)

О.А. Лаврищева, кандидат юридических наук, доцент

(Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина)

Очеретько Е.А. 

О 95
    Формирование представительных органов государственной власти и 
местного 
самоуправления 
в 
Российской 
Федерации 
по
пропорциональной избирательной системе: проблемы и перспективы 
[Электронный ресурс]: монография / Е.А. Очеретько. — 2-е изд., стер. — 
М. : ФЛИНТА, 2019. —  271 с.

ISBN 978-5-9765-4127-6 

Монография представляет собой широкомасштабное исследование 
правовых и организационных аспектов установления пропорциональной 
избирательной системы выборов депутатов представительных органов и 
местного самоуправления в Российской Федерации. Автором подробно 
рассмотрены этапы институализации данной системы выборов в нашей 
стране, выявлены ее достоинства и недостатки, а также предложены пути 
решения выявленных проблем.  
Издание 
может 
быть 
полезно 
для 
научных 
работников, 
специалистов 
в 
сфере 
избирательного 
права 
и 
избирательных 
технологий, 
членов 
избирательных 
комиссий 
разного 
уровня, 
слушателей высших учебных заведений, а также всем, интересующимся 
проблемыми избирательного права России.  

УДК 342.8
ББК 67.400.8

ISBN 978-5-9765-4127-6
  © Очеретько Е.А., 2019 
 © Издательство «ФЛИНТА», 2019 

ВВЕДЕНИЕ

Во всех демократических странах участие населения в управлении 

государством, регионом, муниципальным образованием предполагает 

наличие представительного органа, избранного таким путем, чтобы 

максимально отразить интересы всех социальных групп общества и 

обеспечить в нем тем самым их представительность. В связи с этим важной и 

первостепенной является проблема выбора наиболее оптимальной во всех 

отношениях 
модели 
избирательной 
системы. 
Рассмотрение 

пропорциональной избирательной системы в России становится актуальным 

ввиду перехода к голосованию по пропорциональной избирательной системе 

(пропрциональному элементу смешанной избирательной системы) на всех 

уровнях организации власти. Выборы депутатов Государственной Думы 

Федерального Собрания РФ по пропорциональной избирательной системе 

впервые прошли в 2007 и в 2011 гг., а затем произошел возврат вновь к 

смешанной системе выборов депутатов, апробированной в 2016 г. На 

региональном 
и 
муниципальном 
уровнях 
 
тенденция 
перехода 
к 

голосованию с использованием системы партийных списков обозначилась с 

2002 
г. 
и 
в 
настоящее 
время 
приобретает 
все 
более 
широкое 

распространение.

Дальнейшая 
институализация 
пропорциональной 
избирательной 

системы в России и практика ее применения должны базироваться на 

соблюдении норм международного права и международных избирательных 

стандартов, норм Конституции РФ, а совершенствование избирательного 

законодательства 
должно 
происходить 
объективно, 
всесторонне, 

последовательно и системно.   

Во-первых,
на этапе введения
пропорционального элемента на 

выборах депутатов всех уровней представительной власти в России это 

повлекло 
за 
собой 
изменение 
целого 
ряда 
нормативных 
актов. 

Существенные преобразования затронули Федеральные законы от 6 октября 

1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных 

(представительных) и исполнительных органов государственной власти 

субъектов РФ», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», от 

12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и 

права на участие в референдуме граждан РФ», от 18 мая  2005 г. № 51-ФЗ «О 

выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», от 

21 июля 2005 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного 

самоуправления в РФ» и другие. Кроме того, были пересмотрены нормы, 

сопутствующие установлению пропорциональной избирательной системы 

(введен высокий заградительный барьер, отменена форма голосования 

«против всех» в избирательных бюллетенях). В результате этого в процессе 

закрепления пропорциональной избирательной системы обозначились 

противоречия между федеральными законами и нормами международного 

права, между федеральными законами и Конституцией РФ, между 

федеральными законами и региональными. Далее рефома представительных 

органов власти повернула в иное русло.

Во-вторых, остаются неурегулированными вопросы определения 

понятия «избирательная система» в законодательстве России и зарубежных 

стран. В науке также не производится классификация избирательных систем 

по критериям, имеющим практическую значимость, например, для

избирательных комиссий – по степени влияния на состояние партийно
политической системы страны; по времени возникновения; по степени 

наибольшей 
популярности 
(наиболее 
частой 
применимости 
или 

географической распространенности); в зависимости от вида избираемого 

органа; по степени сложности или относительной простоте выражения воли 

избирателя и подсчета голосов избирательными комиссиями; по характеру 

обеспечения избирательных прав граждан.

В-третьих, требуют разрешения имеющиеся проблемы, возникающие 

при 
применении 
пропорциональной 
избирательной 
системы 

(пропорционального 
элемента 
смешанной 
избирательной 
системы):  

использование системы «закрытых» партийных списков на выборах 

депутатов Государственной Думы ФС РФ; установление запрета депутатам, 

избранным в Государственную Думу ФС РФ выходить из состава фракции, в 

которой 
они 
состоят; 
возможность 
депутатам, 
избранным 
в 

Государственную Думу ФС РФ и представительные (законодательные) 

органы государственной власти субъектов РФ отказываться   от полученных 

по итогам распределения в результате выборов мандатов; применение 

высокого заградительного барьера, который необходимо преодолеть 

партиям, чтобы участвовать в распределении депутатских мандатов на 

разных уровнях выборов; отсутствие возможности для избирателей 

проголосовать «против всех» списков кандидатов в избирательном 

бюллетене; имеющаяся практика на региональных и муниципальных 

выборах изменения основных элементов избирательной системы менее чем 

за один год до проведения выборов; закрепление пропорциональной 

избирательной системы на уровне муниципальных образований, имеющих 

небольшую численность избирателей и отсутствие предпосылок для 

партийного строительства и другие.

Автором на основе произведенного комплексного анализа имеющихся 

в науке подходов сформулировано и обосновано собственное понятие 

«избирательная система» в «широком» и «узком» смыслах. Разработаны 

параметры классификации избирательных систем, ранее  в науке 

избирательного права не применяемые. 

Автором 
на 
основе 
интерпретации 
имеющейся 
практики 
и

избирательного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, 

актов органов местного самоуправления (в том числе с учетом последних 

изменений) и предложены пути решения выявленных им проблем с 

помощью принятия указанных федеральных законов и законов субъектов РФ 

о внесении изменений в уже существующие нормативно-правовые акты. В 

частности, 
предложены 
и 
обоснованы 
следующие 
законодательные 

нововведения: на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ 

закрепление пропорциональной избирательной системы с многомандатными 

округами и «открытыми» списками кандидатов; введение на различных 

уровнях выборов депутатов санкций за отказ от полученных по итогам 

распределения депутатских мандатов; необходимость восстановления графы 

«против всех» кандидатов («против всех» списков кандидатов) в 

избирательных 
бюллетенях; 
установление
в 
неизменном 
виде
на 

федеральных и региональных выборах депутатов 5 %-ного заградительного 

барьера, на муниципальных выборах – 3 %-ного заградительного барьера; 

установление запрета реформировать избирательные системы субъектов РФ 

и местного самоуправления менее чем за год до проведения выборов; 

установление возможности применения пропорциональной избирательной 

системы (пропорционального элемента смешанной избирательной системы) 

на местных выборах только в определенных видах муниципальных 

образований, в которых имеются все предпосылки для партийного 

строительства.

Автором 
научно 
обосновано 
предложение 
о 
введении 

пропорциональной избирательной системы с «открытыми» списками 

кандидатов и многомандатными избирательными округами на выборах 

депутатов Государственной Думы ФС РФ. Такая система позволит: 

отказаться от разбивки федеральных партийных списков на региональные 

группы кандидатов; исключить «обезличивание» кандидатов, которое 

происходит при указании в избирательном бюллетене только первых трех 

лиц из партийного списка, за которых и голосуют избиратели, не зная 

реальных кандидатов, которых партия впоследствии наделит мандатом; 

установить прямую реальную связь между избирателями и избранными 

депутатами; обеспечить  территориальное представительство, т. е. баланс 

интересов 
регионов 
в 
Государственной 
Думе 
 
путем 
введения 

многомандатных избирательных округов.

Учитывая, что действующее избирательное законодательство не 

позволяет гражданам реализовать
пассивное избирательное право и 

принуждает их для участия в выборах вступать в политическую партию (п. 1 

ст. 36 ФЗ от 11 июля 2001 г. № 95 «О политических партиях»), принуждает 

граждан сохранять свое членство в политических партиях (пп. б п. 3 ч. 1 и 

пп. 1 п. 4 ст. 2 ФЗ от 21 июля 2005 г. № 93  «О внесении изменений в 

законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и 

иные законодательные акты Российской Федерации»), что противоречит п. 2 

ст. 30 Конституции РФ и п. 1 ст. 8 ФЗ «О политических партиях», автором 

предлагается  предусмотреть в п. 2 ст. 21 «Устав политической партии» ФЗ 

«О политических партиях» требование о закреплении в уставе политической 

партии конкретных целей и направлений своей деятельности, а также 

приоритета той или иной сферы общественной жизни страны, которую 

партия намерена улучшать и развивать, пребывая в Государственной Думе; 

законодательно закрепить положение, о том, что в случае отступления 

партией от заявленных в ее уставе целей и программных установок депутат, 

не согласный с деятельностью партии, имеет право выхода из состава 

фракции и перехода в другую (в ФЗ от 8 мая 1994 г. № 3  «О статусе члена 

Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального 

Собрания РФ»).

В целях устранения недостатков применения пропорциональной 

избирательной системы в отношении практики отказа от полученных по 

итогам распределения депутатских мандатов на разных уровнях выборов, 

автором 
разработан проект ФЗ «О внесении изменений в ФЗ от 11 июля 

2001 г. № 95 «О политических партиях», закрепляющий императивное 

требование о лишении партии за одного депутата-отказника определенной 

части суммы государственной поддержки в виде процентной доли от общего 

объема финансирования в связи с введением санкций за отказ депутатов от 

полученных ими по итогам распределения в результате выборов мандатов.

В работе обосновывается вывод о целесообразности закрепления 

запрета на изменение основных параметров избирательных систем субъектов 

РФ и муниципальных образований менее чем за один год до проведения 

выборов, поскольку это прямо нарушает принципы международных 

избирательных стандартов (В ФЗ РФ «О внесении изменений в ФЗ от 6 

октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных 

(представительных) и исполнительных органов государственной власти 

субъектов РФ» и в ФЗ от 21 июля 2005 г. «Об общих принципах организации 

местного самоуправления в РФ»).

Учитывая, что применение пропорциональной избирательной системы 

на муниципальных выборах противоречит основным принципам местного 

самоуправления, закрепленным в п. 2 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах 

организации местного самоуправления в РФ» научно обосновывается 

необходимость законодательного закрепления возможности применения 

пропорциональной избирательной системы  (пропорционального элемента 

смешанной системы) в России на муниципальных выборах только в 

городских округах, муниципальных районах, городских поселениях с 

численностью избирателей свыше 20 тыс., на внутригородских территориях 

городов федерального значения, т. е. в тех муниципальных образованиях, где 

существуют все предпосылки для партийного строительства. Для чего на 

уровне городских и сельских поселений с численностью избирателей менее 

20 тыс. необходимо закрепить требование о применении технически не 

сложной 
мажоритарной 
избирательной 
системы 
относительного 

большинства с единым многомандатным округом при наделении избирателя 

одним голосом.  

1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 

ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

1. 1.  Проблемы определения «избирательная система» 

в «широком» и «узком» смысле

Выбор избирательной системы того или иного органа власти 

конкретного 
государства 
предполагает 
грамотное, 
обстоятельное 
и 

тщательное рассмотрение всех ее возможных нюансов, выявление 
положительных и отрицательных моментов в каждом составляющем ее 
элементе, так как избирательная система не только главнейший институт 
политической сферы, но и определяющий фактор развития страны. Он 
устанавливает прямо пропорциональную зависимость – чем легитимнее, 
качественнее происходит формирование органов власти, имеющих реальный 
справедливый 
мандат 
народного 
доверия, 
тем 
более 
полноценно 

функционирование и иных институтов гражданского общества и правового 
государства, тем выше общая культура в стране. 

Положительные и отрицательные стороны
любой избирательной

системы зависят от сочетания комбинаций составляющих ее элементов и  
определенным образом могут привести в одних и тех же условиях к разным 
правовым и политическим последствиям: либо к беззаконию и реакции, 
либо, напротив, к интенсивному развитию демократической общественной 
системы1.

В связи с этим нам представляется важным рассмотреть и 

проанализировать категорию «избирательная система».

Традиционно избирательная система в отечественной и зарубежной  

науке понимается в «широком» и «узком» значениях. Описать все варианты 
определения избирательной системы в рамках данной работы не 
представляется 
возможным. 
Однако 
считаем 
целесообразным  

продифференцировать подходы ученых к данному понятию, сгруппировав 
их в однородные блоки.

1 См.: Глушко Е.К., Кобаренкова Е.Ю., Леванский В.А., Лысенко В.И. Избирательные 
системы в СССР: поиск оптимальной модели // Советское государство и право. 1991. № 7. 
С. 28.

Единого определения избирательной системы в «широком» смысле 

наука не выработала, несмотря на то, что этой проблеме посвящено 
огромное количество трудов. Ученые вкладывают в это понятие разный 
смысл. Большинство исследователей, в числе которых С.А. Авакьян1, Е.И. 
Козлова и 
О.Е. Кутафин2, М.Б. Смоленский3 и др., под избирательной 

системой понимают порядок выборов высших должностных лиц, а также 
депутатов представительных органов всех уровней власти и местного 
самоуправления. Противниками данного подхода являются Ю.А. Дмитриев 
и В.Б. Исраелян. Они считают, что понятие «избирательная система» нельзя 
свести лишь к урегулированному правом порядку избрания органов 
публичной власти, поскольку это общественное явление охватывается 
понятием «избирательный процесс»4. Определение избирательной системы 
как порядка выборов высших должностных лиц и депутатов органов 
представительной публичной власти любого уровня и определения итогов 
голосования  было бы в некотором смысле вполне оправданным, если 
рассматривать эти стадии как итоговый момент всего избирательного 
процесса, поскольку «объектом правоотношения могут выступать как сами 
действия, так и их результат»5. Но в целом, на наш взгляд, подобный подход 
не раскрывает всей сущности 
избирательной системы в «широком 

смысле». В.Н. Белоновский6,
А.А. Вешняков7, А.В. 

Иванченко8,
А.И. 
Ким9, 
А.Ю. 
Ларин1, 
А.Ф. 
Малый2, 

1 Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 2. М.: Юрист. 
2005. С. 163.
2 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. 4-изд., перераб. и 
доп. М.: ТК Велби, 2007.  С. 330.
3 Смоленский М.Б. Конституционное (государственное) право России: учебник. Ростов 
н/Д.: Наука-Пресс, 2007. С. 286.
4 Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право: учеб. М.: Юстицинформ, 2008. С. 
89-90.
5 Общая теория права: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.Ф. Казьмин,  
В.В. Лазарев и др. М.: Изд-во МГТУ, 1996. С. 250. 
6 Белоновский В.Н. Избирательное право: общая часть: учебно-методический комплекс. 
М.: Изд. Центр ЕАОИ. 2008. С. 30.
7 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для 
вузов / Отв. ред. к. ю. н. А.А. Вешняков. М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 106.
8 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для 
вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: НОРМА.1999. С. 104. 
9
Ким А.И. Советское избирательное право: вопросы теории избирательного 

законодательства и практики его применения.  М.: Юридическая литература, 1965. С. 23.